Actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic

ACTELE ADMINISTRATIVE ADOPTATE IN EXERCITAREA ATRIBUTIILOR DE CONTROL IERARHIC

Acest fine de neprimire ( art.2 lit.e din Legea 29/1990) reia un text similar din legea contenciosului administrativ din 1925¹⁰³, desi legea 1/1967 renuntase la o exceptie de acest gen.

Unul din primele acte normative adoptate de Parlamentul ales la 20 mai 1990 a fost Legea nr. 5/1990 privind administrarea judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor pana la organizarea de alegeri locale, care, in baza principiului centralizarii stabilea: Guvernul numea in conducearea administrativa de la nivelul judetului (prefecturii), iar aceasta la randul, sau numea conducerea administrativa de la nivelul comunei, orasului sau municipiului (primaria). Prefectura se afla in raport de subordonare fata de Guvern, iar primaria era subordonata direct prefecturii si indirect Guvernului. Pe de alta parte, Legea din 1925 nu facea vorbire numai de controlul ierarhic, ci de controlul de tutela administrativa si de cel ierarhic, ceea ce era o alta nuanta. Atat controlul ierarhic cat si controlul de tutela administrativa reprezentau doua modalitati de control administrativ, care se exerciatau de autoritatile administrative superioare asupra altor autoritati administrative deosebindu-se in mod esential de controlul jurisdictional¹⁰⁴.

De regula, se sustinea ca prin controlul administrativ (inclusiv de tutela administrativa) se verifica atat legalitatea cat si oportunitatea, respectiv utilitatea masurilor administrative luate de autoritatile subordonate, pe cand controlul jurisidictional se putea exercita numai din punct de vedere al legalitatii actelor. Legea 29/1990 se refera numai la actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic nu si la cele de control prin tutela. Nementionandu-se expres exceptarea actelor administrative de controlul de tutela administrativa, socotim ca aceste acte pot face obiectul actiunii in contencios administrativ deoarece controlul de tutela administrativa este esential deosebit de controlul ierarhic. Controlul ierarhic este o forma a controlului administrativ si se realizeaza in cadrul unei ierarhii in care un organ superior sau titularul unei functii superioare are dreptul de a verifica legalitatea si oportunitatea actelor pe care le fac organele sau functionarii subordonati ierarhic, putand sa le suspende, sa le anuleze sau sa le inlocuiasca.

Desigur ca, subiectele de drept subordonate ierarhic, facand parte din ierarhie si asigurand functionalitatea acestor ierarhii, nu trebuie sa intervina cu actiune in justitie contra acestui control ierarhic, ci au obligatia de a i se subordona.

Problema se pune insa in legatura cu persoanele fizice sau juridice, care au calitatea de subiecte ce se afla in afara administratiei, daca aceste persoane se pot plange impotriva unor astfel de acte administrative, atunci cand le sunt vatamate drepturile recunoscute de lege. Desigur ca in masura in care autoritatea ierarhic superioara intervenind si modificand actul subordonatului actul care va fi atacat va fi actul modificat al autoritatii competente subordonate, in cazul in care actul autoritatii subordonate a fost anulat de autoritatea ierarhic superioara se pune problema de a sti daca va mai putea face obiectul unei actiuni in contencios administrativ.

Anularea actului inainte de a intra in vigoare nu pune nici o problema, pentru ca un asemenea act nu poate face obiectul actiunii injustitie. Atunci cand anularea intervine dupa intrarea in vigoare a acestui act si daca se face pentru motive de legalitate, desigur ca nu va putea produce efecte juridice si nici nu este susceptibil de executare, in cazul anularii pentru motive de oportunitate socotim ca nu exista actiune contra actului autoritatii ierarhice prin care se desfiinteaza actul autoritatii subordonate.

Cu privire la contractul de tutela, acest control exista in mod distinct de controlul ierarhic in conditiile in care organizarea administratiei se bazeaza pe descentralizare si pe crearea unor organe autonome.

Astfel, in organizarea administrativa au aparut deja organizatii statale cu caracter autonom, ca de pilda regii autonome in conditiile legii 15/1990. Spre deosebire de controlul ierarhic realizat in cadrul unei ierarhii autonome, controlul de tutela se realizeaza de o autoritate administrativa centrala asupra unei autoritati administrative descentralizate autonome cu patrimoniu distinct si cu o competenta distincta de organizare a executarii si de executare a legii.

intre control ierarhic si control de tutela administrativa sunt multe deosebiri. Controlul ierarhic este un control de principiu care decurge din existenta ierarhica. Acest control are caracter exhaustiv si se poate declansa oricand, exercitandu-se cu privire atat la legalitatea cat si cu oportunitatea actiunii supuse controlului.

Controlul de tutela administrativa este un control care se exercita de o autoritate administrativa in conditiile unei competente expres prevazute de lege, privitoare la anumite acte administrative.Acest control este numai un control de legalitate si se desfasoara in cadrul anumitor termene prescrise de lege. Deci este un control administrativ cu totul deosebit de controlul ierarhic si ca atare consideram ca exceptia prevazuta de art.2 lit.e care prevede in mod expres numai actele de control ierarhic, extinderea atributiilor de control ierarhic nu se aplica si actelor de control de tutela.

Aceasta precizare are o importanta deosebita si din alt punct de vedere si anume, actiunea in contencios administrativ se deschide numai persoanelor fizice sau juridice vatamate in drepturile lor prin acte de tutela dar si autoritatile a caror acte administrative fac obiecul controlului administrative de tutela. Acest drept care revine autoritatilor tutelare de a actiona in justitie autoritatile administrative tutelare se intemeiaza pe vatamarea drepturilor pe care il au autoritatile descentralizate de a se administra singure in conformitate cu legea.

Sunt necesare mai multe precizari. Prima : distinctia dintre legalitate si oportunitate, cum s-a aratat in doctrina contemporana se pune in alti termeni. De vreme ce art.21 din Constitutie ingaduie actiunea in justitie pentru apararea intereselor legitime ale unei persoane nu se mai poate sustine ca instanta de judecata, in speta, instanta de contencios administrativ nu trebuie sa cenzureze si oportunitatea. A doua : tezele din perioada interbelica cu privire la continutul si semnificatia controlului de tutela administrativa nu mai sunt actuale, se poate spune ca, intr-un anume fel, teoria actuala este contrara celei din perioada interbelica, elaborata pe baza Constitutiei din 1923 si a legilor de organizare a administratiei locale. A treia : organizarea administratiei publice, in prezent, cunoaste si autoritati autonome ca organe de stat, ceea ce face ca problema unui organ supraordonat in cazul acestora sa nu se poata pune, categorie consacrata si de Constitutie (art. 115-116).

Problema este mai complexa in situatia in care printr-un act emis in exercitarea atributiilor de control ierarhic se dispune de situatia juridica a unui act adoptat de o autoritate subordonata ori se indica un anumit mod de solutionare a unei situatii urmata de emiterea actului de catre aceasta din urma, iar in acest fel sunt lezate interesele unui tert.

in prima ipoteza - a emiterii unui act de catre organul de control ierarhic - consideram ca tertul va putea ataca maifestarea juridica de vointa vatamatoare deoarece el nu se afla in raporturi ierarhice sau de control cu autoritatea respectiva. A nu accepta aceasta interpretare ar insemna acordarea posibilitatii largirii considerabile a categoriei actelor juridice exceptate de la controlul judiciar, pentru ca oricand un act de putere al autoritatii subordonate va putea fi acoperit prin actul celei superioare. Ceea ce va fi atacat in justitie va fi actul organului superior, in masura in care el provoaca vatamarea, iar nu actul organului subordonat si aceasta deoarece, daca in principiu, legea contenciosului administrativ permitand reclamantului sa se adreseze cu plangerea prealabila actiunii judiciare si la organul superior celui care a emis actul a carui anulare se cere ( art.5 alin. 3) cu atat mai mult aceasta se va putea plange de un asemenea act chiar autoritatilor ierarhice emitente.

Pentru cea de a doua ipoteza - cand prin actul de control se indica masura ce trebuie dispusa prin decizia autoritatii subordonate - intr-un asemenea caz actul ultimei autoritati va fi atacat in justitie deoarece el este producator nemijlocit de efecte juridice, iar ca parat va aparea aceasta autoritate.

Vom analiza retragerea acordului pentru ocuparea functiei de director al unei societati comerciale cu capital integral sau majoritar de stat pentru a vedea ce consecinte pot sa apara. Astfel, reclamantul, persoana fizica, a cerut instantei de contencios administrativ anularea ordinului unui ministru prin care s-a dispus retragerea acordului ministerului de resort pentru ocuparea functiei de director al unei societati comerciale cu capital integral de stat, numit in aceasta functie de catre imputernicitii madatati sa reprezinte capitalul statului.

in aparare, paratul a invocat exceptia de necompetenta materiala a instantei de contencios administrativ care nu este competenta potrivit prevederilor art.2 lit.e din Legea 29/1990 sa verifice legalitatea actelor administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic, or, in speta, ordinul prin care s-a retras acordul la numirea in functia de director al unei societati comerciale cu capital de stat a fost emis in baza unui act de control efectuat de un delegat al ministerului de resort.

Considerand exceptia invocata ca fiind intemeiata, instanta de fond a respins actiunea.

impotriva acestei sentinte, reclamantul a declarat recurs prin care a criticat-o ca fiind nelegala si netemeinica.

Judecand recursul, instanta suprema a apreciat ca, in mod corect,fata de dispozitiile legale citate, instanta de fond a retinut ca fiind intemeiata exceptia de necompetenta materiala invocata de parat si a respins actiunea, situatie in care nu pot fi examinate celelalte critici din recursul reclamantului ce vizeaza aspecte de fond. (C.S.J., sectia de contencios administrativ, Decizia nr. 1602/1993).