Statul si interesele sociale generale - criterii de delimitare a functiilor statului - clasificarea functiilor statului

Rolul statului consta, in principiu, in asigurarea, apararea si promovarea prin mijloacele prevazute in Constitutie si in celelalte legi a interesului general, a interesului public, a binelui comun, inclusiv a interesului individual. Dar, statul trebuie sa fie un instrument special si specializat al poporului in primul rand pentru satisfacerea interesului general. Din nefericire, intelesul interesului general difera de la un stat la altul, in raport de caracterul statului si de cat de fidel reprezinta acesta interesul poporului ca detinator al puterii politice. In principiu, interesul general reprezinta sinteza calitativa a intereselor politice, economice, religioase, etnice sau nationale ale poporului privite in integralitatea lor¹⁾. Dupa M. Vararu, interesele generale sunt acele trebuinte, care ridicandu-se mai presus de orice consideratii locale sau regionale, sunt absolut comune pentru toti locuitorii unei tari si pentru toata intinderea teritoriului sau²⁾. A lovi intr-un stat democrat inseamna a lovi in interesul general, insa a lovi intr-un stat abuziv, stat alienat de menirea sa, inseamna a apara interesul general. Pe de alta parte, Statul trebuie sa asigure toate conditiile necesare realizarii intereselor individuale atat in raporturile individ-individ, cat si individ-stat.

Criterii de delimitare a functiilor statului

In infaptuirea interesului general, statul trebuie sa asigure ca acelasi gen de activitate sa se desfasoare in mod repetat, dar in conditii superioare de eficienta de catre organisme specializate, potrivit unor norme si metode clare si bine stabilite. Aceste activitati se regrupeaza si se deruleaza in cadrul diferitelor functii ale statului a caror analiza nu poate fi facuta decat pornindu-se de la doua criterii specifice: criteriul material si criteriul formal.

Criteriul material vizeaza continutul si natura activitatii care constituie substanta functiei statului. Desi este criticat, acest criteriu socotim ca prezinta interes.

In vederea satisfacerii necesitatilor de ordin general se stabilesc anumite scopuri si activitatile necesare pentru atingerea acestora. Criteriile de eficienta impun gruparea anumitor activitati sub forma unor functii. Aceste activitati sunt formate din drepturi si obligatii juridice care au o anumita specificitate, presupun o anumita calificare, caracteristici etc., care necesita o anumita organizare, eficientizare, procedura speciala de reglementare, organe speciale de executare etc.

Astfel, activitatea legislativa (al carui scop este reglementarea relatiilor sociale conform vointei poporului) presupune un continut si o natura specifica, respectiv activitatea specifica de elaborarea legii dupa anumite reguli de catre un organ special numai legiuitor. Un alt scop, continut si o alta natura o are activitatea de organizare a executarii si executarea in concret a legii de catre alte organe, respectiv organele administratiei publice. Simpla existenta a legii nu-i suficienta daca nu este si executata, aplicata. La fel putem spune si despre activitatea judecatoreasca, al carei specific este solutionarea dupa principii specifice si conforme legii a litigiilor civile, comerciale, administrative, de munca, fiscale, penale etc. atunci cand acestea apar in activitatea de executare si respectare a legii. Tot din punct de vedere al criteriului material, se pot deosebi activitatile externe ale statului, precum si activitatile economice etc. care au un alt scop, continut si o alta natura.

Criteriul material vizand continutul nu se confunda cu caracterul juridic¹⁾ care priveste forma, deoarece toata activitatea statala nu poate fi decat juridica.

Criteriul formal presupune a se tine seama de specificul autoritatii care efectueaza activitatea statala, cat si forma actelor emise de acestea. Acest criteriu tine deci de forma data atat organului care trebuie sa desfasoare activitate, precum si forma pe care trebuie sa o imbrace activitatea statala. Spre exemplu, autoritatea care elaboreaza legea trebuie sa fie cea mai reprezentativa pentru popor, membrii acesteia sa fie alesii poporului, autoritatea trebuie sa functioneze dupa anumite reguli, incat sa exprime vointa poporului in actele pe care le emite respectiv, legile. De asemenea, pentru ca vointa poporului sa devina general obligatorie, trebuie sa se exprime in anumite forme si dupa anumite proceduri specifice numai legii, care este o regula de maxima generalitate, obligatorie pentru toti, garantata si asigurata prin forta de constrangere a Statului. Ca atare, intr-un stat, pentru cunoasterea vointei poporului, asigurarea manifestarii ei si institutionalizarea acesteia, se foloseste un anumit gen de activitati specifice ce tin de institutionalizarea Parlamentului ca organ legiuitor²⁾ si activitatea legislativa a acestuia. In acest sens, putem spune ca activitatea legislativa este o functie a statului. Dar simpla existenta a legilor fara organizarea executarii acestora, nu duce la realizarea interesului general si individual conform menirii statului. Ca urmare, sunt necesare organe specializate, precum si activitati specifice bine reglementate si delimitate pentru organizarea executarii si excutarea in concret a legii.

Spunem ca o activitate are caracter juridic, atunci cand aceasta se desfasoara dupa acele norme (juridice) a caror respectare este asigurata si garantata la nevoie prin forta de constrangere a statului.

Parlamentul trebuie sa fie constituit nu numai ca un organ special, dar si specializat. Caracterul special trebuie sa constea in modul de infiintare si functionare, mod care sa asigure exprimarea vointei poporului de catre acestia. Caracterul specializat trebuie asigurat de nivelul de pregatire al parlamentarilor si consilierilor, expertilor acestora, in domeniile de reglementare a legii.

Acestea sunt autoritatile administrative iar activitatea acestora se cheama activitate administrativa, ceea ce constituie functia administrativa a statului.

Astfel, si din punct de vedere al criteriului formal, activitatea statului poate fi clasificata pe functii ale statului. Pentru aceste functii ale statului se concep si se organizeaza anumite autoritati dupa principii si reguli specifice: autoritatea legislativa, autoritati ale administratiei publice, autoritati judecatoresti, autoritati centrale autonome etc. De asemenea, forma pe care trebuie sa o imbrace activitatea statului difera dupa importanta activitatii respective, precum si puterea regulilor care o guverneaza. Exemplu: legea este un act al activitatii statale cu anumite caracteristice: se elaboreaza numai de Parlament, trebuie sa exprime vointa poporului, este general obligatorie, iar respectarea acesteia se asigura prin forta de constrangere; de asemenea, poate fi abrogata sau modificata numai de autoritatea legiuitoare si poate fi declarata ca neconstitutionala numai de Curtea Constitutionala. Pe de alta parte, un act administrativ normativ se emite numai de autoritatile administrative prevazute de lege (Presedinte, Guvern, ministru, Consiliul Judetean, primar etc.); acesta poate fi revocat, modificat sau abrogat de autoritatea emitenta, autoritatea ierarhic superioara a acesteia, precum si prin lege. Un act al autoritatii administrative, daca este ilegal, poate fi anulat si de instanta de judecata dupa o procedura speciala denumita procedura contenciosului administrativ.

Analiza: Contract de garantie Lucrare: Contracte civile speciale - contractul de vanzare cumparare

In general, prin functie a statului se intelege un complex de drepturi si obligatii, atributii constituite dupa un scop, mijloace si o natura comuna, stabilite de lege si realizate de o autoritate statala speciala si specializata potrivit unei anumite competente¹⁾.

Clasificarea functiilor statului

Dupa unii autori, statul ar avea trei functii, respectiv: a)functia legislativa; b)functia executiva sau administrativa si c)functia jurisdictionala²⁾. Dupa alti autori, statul ar avea patru functii: legislativa; executiva sau guvernamentala; administrativa si judecatoreasca³⁾.

Separarea functiei executive in doua functii este, in principal, motivata de modernizarea si tehnicizarea functiei pur administrative, ceea ce justifica pe deplin calificarea acesteia ca o functie propriu-zisa. Importanta deciziilor cu caracter administrativ in viata cotidiana, diversificarea tehnicilor administrative si constatarile 'stiintei administratiei' intaresc acest punct de vedere. Intr-o asemenea conceptie, administratia (functia administrativa) ar reveni guvernului, iar functia executiva ar reveni sefului statului, iar in unele situatii primului-ministru. De observat ca o lege votata de Parlament nu poate intra in vigoare, potrivit Constitutiei Romaniei, daca nu este promulgata de Presedinte - seful statului - prin decret prezidential. Prin decretul de promulgare al unei legi se:

-investeste legea respectiva cu putere executorie, adica cu obligativitatea 'erga omnes' a executarii si respectarii ei:

-se dispune tuturor autoritatilor cu atributii in cauza sa treaca imediat la organizarea si executarea legii.

Prin publicarea legii si a decretului de promulgare:

-legea intra in vigoare, adica devine obligatorie de cunoscut si de respectat pentru toti, incepand sa produca efecte juridice;

-autoritatile competente sunt obligate sa organizeze executarea, de regula imediat, a legii in cauza si sa o execute in mod concret¹⁾.

a)         Functia legislativa consta in adoptarea de catre Parlament a unor reguli conform vointei poporului - obligatorii pe teritoriul statului si pentru orice persoana fizica, juridica, inclusiv autoritatile publice si Statul.

Asa cum am aratat la un curs anterior, exista o ierarhie a legilor in raport de puterea reprezentativa a autoritatii care o adopta. Constitutia se adopta de Adunarea Constituanta si se aproba prin referendum popular; legea organica se aproba de majoritatea calificata a Parlamentului, iar legea ordinara de catre majoritatea simpla a Parlamentului.

Legea reglementeaza, de regula, situatii generale, impersonale si rareori doar un singur caz, cum ar fi Legea privind expropierea unui teren pentru cauza de utilitate publica sau Legea privind ratificarea unei conventii ori tratat.

Functia legislativa exercitata de un organism specializat in mod exclusiv, a ridicat inca de la bun inceput (avem in vedere indeosebi secolul al XVIII-lea cand s-a conturat necesitatea codificarii cutumei constitutionale) problema evitarii hegemoniei corpului legiuitor asupra celorlalte organisme de guvernare si chiar a natiunii. Un Parlament omnipotent, neconstrans de o alta putere ar fi putut devenii discretionar, inlocuind tirania monarhului absolut cu propria tiranie. In conditiile in care Parlamentul isi revendica puterea de la popor, acesta fiind suveran ar fi fost foarte usor ca forul legislativ sa fi pretins o pozitie dominanta in raport cu celelalte institutii de guvernare. O asemenea posibilitate ar fi rasturnat insasi scopul fundamental al Parlamentului ca institutie reprezentativa a intereselor poporului, respectiv inlaturarea absolutismului monarhic.

In acest sens, principiul separatiei puterilor, al egalitatii, cooperarii si controlului reciproc, reglementeaza in mod corespunzator aceasta problema, asa cum am aratat in capitolul anterior, cand am tratat acest principiu.

Atunci cand legiuitorul apreciaza ca pentru cunoasterea legii si organizarea executarii acesteia este necesara o perioada de timp de la publicare, atunci stabileste in mod expres un termen rezonabil, de cand legea incepe sa intre in vigoare. De exemplu, Ordonanta nr. 37/1999 privind introducerea impozitului pe venitul global, desi a fost publicata in Monitorul Oficial la 31.08.1999 intra in vigoare la 01.01.2000, fiind necesar timp pentru procurarea logisticii, cunoasterea legii de catre populatie si in special de cei care au obligatii in acest sens.

In principiu, functia legislativa este exercitata numai de Parlament. In mod exceptional, este admis ca in anumite limite in timp, spatiu si domeniu, Guvernul sa fie abilitat de Parlament sa desfasoare o activitate legislativa prin institutiile juridice ale Ordonantei de urgenta sau al Ordonantei ordinare. Aceasta posibilitate este reglementata expres in Constitutia Romaniei in art. 114. Activitatea legislativa a Guvernului este de exceptie, provizorie, pe problema sau cazul in care a fost abilitat de Parlament astfel:

-pe timpul vacantei parlamentare Guvernul este abilitat sa emita Ordonante in domenii si probleme limitativ prevazute in legea de abilitare data de Parlament; prin legea de abilitare se imputerniceste Guvernul sa emita ordonante pe timpul vacantei parlamentare si numai in anumite domenii si probleme ce nu sufera amanare pana la terminarea vacantei parlamentare;

-in caz de urgenta¹⁾, Guvernul emite Ordonante de urgenta oricand si in orice domeniu cu exceptia celui rezervat Constituantei;

-aceste ordonante ale Guvernului produc efecte juridice numai pana in momentul aprobarii sau respingerii de Parlament.

b)         Functia executiva

Asa cum s-a subliniat in doctrina Guvernul detine o 'putere de reglementare²⁾ care consta in abilitatea acestuia de:

-a emite acte normative date in executarea legilor;

-a emite acte normative care reglementeaza relatiile sociale din domeniile care nu sunt rezervate legiuitorului si intr-un mod care sa nu contravina legii.

Functia executiva consta in activitatea speciala de asigurare si organizare a executarii legilor si, de asemenea, in adoptarea actelor necesare pentru activitatea de guvernare si administrare pe plan central si local. De exemplu, problema restituirii locuintelor este reglementata prin Legea nr. 112/1995, prin care se prevad cazurile de restituire si principiile care guverneaza concret aceasta activitate, insa, modul concret de restituire, respectiv procedura de organizare si functionare a comisiilor judetene, precum si activitatea acestora este stabilita prin norme metodologice aprobate prin hotarare de Guvern. Normele de aplicare a legilor sunt date, de regula, de Guvern, iar in alte cazuri si de alte autoritati ale administratiei publice, cand sunt abilitate prin lege. Este cazul Bancii Nationale a Romaniei, care emite norme in aplicarea unor legi asa cum sunt Normele nr. 7/1994 date in aplicarea Legii nr. 59/1934. Actele emise in realizarea functiei executive sunt extrem de diverese (administratia generala a tarii; diplomatie, gestiune financiara, adica acte de organizare a executarii si executarea in concreta a legii).

¹⁾Spre exemplu, in cazul Ordonantei de Urgenta prin care s-a reglementat starea de asediu, data in conditiile miscarii greviste din Valea Jiului.

Puterea reglementara a Guvernului se refera numai la actele administrative emise de Guvern respectiv hotarari, regulamente, nu si la Ordonante.

Toate aceste acte administrative sunt subordonate legii si Constitutiei, incepand cu hotararea de Guvern si ordinele, instructiunile, normele metodologice ale ministerelor si terminand cu decizia primarului comunal sau procesul verbal de contraventie intocmite de agentul de politie. Actele executive sunt fie individuale fie normative. In sistemul Constitutional francez, exista o ierarhie a actelor administrative numite si regulamente, astfel: decrete; hotarari ministeriale; diferite alte hotarari, decizii si rezolutii.

c)         Functia jurisdictionala¹⁾

Un stat de drept este de neconceput fara functia jurisdictionala. Lipsa justitiei veritabile insemnand arbitrariu si nedreptate²⁾. Daca o viata sociala normala trebuie sa se desfasoare potrivit Constitutiei si legilor in vigoare, in mod firesc trebuie sa existe o functie si respectiv un sistem de autoritati care atunci cand legile sunt incalcate sa restabileasca situatia de fapt si de drept si sa aplice dupa caz corectiile necesare. Aceasta functie jurisdictionala a statului este incredintata unor autoritati independente si impartiale, respectiv instantele Constitutionale si instantele judecatoresti. Actul de justitie poate fi infaptuit in bune conditiuni numai de 'al treilea' care este neutru, impartial, neimplicat in vreun fel in cauza. Caci nimeni nu trebuie sa-si faca dreptate singur pentru ca atunci ar avea dreptate numai cei mai puternici. De aceea, dreptatea trebuie impartita de autoritati neutre, specializate, in mod egal pentru cei slabi cat si pentru cei puternici.

Conceputa astfel ca o functie realizata independent si impartial, justitia s-a impus ca o idee si realitate in care oamenii cred si trebuie sa creada ca ii poate apara atunci cand drepturile si interesele legitime sunt incalcate, ca similarul dreptatii triumfatoare³⁾. 'Fiat justitia pereat mundus' (justitia sa-si urmeze cursul ei chiar daca lumea ar fi sa piara) este dictonul preferat in legatura cu justitia. Semnificatia acestui dicton este aceea ca precum vesnica dreptate a Dumnezeirii e neclintita in fermitatea ei, dezvaluindu-se in orice conditii, chiar ale prabusirii intregii lumi, tot asa judecatorul care se ocupa de un anume caz trebuie sa-l duca la bun sfarsit si sa-l rezolve dupa cum il indeamna stiinta si constiinta⁴⁾ chiar daca intre timp ar venii sfarsitul lumii cu toate grozaviile sale.

Fac obiectul jurisdictiilor, litigiile dintre persoane fizice, dintre acestea si persoanele juridice civile sau de drept public, ori dintre acestea si autoritatile publice. Solutionarea litigiilor se face in cadrul unui proces, dupa anumite reguli, prin acte numite hotarari judecatoresti. Judecatorul care infaptuieste justitia ceruta trebuie sa afle adevarul in ^{_____ _______ ______ ______}

Conceptul de 'jurisdictional' include notiunea de judiciar pe langa alte jurisdictii astfel putem vorbii de jurisdictii civile,penale, comerciale, administrative, constitutionale, de drept al muncii etc.

I. Muraru, op. cit. p. 458

I. Muraru, op. cit. p. 459

Potrivit Constitutiei judecatorii se subordoneaza numai legii, deci hotararile lor trebuie sa fie in baza si in executarea legii si nu constiintei lor care poate fi subiectiva, influentata politic etc. De aceea orice hotarare judecatoreasca trebuie sa fie motivata numai pe lege si starea de fapt stabilita pe baza de probe.

procesul respectiv, pentru a identifica exact incalcarea legii, victimele, cauzalitatea, raspunderea si responsabilii. Pentru ca justitia sa-si poata infaptuit misiunea, ea cunoaste o anumita structura si anumite principii de organizare si functionare. Organizarea justitiei se face pe grade de jurisdictie care presupune controlul in trepte pentru a evita eroarea judiciara. Aceste grade de jurisdictie permit o evaluare a judecatii in fond dar si in apel si recurs, ca posibilitate de indreptare a erorilor, de reevaluare a sentintelor in raport cu probele in cauza. Fondul se judeca de o instanta, apelul de instanta ierarhic superioara, iar recursul de instanta ierarhic superioara celei din apel.

In doctrina constitutionala s-a exprimat si opinia ca cele trei functii ale statului ar fi:

a)functia de exercitare a suveranitatii atat pe plan intern (de exemplu: stabilirea ordinii juridice si apararea ei prin folosirea fortei publice), cat si pe plan extern (stabilirea liniilor generale ale politicii externe, colaborarea internationala cu alte State; participarea la organisme internationale, apararea teritoriului national).

b)functia de orientare generala a dezvoltarii societatii;

c)functia de promovare a progresului.

O alta analiza tipologica a functiilor statului in doctrina constitutionala contemporana distinge trei categorii de functii:

a)functii politice: mentinerea ordinii sociale interne si apararea teritoriului national, alte interventii ale statului fiind excluse; asigurarea programului economico-social:

b)functii juridice: legislativa, executiva si jurisdictionala;

c)functii sociologice: constrangerea sociala; activitatea de convingere a cetatenilor in legatura cu compatibilitatea intre interesele generale si cele personale s.a.

Se mai poate vorbi de atributiile esentiale ale statului care sunt, de fapt, monopoluri: monopolul apararii si al constrangerii sociale (armata si politia); mentinerea cadrului juridic; conducerea relatiilor internationale si emiterea monedei nationale.