Izvoarele dreptului administrativ - izvoarele scrise ale dreptului administrativ, izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Izvoarele dreptului administrativ

Cercetarea normelor dreptului administrativ, prin care se reglementeaza raporturile sociale ce constituie obiectul acestuia, contribuie la clarificarea problematicii definirii si intelegerii acestei importante ramuri a dreptului. De aceea, pornim de la convingerea ca analiza izvoarelor dreptului administrativ trebuie sa aiba in vedere deopotriva normele, adica formele juridice de exprimare a acestora, cat si pe cele nescrise, cum sunt cutuma, jurisprudenta, doctrina si principiile generale ale dreptului. In fond, ne reintoarcem la teoria generala a dreptului care analizeaza doua mari categorii de izvoare: in sens material, care au in vedere conditiile de existenta; si in sens formal, adica formele juridice de exprimare a vointei legiuitorului.

Pe aceleasi coordonate si moduri de gandire se aseaza si doctrina juridica occidentala, care imparte izvoarele dreptului in izvoare scrise si izvoare nescrise. Prima este constituita din : constitutii, legi, regulamente, tratate, conventii, iar cea de a doua vizeaza: cutuma, jurisprudenta, principiile generale si doctrina celor mai recunoscuti juristi ai tarilor respective.

Daca in ceea ce priveste izvoarele scrise nu exista pareri contradictorii, cu privire la izvoarele nescrise, indeosebi in raport cu jurisprudenta si doctrina, s-au formulat pareri diferite. Se cunoaste ca in Romania, intre 1948-1989, practica judiciara a fost exclusa din sfera dreptului administrativ. A fost necesar ca insasi Constitutia sa transeze disputa si sa consacre: "Inalta Curte de Casatie si Justitie asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti, potrivit competentelor sale". Un argument in plus este adus si de articolul 23 al Legii contenciosului administrativ care consacra solutia publicarii in Monitorul Oficial a hotararilor definitive si irevocabile ale instantelor de contencios administrativ.

Facand o interpretare a pozitiilor exprimate in doctrina romaneasca si in conformitate cu experienta occidentala, este de preferat sa admitem existenta a trei categorii de izvoare: scrise, nescrise de sorginte cutumiara si nescrise de sorginte jurisprudentiala.

1. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ

In consonanta cu principiul normativitatii juridice, care ierarhizeaza normele dupa forta lor juridica, izvoarele scrise ale dreptului administrativ din Romania se ordoneaza si ierarhizeaza astfel: 1) Constitutia; 2) Legea organica; 3) Legea ordinara si ordonanta; 4) Hotararea Guvernului; 5) ordine, instructiuni ale administratiei ministeriale (si ale altor organe centrale de specialitate subordonate Guvernului si organe administrative centrale autonome); 6) ordinul prefectului; 7) Hotararea Consiliului judetean; 8) Hotararea Consiliului local; 9) dispozitia primarului.

La aceste izvoare unii autori adauga si decretele Presedintelui Romaniei, actele adoptate de serviciile publice descentralizate si chiar actele emise de conducerile regiilor autonome, ceea ce ni se pare o exagerare. Daca in cazul Presedintelui s-ar putea admite ca, in situatii exceptionale (de agresiune) si numai cu titlu de exceptie, decretul Presedintelui sa aiba caracter normativ, in alte conditii, potrivit opiniei majoritatii autorilor, aceste decrete nu au decat semnificatia unui fapt administrativ.

De asemenea, reprezinta dezvoltari exagerate parerile care sustin ca, in aplicarea unor instructiuni ministeriale, si ordinele prefectului sau actele conducatorilor organelor descentralizate ar putea emite acte normative.

In privinta actelor cu caracter intern ale regiilor autonome, care pot fi atacate in contenciosul administrativ, suntem de parere ca scopul lor este buna organizare si functionare interna a serviciului public si nu modalitati de reglementare a relatiilor sociale in vederea executarii prevederilor legilor care vizeaza aceste servicii.

Constitutia, celelalte legi si ordonante

Este evident ca textul constitutional si normele acestuia formeaza bazele constitutionale ale dreptului administrativ intrucat, atat in sens material, cat si in sens organic, Constitutia este sursa directa sau indirecta a tuturor prerogativelor de administratie publica.

Analiza textului constitutional ne arata ca, prin enumerarea valorilor supreme garantate de statul roman ca stat de drept, democratic si social, si prin enuntarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, se stabilesc, explicit sau implicit, sarcinile, drepturile, obligatiile si limitele ale administratiei publice. Prin formulari directe sau prin cele de genul "statul este obligat sa ia masuri", "autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate" s.a. sunt vizate una sau mai multe autoritati ale administratiei publice.

Proiect: Conditiile de existenta ale rezolutiunii si rezilierii Proiect: Teste grila - test grila

Cea mai mare parte a textelor constitutionale referitoare la obiectivele pe care trebuie sa le asigure statul in plan economic, financiar si social directioneaza activitatea Guvernului si a unor ministere in domeniile: economic si financiar, comertului si turismului, resurselor si mediului, invatamantului si cercetarii, lucrarilor publice si amenajarii teritoriului, culturii, s.a.

Legile organice

Majoritatea legilor organice vizeaza administratia publica: organizarea Guvernului si a Consiliului Suprem de Aparare al Tarii, statutul functionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul starii de asediu si al celui de urgenta, organizarea invatamantului, organizarea si functionarea administratiei publice locale, a teritoriului, precum si regimul general al autonomiei locale, organizarea serviciilor publice de radio si televiziune, organizarea administratiei centrale autonome, structura sistemului national de aparare, organizarea armatei, pregatirea populatiei, a economiei si a teritoriului pentru aparare, precum si statutul cadrelor militare, politistilor, magistratilor, personalului didactic, organizarea si functionarea politiei, a serviciilor de informatii ale statului etc.

De asemenea, o serie de alte legi organice constituie izvoare de drept administrativ, cum ar fi Legea cetateniei romane, Legea electorala sau Legea privind organizarea si desfasurarea referendumului.

Legile ordinare si ordonantele

Aceasta categorie de acte normative este considerata izvor de drept administrativ doar in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice. Astfel, Constitutia Romaniei precizeaza ca ministerele se infiinteaza si se organizeaza prin legi ordinare (fie o lege generala si legi individuale pentru anumite ministere, fie numai o lege generala sau numai legi speciale.

In privinta ordonantelor, trebuie observat ca ele pot fi utilizate numai in materiile in care se adopta legi ordinare, ele neputand reglementa sau modifica legi organice. Este evident ca si acestea sunt considerate izvoarele dreptului administrativ, doar in masura in care se refera la sfera de activitate a administratiei publice, la raporturile de drept administrativ, la relatiile sociale reglementate de dreptul administrativ.

Tratatul international

Se admite, astazi, ca orice tratat international care este de aplicativitate imediata, directa si nemijlocita, este ratificat potrivit dispozitiilor constitutionale si contine reglementari ale relatiilor sociale ce fac domeniul obiectului dreptului administrativ, trebuie inclus in sfera izvoarelor scrise, formale ale dreptului administrativ. Acest punct de vedere este impus de catre prevederile articolului 20 din Constitutia Romaniei, care stipuleaza ca, pactele si tratatele internationale referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romania este parte, au prioritate fata de legile interne in situatii in care nu exista concordanta intre ele.

Pe de alta parte, si alte texte ale Constitutiei Romaniei clarifica natura de izvor de drept administrativ al tratatelor ratificate de Romania. Astfel, articolul 11 stipuleaza ca Statul roman se obliga sa indeplineasca intocmai si cu buna credinta obligatiile ce-i revin din tratatele la care este parte.

De asemenea, prin Legea de revizuire a Constitutiei s-a introdus si atributia Curtii Constitutionale de a se pronunta asupra constitutionalitatii tratatelor, iar in articolul 11 a fost introdus un alineat nou (3) potrivit caruia ratificarea unui tratat care contine dispozitii contrare Constitutiei se poate face numai dupa revizuirea Constitutiei.

Evolutiile europene recente si viitoare fac ca relatiile dintre sursele interne ale dreptului administrativ si sursele internationale sa dobandeasca o alta semnificatie. In acest context, este imperios necesara implicarea stiintei dreptului administrativ pentru identificarea solutiilor necesare integrarii Romaniei si asimilarea teoriilor existente in Occident.

Spre exemplu, Tratatul de la Roma de creare a Comunitatii Economice Europene confera autoritatilor comunitare dreptul de a adopta regulamente si directive, primele fiind direct aplicabile de catre administratia publica si justitia statelor membre, iar secundele obligand statele membre sa adopte reglementari in aplicarea lor. Aplicarea Tratatului presupune, in continuare, probleme interpretarii dispozitiilor Tratatului prin apelare la Curtea de Justitie a Comunitatii Europene ale caror decizii devin hotaratoare.

Pe de alta parte, sa ne amintim ca si Conventia Europeana pentru protectia drepturilor omului si a libertatilor fundamentale da dreptul cetatenilor statelor membre ale Consiliului Europei de a se adresa Curtii Europene a Drepturilor Omului daca apreciaza ca sunt victime ale drepturilor garantate prin Conventie, evident dupa epuizarea cailor de atac oferite de dreptul national.

O discutie aparte comporta, pentru viitor, natura si semnificatia Tratatului Constitutional al Uniunii Europene din perspectiva integrarii Romaniei si a includerii acestuia in izvoarele dreptului administrativ intern. Potrivit actualelor prevederi ale Constitutiei Romaniei va fi necesara revizuirea Constitutiei. Mai mult, prin prevederile noi introduse in momentul revizuirii, motivate de perspectiva integrarii, s-a mentionat ca aderarea Romaniei la Tratatele Constitutive ale Uniunii Europene se va face prin lege organica, adoptata in sedinta comuna ale celor doua camere, cu majoritate calificata de doua treimi, in scopul transferarii unor atributii catre institutiile comunitare si pentru exercitarea in comun cu celelalte state membre a competentelor prevazute in tratatele respective.

Legea indicata in articolul 148 a fost adoptata cu unanimitate de voturi, la 17 mai 2005, la textul propriu-zis al Tratatului, care contine doar 6 articole, fiind atasat Actul de aderare care a fost anexat Tratatului privind Uniunea Europeana.

Referindu-ne la natura juridica a Tratatului pentru Constitutia Uniunii Europene, apreciem, si noi, ca acesta poate fi incadrat in sfera actelor de drept international, ca tratat constitutional si nu al unei veritabile Constitutii. Este clar ca el poate fi inclus in sfera izvoarelor dreptului constitutional si, nu in ultimul rand el reprezinta si un principal izvor al dreptului administrativ european. Este, insa, la fel de clar faptul ca, in mod asemanator altor tratate, Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa se prefigureaza ca un izvor de drept administrativ roman nu numai in materia drepturilor omului, asa cum rezulta din textul articolului 143 alineat 2, care stipuleaza ca, urmare aderarii "prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Acest proces va presupune, evident, declansarea procedurii de revizuire a Constitutiei Romaniei in cadrul unui proces pluridimensional de europenizare a constitutiilor nationale, aflat sub monitorizarea Comisiei pentru afaceri constitutionale a Parlamentului Uniunii Europene.

Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ

Consideram ca, asemanator doctrinei si practicii dreptului international, si izvoarele nescrise trebuie admise printre izvoarele dreptului administrativ romanesc.

In primul rand cutuma, adica acea practica repetata, indelungata, care creeaza perceptia obligativitatii si a legitatii, trebuie admisa ca izvor de drept, inclusiv al dreptului administrativ romanesc. Apreciem si noi ca o practica repetata si indelungata tinde sa acopere o lacuna legislativa. Dar numai acest lucru nu este suficient, intrucat, o a doua conditie presupune ca autoritatile publice si cei administrati sa aiba convingerea ca prin cutuma s-au stabilit deja veritabile drepturi si obligatii juridice.

Numerosi autori sunt de parere ca si in Romania evolutia practicii autonomiei locale a condus la aparitia si manifestarea unor reguli cutumiare, prin recunoasterea, in primul rand de catre instantele judecatoresti, a caracterului de reguli juridice pentru unele autoritati administrative si pentru cetateni a unor practici administrative impuse de diferiti factori. Cu toate ca nu exista norme scrise ca sa-i oblige pe reprezentantii autoritatilor administratiei locale sa-si regleze propria activitate cu traditia si obiceiurile, cutuma a impus aceste reguli juridice ca izvor de drept.

Un alt izvor de drept ce va trebui acceptat de doctrina romaneasca, evocat adesea doar in referire la practica judiciara din tarile occidentale sau in practica dreptului international public, este constituit de principiile generale ale dreptului si regulile generale. Avem in vedere faptul ca, in principal, instantele administrative si cele de contencios administrativ dezvolta, in jurisprudenta lor, principii generale si reguli care nu se regasesc promulgate in legile materiale, dar care, izvorand din practica instantelor, pot guverna conduita justitiei si a partilor.

Aceleasi comentarii ar trebui admise si impuse si in legatura cu recunoasterea practicii judiciare ca izvor de drept, fiind, de asemenea, vorba despre practica instantelor de drept administrativ sau de drept constitutional. Sa ne raportam doar la semnificatia deciziei Curtii Constitutionale de a declara un text de lege ca fiind neconstitutional sau a unei Curti Administrative de a declara ilegal un act administrativ pentru a constata faptul ca aceste decizii vor deveni izvoare de drept pentru orice alta instanta. In opinia noastra, mai mult decat a constata ilegalitatea unui text de lege ori a unui act administrativ, instantele pot intari, prin argumente noi aduse, tocmai constitutionalitatea sau legalitatea acestora. Va trebui sa admitem si sa sustinem aceste realitati intrucat, chiar si in perioadele anterioare, a existat in traditia democratica din Romania tendinta de a considera practica judiciara izvor de drept, inclusiv pentru domeniul contenciosului administrativ. De altfel, multe dintre solutiile instantelor de contencios administrativ, pronuntate pe baza legii si a principiilor dreptului administrativ, s-au impus in practica administrativa si judecatoreasca cu valoarea si autoritatea unor adevarate norme de drept.

Pe de alta parte, va trebui sa constatam ca, prin Legea de revizuire a Constitutiei, Inalta Curte de Casatie si Justitie a fost abilitata cu interpretarea si aplicarea unitara a legilor in practica celorlalte instante judecatoresti. Plecand de la continutul si sensul formularii textului constitutional nu putem intelege altfel decat faptul ca deciziile de interpretare, date in promovarea unui recurs in interesul legii, are semnificatia unui izvor de drept pentru cazul in speta si pentru viitor. Aceleasi considerente le avem in vedere si pentru solutiile date de instantele de contencios si pentru actele administrativ normative, care, potrivit exigentelor noii legi a contenciosului administrativ, trebuie publicate.

Am putea concluziona, astfel, ca trebuie considerate ca izvoare de drept deciziile Curtii Constitutionale, deciziile Inaltei Curti de Casatie si Justitie si deciziile instantelor de contencios administrativ prevazute de articolul 23 din Legea nr.554/2004.

In referire la doctrina, parerile sunt nuantate, chiar impartite, nu numai in Romania. Astfel, unii recunosc caracterul de izvor de drept, altii resping aceste teze. Noi ne raliem pozitiei exprimate de cei care considera ca, din punct de vedere strict tehnic, doctrina nu constituie izvor de drept in sensul deplin al continutului acestei categorii juridice. Pe de alta parte, admitem faptul ca, in cele mai multe dintre tarile democratice, instantele isi motiveaza solutiile facand trimitere la argumentele produse de doctrina; astfel, tratatele, cursurile, monografiile si/sau comentariile textelor legale sunt des invocate de catre tribunale in virtutea principiului ratio scripta. Si, mai departe, consideram si noi ca doctrina celor mai recunoscuti juristi poate indruma conduita magistratilor, a practicienilor dreptului administrativ si a legiuitorului chiar si poate reprezenta un semnal de alarma cu privire la anumite reglementari sau necesitati de lege ferenda care ar trebui sa stea in fata acestuia.