Dreptul de administrare al regiilor autonome si institutiilor publice asupra bunurilor proprietate publica

Reglementarea si titularii dreptului de administrare. In dezvoltarea prevederii art.136 alin.(4) din Constitutie, art.12 alin.1 din Legea nr.213/1998 dispune: "Bunurile din domeniul public pot fi date, dupa caz, in administrarea regiilor autonome, a prefecturilor, a autoritatilor publice centrale si locale, a altor institutii publice de interes national, judetean si local". In aliniatele urmatoare ale aceluiasi articol sunt reglementate: darea in administrare, continutul dreptului de administrare, instantele de judecata competente sa solutioneze cererile privitoare la apararea dreptului de administrare si a dreptului de proprietate publica.

Rezulta ca potrivit Legii nr.213/1998, titularii dreptului de administrare sunt:

a) regiile autonome;

b) prefecturile si autoritatile publice centrale si locale, cu personalitate juridica civila (ministere, agentii nationale, oficii nationale, consilii judetene si consilii locale);

c) institutiile publice de interes national, judetean sau, dupa caz, local.

Dintre acesti titulari, regiile autonome si institutiile publice necesita o scurta prezentare.

A. Regiile autonome Infiintarea, organizarea si functionarea lor sunt reglementate de Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitatilor economice de stat ca regii autonome si societati comerciale. Conform art.2 din aceasta lege "regiile autonome se organizeaza si functioneaza in ramurile strategice ale economiei nationale - industria de armament, energetica, exploatarea minelor si a gazelor naturale, posta si transporturi feroviare - precum si in unele domenii apartinand altor ramuri stabilite de Guvern". Regiile autonome de interes national se infiinteaza prin hotarare de Guvern iar regiile autonome de interes local prin hotararea consiliului judetean sau, dupa caz, a consiliului local municipal.

Desi initial, in acceptiunea Legii nr. 15/1990 numarul regiilor autonome era foarte mare, ulterior, prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 30/1997 , regiile autonome care nu erau supuse procedurii de dizolvare si lichidare au fost reorganizate ca societati comerciale si au fost redenumite, daca aveau ca obiect activitati de interes public national, societati nationale sau companii nationale.

Regiile autonome sunt intreprinderi ale statului sau, dupa caz, judetului ori municipiului, fiind persoane juridice de natura mixta, de drept public si de drept privat. Astfel, apreciem ca fata de autoritatile publice care infaptuiesc administrarea generala a domeniului public, regiile autonome sunt subiecte subordonate, deoarece se afla sub comanda si controlul acestor autoritati . Afirmatia este de netagaduit, mai ales atunci cand ne referim la administrarea de catre regiile autonome a bunurilor din domeniul public. In acelasi timp, regiile autonome sunt si persoane juridice de drept privat in cadrul raporturilor juridice in care participa cu alte persoane juridice si cu persoanele fizice, nascute din acte si fapte juridice civile sau comerciale .

B. Institutiile publice. Sunt persoane juridice infiintate prin acte de putere ale autoritatilor publice centrale sau locale in scopul realizarii unor activitati fara caracter comercial sau pentru indeplinirea unui serviciu public nepatrimonial. Ele sunt finantate in totul sau in cea mai mare parte din bugetul de stat sau bugetele locale, cum sunt: universitatile, teatrele publice, spitalele publice, bibliotecile etc. Pe langa finantarea din buget, in vederea realizarii scopurilor in considerarea carora au fost infiintate, institutiile publice sunt dotate si cu bunuri, mai ales imobile, aflate in proprietate publica.

Potrivit art.12 alin.2 din Legea nr.213/1998, darea in administrare se face, dupa caz, prin hotarare a Guvernului sau a consiliului judetean, respectiv a Consiliului general al Municipiului Bucuresti sau a consiliului local.

15. Natura juridica si caracterele specifice ale dreptului de administrare. In opinia noastra, dreptul de administrare este un drept real principal derivat din dreptul de proprietate publica[5]. Premisa nasterii, existentei si exercitarii sale este dreptul de proprietate publica. Cele doua drepturi se afla intr-o stransa unitate si interdependenta. Pe de o parte, fiind un drept derivat, dreptul de administrare se constituie pe temeiul dreptului de proprietate publica iar, pe de alta parte, dreptul de proprietate publica poate fi exercitat practic, de regula, prin regiile autonome si institutiile publice, numai pe temeiul dreptului de administrare. Urmeaza ca dreptul de administrare este modalitatea juridica de exercitare, in planul dreptului civil, a insusi dreptului de proprietate publica.

Nu trebuie ignorat faptul ca dreptul de administrare, drept derivat din dreptul de proprietate publica, este un drept real principal si, de aceea, in cadrul raporturilor de drept civil, are o fiinta proprie, de sine statatoare.

Datorita legaturii simbiotice dintre cele doua drepturi, caracterele dreptului de proprietate publica sunt, in acelasi timp, si caractere juridice ale dreptului de administrare. Astfel, dreptul real de administrare este inalienabil, imprescriptibil si insesizabil.

Analiza: Contract de garantie Lucrare: Contracte civile speciale - contractul de vanzare cumparare

De asemenea, dreptul de administrare, fiind un drept real principal, are caracter absolut, fiind opozabil erga omnes. Acest caracter insa prezinta o particularitate, in sensul ca desi opozabil tuturor, este inopozabil titularului dreptului de proprietate publica. Pe cale de consecinta, el poate fi retras sau revocat de autoritatea publica indrituita sa infaptuiasca administrarea generala a bunurilor din domeniul public. De altfel, art.12 alin.3, parte finala, din Legea nr.213/1998 prevede ca dreptul de administrare va fi revocat numai daca titularul sau nu-si exercita drepturile si nu-si executa obligatiile nascute din actul de transmitere.

Se poate observa ca legea reglementeaza expres numai revocarea dreptului de administrare cu titlu de sanctiune. Totusi revocarea este posibila si in alte ipoteze, cum sunt: pentru trecerea unor bunuri din domeniul public in domeniul privat; in vederea concesionarii sau inchirierii directe a unor bunuri. Cel mai adesea revocarea se dispune in scopul redistribuirii unor bunuri intre regiile autonome sau institutiile publice , mai ales atunci cand bunul nu mai este necesar titularului actual al dreptului de administrare .

Revocarea dreptului de administrare este in competenta autoritatii publice care are calitatea de administrator general al domeniului public, printr-un act de putere.

Ori de cate ori revocarea sau retragerea este dispusa de autoritatea competenta, in formele prevazute de lege, titularul dreptului de administrare nu se poate opune prin mijloace de drept civil, cum sunt: actiunea in revendicare, actiunea posesorie, actiunea in rectificarea inscrierilor in cartea funciara etc.

Avand in vedere cele aratate, se pune problema de a explica de ce dreptul real de administrare, desi opozabil tuturor, este inopozabil proprietarului, reprezentat de autoritatea publica, administrator general. In incercarea de a raspunde la aceasta intrebare, este necesar sa decelam natura raporturilor juridice care se stabilesc intre autoritatile respective si titularii dreptului de administrare. Aceste raporturi sunt administrative, de subordonare, adica de drept public. Ele se nasc intre subiecte de drept administrativ si pe temeiul unor acte de putere.

Natura juridica de drept public a raporturilor dintre autoritatile publice competente si titularii dreptului de administrare exclude opozabilitatea acestui drept fata de titularul dreptului de proprietate publica. Numai in urma acestui rationament se poate explica de ce dreptul real de administrare nu este un dezmembramant al dreptului de proprietate publica, care este si ramane inalienabil si deci nedezmembrabil.

Inopozabilitatea dreptului de administrare fata de titularul dreptului de proprietate nu inseamna ca poate fi revocat oricand, fara temei, de oricare autoritate publica si prin orice modalitate. Revocarea poate fi dispusa numai pentru interes public si de autoritatea competenta sa-l constituie, potrivit legii. In cazul in care dreptul de administrare este revocat sau retras abuziv sau printr-un act de putere al unei autoritati care nu are aceasta competenta, titularul dreptului de administrare poate sa-l apere printr-o actiune la instanta de contencios administrativ .

Situatia este diferita in raporturile titularului dreptului de administrare, in calitate de subiect de drept civil, cu celelalte persoane juridice sau cu persoanele fizice. Aceste raporturi se nasc si exista pe orizontala, partile avand, una fata de cealalta, o pozitie de egalitate juridica. Sunt raporturi de drept civil. De aceea, dreptul de administrare este opozabil tuturor persoanelor juridice de drept privat si persoanelor fizice. Urmeaza ca, fata de aceste persoane, el poate fi aparat prin mijloace de drept civil: actiunea in revendicare, actiunile posesorii, actiunea in granituire, actiunea negatorie etc. In acest sens, art.12 alin.4 din Legea nr.213/1998 prevede ca in litigiile privitoare la dreptul de administrare, titularul dreptului va sta in nume propriu in instanta. In cazul in care se nasc litigii cu privire la insusi dreptul de proprietate asupra bunului, titularul dreptului de administrare are obligatia sa arate instantei cine este titularul dreptului de proprietate. In caz contrar, va fi obligat sa raspunda pentru prejudiciul cauzat proprietarului si va suporta sanctiunea revocarii dreptului de administrare.

16. Continutul juridic al dreptului de administrare. Potrivit art.12 alin.3 din Legea nr.213/1998, titularul acestui drept poate sa posede, sa foloseasca si sa dispuna de bunul aflat in administrare, in conditiile stabilite in actul de atribuire.

A. Posesia. Atributul de posesie din continutul oricarui drept real este format din doua elemente: corpus - stapanirea materiala a bunului - si animus - intentia sau vointa titularului dreptului de a stapani bunul pentru sine si de a se comporta fata de toti ceilalti ca titular al acelui drept real.

Intre posesia proprietarului si posesia ca atribut al dreptului de administrare exista deosebire numai in ce priveste elementul animus Astfel, titularul dreptului de administrare stapaneste bunurile din domeniu public cu intentia de a se considera doar titular al acestui drept, fara a se comporta ca proprietar.

B. Folosinta. Atributul de folosinta confera titularului dreptului de administrare posibilitatea si obligatia de a utiliza bunurile proprietate publica in scopul indeplinirii obiectului sau de activitate. Exercitarea folosintei are loc in puterea proprietarului cu respectarea actului de dare in administrare.

Titularii dreptului de administrare pot sa culeaga fructele naturale si industriale care sunt produse de acele bunuri, in proprietate, daca legea nu prevede altfel.

Fructele civile obtinute in urma inchirierii bunurilor pe care le au in administrare, cu alte cuvinte chiriile incasate, se cuvin in cota-parte de 20-50% titularului dreptului de administrare. Cota-parte de 50-80% se face venit la bugetul de stat sau, dupa caz, la bugetele locale (art.16 din Legea nr.213/1998). Cotele parti se stabilesc prin hotararea Guvernului, a consiliului judetean sau a consiliului local prin care s-a aprobat inchirierea.

C. Dispozitia. Dreptul de administrare nu poate conferi titularului sau mai multe atribute decat are proprietarul. Dreptul de proprietate publica este inalienabil. Urmeaza ca si dreptul de administrare este, in principiu, inalienabil, inclusiv nedezmembrabil. Numai in masura in care dreptul de proprietate este grevat de un drept real, cum este dreptul de servitute, acesta va greva si dreptul de administrare.

Cu toate acestea, reglementarile in vigoare prevad ca pot fi transmise, fara plata, bunuri in stare de functionare, care nu mai sunt necesare, de la o institutie publica in administrarea altei institutii publice. Transmisiunea dreptului de administrare se face prin proces-verbal de predare-primire aprobat de ordonatorii principali de credite ai celor doua institutii publice.

Titularul dreptului de administrare nu are dreptul sa degradeze sau distruga bunurile aflate in administrare. Desigur ca un proces de uzura fizica are loc, dar numai treptat si cu conditia folosirii si exploatarii lor conform destinatiei stabilite prin actul de atribuire. De asemenea, in cazul terenurilor, cladirilor, altor edificii sau amenajari, se poate vorbi de un drept de dispozitie materiala. Astfel, titularul dreptului de administrare poate obtine producte sau executa lucrari care consuma substanta unor asemenea bunuri, cum sunt: taieri de arbori, exploatarea bogatiilor subsolului, excavarea de pamant pentru fundatii, reparatii capitale, reamenajari, demolari pentru a ridica constructii si a realiza amenajari de interes public etc. In aceste situatii, se poate spune ca dreptul de administrare confera si atributul de dispozitie materiala.