Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

1. Legalitatea si oportunitatea actelor administrative

Prin regim juridic intelegem ansamblul regulilor de fond si de forma care dau particularitate unor acte juridice in circuitul juridic.

In cazul actelor administrative avem in vedere conditiile de valabilitate (validitate) ale acestora, elementul central reprezentandu-l legalitatea, analizata diferit in doctrina in raport cu oportunitatea.

Dupa un curent de gandire, fundamentat de specialistii in drept public de la Facultatea de drept a Universitatii din Cluj, legalitatea este calificata ca o conditie de valabilitate a actelor administrative alaturi de oportunitate.

Potrivit tezei dezvoltata de specialistii in drept public de la Facultatea de drept a Universitatii din Bucuresti, oportunitatea este ea insasi o conditie de legalitate, fara de care nu putem vorbi de valabilitatea unui act administrativ.

Intr-o formulare generica, prin legalitatea actelor administrative intelegem obligativitatea conformarii acestora dispozitiilor constitutionale, legilor adoptate de Parlament, tuturor actelor normative avand o forta juridica superioara.

Oportunitatea se regaseste potrivit unei teze fundamentate in doctrina administrativa occidentala, chiar in puterea discretionara de care dispune administratia, inteleasa ca acea marja de libertate, de apreciere lasata la latitudinea functionarului public de a alege intre mai multe cai posibil de urmat pentru a ajunge la scopul stabilit de legiuitor.

Potrivit unei pozitii formulate in doctrina romaneasca actuala, litera si spiritul Constitutiei, necesitatea asimilarii institutiilor europene democratice si in practica instantelor de contencios administrativ din tara noastra duc la concluzia ca, indiferent cum privim oportunitatea in raport cu legalitatea, judecatorul in contencios administrativ are dreptul sa verifice daca administratia publica nu a actionat abuziv, contrar interesului public, asa cum rezulta acesta din legea pe care se intemeiaza actul administrativ atacat.

Prin urmare, dintr-o asemenea perspectiva, conditia oportunitatii va apare ca un subsistem al conditiilor de legalitate, in sensul larg al termenului iar excesul de oportunitate va fi stabilit de judecator tocmai prin raportare la scopul legii.

In ce priveste conditiile de legalitate ale actelor administrative, acestea sunt extrem de numeroase si variate, fiind de multe ori prevazute expres pentru actul administrativ in cauza sau pentru categoria din care acesta face parte.

Vom distinge intre conditii generale de legalitate si conditii specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate.

In sfera conditiilor generale de legalitate retinem:

a). actul administrativ sa fie emis in conformitate cu dispozitiile constitutionale, cu legile adoptate de Parlament, cu toate actele normative cu forta juridica superioara;

b). actul administrativ sa fie emis de autoritatea competenta si in limitele competentei sale;

c). actul administrativ sa fie emis in forma si cu procedura prevazute de lege.

Din aceasta enumerare, se constata ca, in timp ce prima conditie reprezinta o conditie de fond, de continut, ultimele doua sunt conditii externe sau formale ale actelor administrative.

In ce priveste sfera conditiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom intelege interesul public ocrotit de lege, fara a pune semnul egalitatii intre scopul legii si spiritul acesteia.

In esenta, oportunitatea vizeaza: momentul in care se adopta actul administrativ, locul si conditiile concrete in care urmeaza sa se aplice un act administrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vietii si interesul public.

In ce priveste prima conditie generala de legalitate, conformitatea actului administrativ cu Constitutia, legile si celelalte acte normative cu forta juridica superioara este vorba de un principiu traditional, unanim recunoscut, aplicabil administratiei publice. Importanta acordata principiului legalitatii si, in primul rand, suprematiei Constitutiei, este demonstrata si de plasarea acestui principiu, cu ocazia revizuirii constitutionale din octombrie 2003, la finalul art.1 din Constitutia republicata.

In principal, se pune problema conformitatii actului administrativ cu ipoteza, dispozitia si sanctiunea normei juridice cuprinse in lege sau celelalte acte normative in vigoare pe care urmeaza sa le aplice.

In plus, se mai precizeaza, in stabilirea conformitatii continutului actelor administrative cu legea si alte acte normative trebuie avuta in vedere si forta juridica diferita de care se bucura categoriile de acte normative, aceasta fiind determinata, in principiu, de locul pe care autoritatea emitenta il ocupa in sistemul organelor administratiei publice.

Conditia emiterii actului administrativ de autoritatea competenta si in limitele competentei sale este indisolubil legata de problema competentei autoritatilor administratiei publice, privita ca ansamblul atributiilor stabilite de Constitutie sau de lege ce confera drepturi si obligatii pentru a desfasura, in nume propriu si in realizarea puterii publice, o anumita activitate de catre autoritatea respectiva.

Depasirea limitelor competentei, in emiterea unui act administrativ are drept consecinte, excesul de putere, inteles ca depasirea limitelor dreptului de apreciere apartinand autoritatilor administratiei publice, autoritatilor publice in general, in realizarea scopului propus de legiuitor.

Forma si procedura emiterii actelor administrative

Actului administrativ i se aplica o forma specifica intelegandu-se atat aspectul exterior cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii sale.

Astfel, actele administrative nu sunt, in principiu, consensuale, datorita caracterului lor de acte autentice, acte emise in numele si cu autoritatea statului, in realizarea puterii publice.

Actele administrative normative sunt elaborate intotdeauna in forma scrisa, Constitutia si reglementarile legale in vigoare prevazand obligativitatea publicarii lor.

Actele administrative individuale sunt elaborate de regula, in forma scrisa, cu unele exceptii cand ele pot imbraca si forma orala in conditiile prevazute de lege. Spre exemplu, avertismentul, cea mai usoara sanctiune contraventionala, se aplica si oral, potrivit art.7 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor. Astfel, conform acestei dispozitii legale, avertismentul consta in atentionarea verbala sau scrisa a contravenientului asupra pericolului social al faptei savarsite, insotita de recomandarea de a respecta dispozitiile legale.

In ce ne priveste consideram ca, actele administrative, fara distinctie, indiferent ca sunt acte normative sau individuale ar trebui sa fie emise in mod obligatoriu in forma scrisa.

Utilitatea formei scrise a fost argumentata din mai multe puncte de vedere si anume: pentru a i se putea cunoaste exact continutul; pentru a putea fi executat intocmai de catre toti cei ce intra sub incidenta efectelor sale; pentru a se putea dovedi in caz de litigiu existenta si efectele pe care trebuie sa le produca, servind astfel ca dovada; pentru a se putea stabili legalitatea lui si a fi sanctionati cei care nu l-au respectat sau executat si, in sfarsit, pentru a se putea realiza rolul sau educativ.

Aceasta ultima idee a rolului educativ al actului trebuie intarita cu ideea motivarii actului si a transparentei administratiei publice, elemente ale dreptului la informatie prevazut de art.31 din Constitutie.

De altfel, o parte tot mai consistenta a legislatiei occidentale a consacrat un principiu in larga masura evocat de doctrina si jurisprudenta, legat de conditiile de forma exterioara, si anume principiul motivarii actelor administrative.

In legatura cu forma actelor administrative, se distinge intre doua categorii.

O prima categorie o constituie conditiile de forma exterioara mai importante, a caror nerespectare poate atrage nulitatea sau doar anulabilitatea actului administrativ precum: autoritatea de la care emana; antetul autoritatii; data emiterii; data la care ar urma sa intre in vigoare, daca este o data ulterioara publicarii (pentru actele normative) sau comunicarii (pentru actele individuale); sigiliul (stampila) institutiei emitente; semnatura conducatorului institutiei emitente, numarul sub care a fost adoptat sau emis etc.

O a doua categorie de cerinte o constituie cele de ordin tehnic de redactare, de o importanta mai redusa, nerespectarea lor neducand automat la sanctiunea nulitatii, cum ar fi cerintele ca actul sa fie redactat in termeni simpli, precisi si clari, sa intrebuinteze termenii tehnici strict necesari etc.

In ce priveste procedura de elaborare a actelor administrative, aceasta cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate. Uneori, ea se reduce la un minim de conditii, alteori ea consta intr-un complex de formalitati.

In raport de momentul emiterii actului administrativ conditiile procedurale se pot delimita in trei categorii: anterioare, concomitente si ulterioare emiterii actului.

Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activitati care nu produc ele insele efecte juridice, dar care premerg elaborarea actului producator de efecte juridice.

Dintre operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ, constand in expertize, referate, studii, date statistice, sesizari, propuneri, anchete, procese-verbale, dari de seama, dezbateri publice, rapoarte etc, probleme teoretice si practice ridica avizele si acordul prealabil.

Avizele reprezinta opiniile pe care o autoritate a administratiei publice le solicita altei autoritati a administratiei publice intr-o problema sau mai multe pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza

Avizul poate fi facultativ (organul care urmareste sa emita un act este liber sa-l ceara iar in cazul in care l-a cerut i se conformeaza sau nu, dupa cum considera de cuviinta), consultativ (organul emitent este obligat sa ceara avizul, dar nu este obligat sa-l respecte) si conform (trebuie obligatoriu cerut de catre organul emitent iar continutul sau trebuie obligatoriu respectat).

Avizele pot proveni de la o structura interna a autoritatii emitente a actului administrativ (avize interne) sau de la o alta autoritate decat cea care urmeaza sa emita actul juridic (avize externe).

Ca esenta, avizele reprezinta tot manifestari uniltaterale de vointa care conditioneaza sau dupa caz, fundamenteaza manifestarea de vointa a organului emitent.

Avizele nu produc insa efecte juridice prin ele insele, desi fara ele atunci cand sunt conforme, actele administrative nu pot fi valabile.

La randul sau, acordul, care exprima consimtamantul altui organ administrativ dat pentru emiterea unui act de un alt organ  poate fi: prealabil, concomitent sau posterior emiterii unui act administrativ.

Acordul poate fi cerut fie organului ierarhic superior, fie unui organ situat pe o pozitie cel putin egala cu cea a emitentului.

Acordul nu obliga organul care emite actul administrativ sa-l puna in executare, nu acopera viciile actului administrativ la care se refera, iar in cazul actiunii in anulare, in litigiu va trebui sa figureze ca parat atat organul emitent cat si cel care si-a dat acordul.

Dintre operatiunile procedurale concomitente emiterii actului, cel mai des intalnite in practica si analizate in doctrina sunt: cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea.

Primele doua operatiuni procedurale concomitente au in vedere doar organele colegiale din administratia publica cum sunt: Guvernul, consiliile locale si consiliile judetene si nu organele unipersonale ca de exemplu, primarul, prefectul etc.

Prin cvorum se intelege numarul de membri, raportat la totalul membrilor unui organ colegial, care trebuie sa fie prezenti pentru ca deliberarile acestuia sa fie valabile.

Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la numarul de voturi necesar pentru ca hotararea sa fie valabila si obligatorie.

Atat cvorumul cerut pentru ca o sedinta sa se desfasoare legal cat si majoritatea ceruta de lege  pentru ca un act sa fie legal adoptat se exprima printr-o majoritate ce poate fi: relativa, absoluta si calificata.

Majoritatea relativa reprezinta majoritatea celor prezenti, majoritatea absoluta reprezinta majoritatea membrilor unui organ colegial iar majoritatea calificata reprezinta o majoritate mai mare decat cea absoluta, de regula, doua treimi sau un alt procent din totalul membrilor unui organ colegial.

La aceste doua conditii procedurale concomitente, caracteristice doar organelor colegiale, unii autori adauga si conditia semnarii si respectiv, a contrasemnarii actelor administrative emise atat de organele de conducere unipersonala cat si de organele de conducere colegiala.

Deseori, legea este cea care prevede necesitatea semnarii si, in unele cazuri a contrasemnarii actelor administrative emise.

Dupa semnare, actul administrativ trebuie sa fie stampilat, sa primeasca un numar de ordine si sa fie mentionata ziua, luna si anul, adica sa fie datat.

In ce priveste motivarea actelor administrative, extinderea acestei obligatii dincolo de sfera actelor administrativ-jurisdictionale, se apreciaza in doctrina actuala, ar fi benefica, constituind o garantie suplimentara de legalitate si de ocrotire efectiva a drepturilor si libertatilor cetatenesti.

Astfel, daca anterior adoptarii Constitutiei din 1991, motivarea era privita doar ca principiu al actelor administrativ-jurisdictionale, de lege ferenda propunandu-se extinderea acestui principiu la toate actele administrative, in prezent, se apreciaza ca ideea motivarii oricarui act administrativ rezulta implicit din dispozitiile Constitutiei, cel putin din dreptul la informatie consacrat in art.31, reprezentand o obligatie corelativa a autoritatilor administratiei publice.

Mai mult decat atat, dupa cum in doctrina recenta se subliniaza, in ultimul timp, o serie de acte normative prevad chiar obligativitatea motivarii pentru anumite acte administrative individuale.

Spre exemplu, Ordonanta Guvernului nr.27/2002 privind reglementarea activitatii de solutionare a petitiilor prevede expres obligatia de a indica in raspunsul trimis petitionarului temeiul legal al solutiei adoptate iar Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public prevede ca refuzul comunicarii informatiilor solicitate se motiveaza si se comunica petitionarului.

In ce priveste conditiile procedurale ulterioare emiterii actului administrativ, cele mai frecvente sunt: comunicarea sau publicarea, aprobarea, confirmarea si ratificarea. Acestea au valoare juridica diferita, nu numai de la o categorie la alta, dar chiar in cadrul aceleiasi categorii.

Comunicarea reprezinta operatiunea prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual il aduce la cunostinta celui caruia actul i se adreseaza. In unele cazuri chiar anexe ale unor acte administrative normative se comunica direct celor interesati.

Publicarea reprezinta operatiunea prin care un act administrativ ce contine reguli generale si impersonale, avand deci un caracter normativ, este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa.

Desi publicarea caracterizeaza toate actele administrative normative, uneori in practica se publica chiar si acte individuale datorita imposibilitatii comunicarii acestor acte catre toate persoanele interesate, spre exemplu, lista celor reusiti la un concurs, listele electorale etc.

Aprobarea este de regula privita ca o manifestare de vointa a unui organ superior prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fara aceasta manifestare de vointa ulterioara lui, nu ar produce conform legii, efecte juridice.

Pe langa aceasta aprobare propriu-zisa, doctrina a retinut si asa-numitele aprobari substitutive, adica aprobarile date de organul ierarhic superior unor acte prin care un organ inferior actioneaza intr-un domeniu de raporturi sociale de competenta celui ierarhic superior, situatie in care se considera ca efectele actului de aprobare inlocuiesc efectele actului aprobat.

In urma cu 6 ani, a fost adoptata o interesanta dar controversata reglementare privind aprobarea tacita, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.27/2003 privind procedura aprobarii tacite, aprobata cu modificari si completari prin Legea nr.486/2003.

Prevederile acestui act normativ se aplica tuturor autorizatiilor emise de autoritatile administratiei publice, cu o serie de exceptii expres prevazute, la care Guvernul, prin hotarare, mai poate adauga si altele, la propunerea motivata a fiecarei autoritati a administratiei publice interesate.

Prin autorizatie se intelege actul administrativ emis de autoritatile administratiei publice competente prin care se permite solicitantului desfasurarea unei anumite activitati, prestarea unui serviciu sau exercitarea unei profesii.

In continuare, in notiunea de autorizatie sunt incluse si avizele, licentele, permisele, aprobarile sau alte asemenea operatiuni administrative prealabile ori ulterioare autorizarii.

O asemenea formulare a fost criticata de doctrina, constatandu-se pe deplin intemeiat ca sunt asimilate autorizatiilor, care in mod evident sunt acte administrative producatoare de efecte juridice, o serie de operatiuni administrative neproducatoare de efecte juridice prin ele insele, fara nici o distinctie.

Prin procedura aprobarii tacite se intelege procedura prin care autorizatia este considerata acordata daca autoritatea administratiei publice nu raspunde solicitantului in termenul prevazut de lege pentru emiterea respectivei autorizatii.

Prin legea de aprobare a ordonantei, textul initial a fost completat in sensul ca, raspunsul negativ al autoritatii administratiei publice competente, in termenul prevazut de lege, nu echivaleaza cu aprobarea tacita.

De aici rezulta ca, legiuitorul a urmarit sa considere tacerea administratiei, atitudinea sa de pasivitate, drept un act administrativ, prin interpretarea in sens pozitiv a lipsei unui raspuns din partea administratiei publice catre solicitantul unei autorizatii.

3. Efectele juridice ale actelor administrative

Actele administrative, ca orice acte juridice dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice, deci produc efecte juridice.

Cu alte cuvinte, actele administrative sunt emise in scopul de a produce efecte juridice, adica in vederea crearii, modificarii sau stingerii (incetarii) anumitor raporturi juridice.

Pentru fundamentarea fortei juridice deosebite a actelor administrative se face apel la prezumtia de legalitate, prezumtie relativa aflata la baza regimului juridic aplicabil actului administrativ. Atata vreme cat actul administrativ se aplica, se prezuma ca acesta a fost emis cu respectarea tuturor conditiilor de fond si de forma prevazute de lege.

Sub aspectul efectelor juridice pe care le produce, prezumtia de legalitate este de doua feluri: prezumtie relativa de legalitate si prezumtie absoluta de legalitate. Prezumtia de legalitate este relativa, iuris tantum, in cazul actelor administrative, deoarece acestea pot fi atacate de cei vatamati in drepturile sau in interesele lor legitime, urmand ca instantele judecatoresti sa cerceteze legalitatea lor. Prezumtia relativa de legalitate poate fi, deci, rasturnata, dovedindu-se cu probe ca actul administrativ este ilegal.

In mod cu totul exceptional, exista si o prezumtie absoluta de ilegalitate, iuris et de iure, ce nu poate fi combatuta, nefiind deci posibila cercetarea legalitatii actului care beneficiaza de o astfel de prezumtie. Asemenea acte nu pot fi atacate pe nici o cale.

Prezumtia de legalitate este asociata cu alte doua prezumtii si anume: prezumtia de autenticitate si prezumtia de veridicitate.

Prin prezumtia de autenticitate se intelege calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine in mod real de la organul evocat prin forma sa exterioara.

Prin prezumtia de veridicitate se intelege calitatea actului administrativ de a corespunde adevarului.

Forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care il ocupa organul emitent in sistemul organizarii administratiei publice precum si de natura organului respectiv. Deci, actele administrative au o forta juridica diferita intre ele insele, in concordanta cu principiul ierarhiei actelor normative.

Distinct de forta lor juridica, care reprezinta puterea cu care actele produc efecte, adica sunt obligatorii in executare, actele administrative avand o forma scrisa beneficiaza si de o forta probanta, ce reprezinta puterea lor de a constitui o dovada despre cele constatate prin act.

Actele juridice unilaterale ale autoritatilor publice emise in realizarea puterii publice se caracterizeaza in ceea ce priveste regimul juridic aplicabil prin regula executarii din oficiu. Astfel, ca act prezumat ilegal, actul administrativ este obligatoriu, poate fi executat si produce efectele pe care le-a urmarit autoritatea administrativa prin emiterea lui.

In ce priveste continutul obligativitatii actelor administrative, trebuie facuta distinctie intre obligatia de executare, pe de-o parte si obligatia de respectare sau opozabilitate, pe de alta parte.

Obligatia de executare nu constituie in general o obligatie numai in sarcina unui singur subiect de drept, ci se intinde asupra tuturor subiectelor, active sau pasive, la care se refera actul administrativ. Astfel, atunci cand actul administrativ este normativ, obligatia de executare se intinde la toate subiectele care in prezent sau in viitor, intra in conditiile prevazute de ipoteza cuprinsa in normele sale, aceasta obligatie fiind in general, continua. In cazul in care actul administrativ are caracter individual, efectele juridice se intind numai la acele subiecte prezente, care sunt precis determinate de act.

Obligatia de respectare sau opozabilitatea actelor administrative impune o respectare a efectelor de executare pe care le produc actele administrative, astfel ca se intinde si la alte subiecte decat acelea obligate la executare.

In cazul in care obligatia ce rezulta din act nu este executata de buna voie, cel indreptatit poate cere interventia fortei de constrangere a statului, direct in baza actului de putere respectiv, fara a mai fi necesara investirea actului cu titlu executor.

In ce priveste momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice sau cu alte cuvinte momentul de la care actul administrativ intra in vigoare, in doctrina s-a fundamentat teza potrivit careia, acesta este considerat momentul publicarii pentru actele administrative normative si momentul comunicarii pentru actele administrative individuale.

Intr-o formulare mai cuprinzatoare, actele juridice, deci si administrative, produc efecte juridice de la data aducerii la cunostinta celor carora li se adreseaza. Acestora nu li se poate pretinde o anumita conduita daca nu au cunoscut continutul actului care prescrie o actiune sau o inactiune a subiectelor de drept. Din modul in care aceasta regula este inteleasa si aplicata decurg o serie de consecinte juridice in ce priveste obligatia de executare.

Precizarea constitutionala actuala introdusa prin legea de revizuire potrivit careia, legea intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii sau la o data ulterioara prevazuta in textul ei, corespunzator art.78 a nascut vii controverse privitoare la momentul intrarii in vigoare a tuturor actelor administrative normative.

Potrivit Legii nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative modificata prin Legea nr.189/2004 si republicata ulterior, termenul de 3 zile se calculeaza pe zile calendaristice, incepand cu data publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I si expira la ora 24,00 a celei de-a treia zi de la publicare. Totodata se prevede ca, momentul intrarii in vigoare a hotararilor Guvernului, a actelor normative ale autoritatilor administrative autonome precum si a ordinelor, instructiunilor si a altor acte normative emise de organele administratiei publice centrale de specialitate este cel al publicarii in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, daca in cuprinsul lor nu este prevazuta o data ulterioara. Atunci cand nu se impune ca intrarea in vigoare sa se produca la data publicarii, in cuprinsul acestor acte normative trebuie sa se prevada ca ele intra in vigoare la o data ulterioara stabilita prin text.

In spiritul art.78 din Constitutia republicata, legile si ordonantele adoptate de Guvern in baza unei legi speciale de abilitare intra in vigoare la 3 zile de la data publicarii iar in spiritul art.115 alin.(5) din Constitutia republicata, ordonantele de urgenta intra in vigoare de la data publicarii, sub conditia depunerii lor prealabile la Camera competenta sa fie sesizata, conform art.11 din Legea nr.24/2000 republicata.

Potrivit art.81 din aceeasi lege, in vederea intrarii lor in vigoare, actele normative adoptate de autoritatile administratiei publice locale se aduc la cunostinta publica, in conditiile Legii nr.215/2001 privind administratia publica locala, lege republicata, prin afisare in locuri autorizate si prin publicare intr-un cotidian local de mare tiraj.

In principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active si nu retroactive.

De la aceasta regula exista si unele exceptii cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv adica acele acte care constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior (declarative sau recognitive) ori inexistenta lor. Din categoria acestor acte fac parte: actele de revocare a unor acte administrative, care produc efecte juridice de la data intrarii in vigoare a actului desfiintat sau de la data emiterii actului de desfiintare; actele administrative normative interpretative care emana de la aceeasi autoritate care a emis actul interpretat sau de la o autoritate ierarhic superioara si care au efect retroactiv de la data aplicarii actului interpretat; actele administrative jurisdictionale care au efect retroactiv deoarece se recunosc partilor situatii juridice preexistente emiterii actului.

De la regula intrarii in vigoare a actelor administrative mai sus evocata, fac exceptie evident si actele administrative ce incep sa produca efecte juridice la o data ulterioara comunicarii sau dupa caz, publicarii.

4. Metodologia elaborarii actelor administrative normative

Problematica intrarii in vigoare a actelor administrative normative nu poate face abstractie de metodologia elaborarii acestora, fiind o consecinta fireasca a aplicarii unor norme de tehnica legislativa, prin care se urmareste asigurarea sistematizarii, unificarii si coordonarii legislatiei precum si continutul si forma juridica a fiecarui act normativ.

Astfel, potrivit art.3 alin.(1) din Legea nr.24/2000, normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de catre Guvern si a propunerilor legislative apartinand deputatilor, senatorilor sau cetatenilor, in cadrul exercitarii dreptului la initiativa legislativa, la elaborarea si adoptarea ordonantelor si hotararilor Guvernului, precum si la elaborarea si adoptarea actelor normative ale celorlalte autoritati cu asemenea atributii.

In plus, potrivit art.3 alin.(2) din aceeasi lege, normele de tehnica legislativa se aplica in mod corespunzator, si la elaborarea si adoptarea proiectelor de ordine, instructiuni si de alte acte normative emise de conducatorii organelor administratiei publice centrale de specialitate, precum si la elaborarea si adoptarea actelor cu caracter normativ emise de autoritatile administratiei publice locale.

In ce priveste specificul elaborarii si adoptarii hotararilor Guvernului, acesta rezida in respectarea, in plus, fata de cele aratate, a unor legi, inclusiv a celei privitoare la organizarea si functionarea Guvernului, a unor ordonante si a unor hotarari de Guvern care sunt izvoare formale ale Legisticii formale.

Totodata, potrivit art.4 din Legea nr.24/2000, actele normative se elaboreaza in functie de ierarhia lor, de categoria acestora si de autoritatea publica competenta sa le adopte. Categoriile de acte normative si normele de competenta privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constitutia Romaniei, republicata, si prin celelalte legi. Actele normative date in executarea legilor, ordonantelor sau a hotararilor Guvernului se emit in limitele si potrivit normelor care le ordona.

Textul legislativ trebuie sa fie formulat clar, fluent si inteligibil, fara dificultati sintactice si pasaje obscure sau echivoce, sa nu contina termeni cu incarcatura afectiva, iar forma si estetica exprimarii nu trebuie sa prejudicieze stilul juridic, precizia si claritatea dispozitiilor.

Totodata, Legea nr.24/2000 contine dispozitii speciale privind integrarea proiectului in ansamblul legislatiei, unicitatea reglementarii in materie precum si evitarea paralelismelor.

Prevederi speciale sunt consacrate motivarii proiectelor de acte normative, prin note de fundamentare pentru ordonante si hotarari ale Guvernului si respectiv, referate de aprobare pentru celelalte acte normative. Expunerile de motive pentru legi si notele de fundamentare pentru ordonante si hotarari ale Guvernului trebuie sa se publice impreuna cu actul normativ in cauza in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, sau sa se prezinte pe Internet de catre autoritatea emitenta.

In sfarsit, actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale se adopta ori se emit pentru reglementarea unor activitati de interes local, in limitele stabilite prin Constitutie si prin lege si numai in domeniile in care acestea au atributii legale.

Daca toate aceste precizari la care se pot adauga si altele se constituie intr-o veritabila codificare a procedurii de elaborare a actelor administrative normative, in schimb, in ce priveste actele administrative individuale, exista doar dispozitii disparate in unele acte normative, ce ar trebui unificate.

In ce priveste intinderea efectelor juridice produse de actele administrative, trebuie facuta distinctie intre actele administrative normative care in principiu produc toate categoriile de efecte, fiind si izvoare ale dreptului si actele administrative individuale care se prezinta in principiu ca fapte juridice ce dau nastere la raporturi de drept administrativ dar si la alte categorii de raporturi.

In ce priveste efectele actelor administrative, acestea pot fi reglementate si de alte norme de drept decat cele ale dreptului administrativ. Spre exemplu, adoptia este supusa unui regim juridic mixt, de drept administrativ si de dreptul familiei.

Raporturile juridice ce au luat nastere pe baza actelor administrative pot sa inceteze fie ca urmare a interventiei unui act juridic emis in acest scop, fie ca urmare a unor fapte materiale prevazute de lege, pentru a lipsi de efecte juridice, actele administrative.

Astfel, in ce priveste incetarea efectelor juridice, actele administrative produc efecte juridice pana in momentul scoaterii lor din vigoare, care de regula se face de organul emitent, de autoritatea ierarhic superioara sau de instantele judecatoresti, fiind vorba despre suspendare, revocare sau anulare.

Totodata, executarea unui act administrativ prin intermediul unor fapte stinge efectele acestuia.

Astfel, obligatia de executare a actului administrativ poate inceta, ca orice obligatie prin indeplinirea ei. Este necesar, totusi, ca aceasta incetare sa fie prevazuta in mod expres: de un alt act administrativ cu cel putin aceeasi forta juridica, de lege sau de o hotarare judecatoreasca.