Politica regionala a Uniunii Europene

Pentru a putea avea o privire de ansamblu si a putea intelege mecanismul de acordare a fondurilor structurale trebuie sa cunoastem contextul care le genereaza. Dupa cum se stie, aceste fonduri sunt alocate doar statelor membre, prin intermediul politicii regionale a acesteia.

Competetia in crestere dintre diferite regiuni, implicit activitatile desfasurate in cadrul acestora, atat in interiorul Uniunii Europene cat si in afara acesteia reprezinta o stare de fapt a lumii 'globalizate' in care traim. Nota distincta pe care UE o realizeaza, in tot acest peisaj, consta in atentia pe care o acorda faptului ca nu toate regiunile se bucura de aceleasi conditii economice, geografice si sociale si, ca urmare a acestei realitati, nu toate pot concura de pe aceleasi pozitii.

Pentru multi ani, disparitatile regionale din punctul de vedere al nivelului de dezvoltare si al calitatii vietii faceau obiectul politicilor nationale ale Statelor Membre. Multe imbunatatiri au putut fi observate din momentul in care Uniunea Europeana a initiat politica de reducere a lor.

Politica de coeziune este definita prin scopul sau si anume sprijinirea procesului de reducere a decalajelor dintre regiunile si statele membre mai dezvoltate ale Uniunii Europene si cele mai putin dezvoltate. Politica de coeziune isi are baza legala primara in textul Tratatului UE (Titlul XVII 'Coeziunea Economica si Sociala' si Art. 148 referitor la Fondul Social European).
Obiectivul de a intari coeziunea economica si sociala este mentionat explicit in Articolul 2 al Tratatului de la Amsterdam, fiind un obiectiv de prim rang al Uniunii Europene. Mai specific, Articolul 158 mentioneaza coeziunea ca pe o preconditie pentru dezvoltarea armonioasa a UE, precizand vointa de 'a reduce disparitatile intre nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni si ramanerea in urma a celor mai defavorizate regiuni sau insule, inclusiv zone rurale'.

Inainte de toate, Politica regionala a UE este despre Solidaritate: este astfel conceputa incat sa asigure la nivelul comunitatii asistenta pentru ca cele mai dezavantajate regiuni sa depaseasca handicapurile pe care le au. in perioada 2000-2006, o treime din bugetul comunitatii, realizat din contributiile statelor membre (213 bilions of Euros) au fost cheltuiti prin intermediul acestei politici, adica redistribuite catre regiunile care aveau nevoie de aceste fonduri pentru a se dezvolta.

Statele Membre prin intermediul propriilor strategii de ajutor financiar si Uniunea Europeana isi vor continua eforturile intreprinse pentru reducerea decalajelor an dezvoltare, pentru sprijinirea zonelor industriale aflate in declin, pentru diversificarea activitatilor in mediul rural si pentru imbunatatirea zonelor urbane aflate in declin.

Politica regionala este de asemenea tangibila: rezultatele ei pot fi cu usurinta observate de catre cetatenii europeni, care beneficiaza in mod direct de asistenta (in diferite forme: prin sprijinul de care dispun in cautarea unui loc de munca si in adaptarea la conditiile unei piete mereu in schimbare, prin instruire, mai ales).
Ea contribuie la imbunatatirea vietilor celor care traiesc in aceste regiuni, prin cresterea fondurile pe care autoritatile publice le au la dispozitie pentru a asigura noi infrastructuri si pentru a ajuta companiile private sa devine din ce in ce mai competitive. Autostrazi, aeroporturi si cai ferate pentru trenuri de mare viteza au fost construite sau renovate cu asistenta financiara din partea Uniunii Europene (fonduri structurale), dar intotdeauna in acord cu standardele de mediu europene. IMM sunt infiintate si sprijinite in parcurgerea primilor ani de existenta in zonele aflate in declin. Sistemele informationale patrund in cele mai izolate zone rurale. Noi facilitati in domeniul educatiei, al sanatatii, chiar si al petrecerii timpului liber sunt create in suburbiile reabilitate. Toate acestea reprezinta exemple tangibile care arata cetatenilor de rand cu contribuie UE la cresterea calitatii vietii lor.

Necesitatea promovarii unei dezvoltari echilibrate prin reducerea disparitatilor dintre diferite regiuni si sprijinirea celor mai putin dezvoltate in recuperarea diferentelor a fost observata chiar din preambulul Tratatului de la Roma (1957). S-au pus bazele Fondului Social European si a Bancii Europene de Investitii. Alte instrumente au fost create in timp, concomitent constructiei europene si cresterii numarului de noi State Membre.
Astfel, in 1962, in momentul atingerii unui conses in privinta dezvoltarii unei politici agricole comune, a fost creat Fondul European pentru Orientare si Garantare Agricola. in 1964 a fost impartit in 2 sectiuni principale - una de Orientare si alta de Garantare - care contribuie la implementarea unei politici sustinute de reforme in agricultura si la promovarea unor noi forme de dezvoltare rurala.

Dupa aderarea la Uniunea Europeana a Marii Britanii, a Irlandei si a Danemarcei, in 1973, in 1975 a fost creat Fondul European de Dezvoltare Regionala. Menirea initiala a acestui fond a fost de a sprijini regenerarea regiunilor industriale aflate in declin din Marea Britanie si de a compensa fondurile reduse pe care Marea Britanie le primea prin intermediul Politicii Agricole Comune. Integrarea Greciei si, ulterior a Spaniei si Portugaliei, au facut ca, treptat, fondul sa se adreseze tuturor acelor regiuni ramase in urma, din punctul de vedere al dezvoltarii.

Actul Unic European (1986) a introdus prima titulatura pentru desemnarea notiunii de coeziune economica si sociala si a creat premisele pentru o politica regionala bazata pe solidaritate.

Tratatul de la Maastricht a transformat coeziunea economica si sociala intr-unul dintre obiectivele prioritare ale Comunitatii, alaturi de o uniune economica si monetara si o piata unica europeana. Prin crearea de criterii pentru convergenta economica si bugetara a Statelor Membre, TUE a impus un control mai riguros al deficiturilor publice. Pentru tarile mai putin bogate, aceasta a insemnat o politica bugetara stricta coroborata cu investitii in infrastructura, necesare accelerarii procesului de dezvoltare. Acesta a fost momentul in care Uniunea a decis crearea Fondului de Coeziune cu scopul de a sprijini tarile membre mai putin dezvoltate sa se integreze in Uniunea Economica si Monetara in cele mai bune conditii, prin cofinantarea proiectelor de investitii din domeniile transport si mediu.

Consiliul European de la Edinburgh din decembrie 1992 a decis cresterea fondurilor alocate in perioada 1994 - 1999 cu peste 40%. Anul urmator a fost creat Instrumentul Financiar de Orientare in Pescuit, ca raspuns la criza din sectorul pescuitului de la inceputul anilor 90, cu scopul de sprijin restructurarea acestui domeniu.

Tratatul de la Amsterdam a subliniat, inca o data, importanta coeziunii, incluzand si titluri speciale pentru ocupare, accentuand nevoia de actiona la nivel european pentru reducerea somajului.

La Consiliul European de la Berlin, din martie 1999, sefii de Guvern ai Statelor Membre au ajuns la un consens in privinta Agendei 2000, un plan de actiune initiat de Comisie pentru intari Politicile Comunitare si pentru a oferi Uniunii un cadru financiar, ce a tinut cont de extinderea din mai 2004. Agenda 2000 a inclus de asemenea reforma fondurilor structurale.

In noiembrie 2002, Uniunea Europeana a creat Fondul de Solidaritate al Uniunii Europene, cu scopul de a acorda ajutor Statelor Membre - si regiunilor lor, in anumite cazuri - afectate de calamitati naturale. Aportul acestuia a fost resimtit in reconstructia infrastructurilor si relansarea economica a regiunilor afectate de inundatii, in Estul Europei (2002) (dar si in Portugalia, in 2003, in cazul deversarii de petrol de la Prestige).

In prezent Politica Regionala a Uniunii Europene se confrunta cu trei mari provocari:

• Competitia - din ce in ce mai acerba o data cu liberalizarea comertului. Firmele se localizeaza acolo unde gasesc conditii propice pentru a le creste nivelul de competitivitate. Daca regiunile doresc sa dezvolte sectorul afacerilor pe teritoriul propriu atunci ele trebuie sa fie suficient de 'echipate' pentru a oferi infrastructura si serviciile la un nivel calitativ superior;
• Societatea informationala si revolutia tehnologica - care contribuie la cresterea gradului de flexibilitate a oamenilor, companiilor si teritoriilor. Existenta retelelor de telecomunicatii presupune ca oamenii, indiferent de locatie, pot avea acces la Know-how, inovare si instruire de o calitate superioara.
• Extinderea - care reprezinta atat o oportunitate cat si o provocare pentru Uniunea Europeana.

Reforma politicii regionale stabilite in cadrul previziunilor financiare ale Agendei 2000 a subliniat necesitatea concentrarii asistentei comunitare in acele regiuni in care nivelul de dezvoltare era mult ramas in urma, pe de o parte, iar pe de alta parte, necesitatea simplificarii procedurilor politicilor structurale.

O noua reforma a politicii regionale a avut loc o data cu prezentarea concluziilor asupra celui de-al treilea Raport asupra Coeziunii Economice si Sociale.

Vechile obiective (1 - sprijinirea dezvoltarii in zonele mai putin prospere, 2 - reconversia economica si sociala a regiunilor cu dificultati structurale si 3 - dezvoltarea resurselor umane) si cele patru initiative comunitare (INTERREG III, Leader+, Equal si Urban II) sunt reorganizate incepand cu 2007 in doar trei obiective:

1. Convergenta (sprijinind regiunile ramase in urma din punct de vedere al dezvoltarii economice). Obiectivul 'Convergenta' este destinat sa imbunatateasca conditiile de crestere economica si factorii care contribuie la o reala convergenta pentru statele membre si regiunile cel mai putin dezvoltate. in Uniunea Europeana cu 27 de state membre (UE 27), acest obiectiv se refera la 84 de regiuni situate in 17 state membre, cu alte cuvinte 154 de milioane de locuitori al caror PIB pe cap de locuitor este sub 75% din media comunitara. intr-un sistem de suspendare progresiva a ajutorului ('phasing out'), acest obiectiv include, de asemenea, alte 16 regiuni care numara 16,4 milioane de locuitori si care dispun de un PIB care depaseste cu putin pragul, ca urmare a efectului statistic al extinderii Uniunii Europene. Sumele alocate obiectivului se ridica la 282,8 miliarde de euro, ceea ce reprezinta 81,5% din suma totala, repartizate dupa cum urmeaza: 199,3 miliarde pentru regiunile aflate sub incidenta obiectivului 'Convergenta', 14 miliarde pentru regiunilor care se afla in etapa de suspendare progresiva a ajutorului, iar 69,5 miliarde pentru Fondul de Coeziune, care se aplica in cazul a 15 state membre.
2. Competitivitate Regionala si Ocupare (sprijinind regiuni, altele decat cele ramase in urma ca dezvoltare, pentru atingerea tintelor Agendei Lisabona). Obiectivul 'Competitivitate regionala si ocuparea fortei de munca' este destinat sa consolideze competitivitatea si atractivitatea regiunilor, precum si capacitatea de ocupare a fortei de munca, printr-o abordare duala. Aceasta consta, mai intai, in introducerea de programe de dezvoltare pentru a ajuta regiunile sa anticipeze si sa fie favorabile schimbarilor economice stimuland inovarea, societatea bazata pe cunoastere, spiritul antreprenorial si protectia mediului si imbunatatind accesabilitatea, iar apoi, in cresterea numarului si calitatii locurilor de munca prin adaptarea fortei de munca si prin efectuarea de investitii in materie de resurse umane. intr-o Uniune Europeana cu 27 de state membre, aceasta situatie este valabila pentru 68 de regiuni, ceea ce reprezinta 314 milioane de locuitori. 13 dintre acestea, cu alte cuvinte 19 milioane de locuitori, sunt in etapa de instituire progresiva a ajutorului ('phasing in') si fac obiectul unor alocari financiare speciale datorita fostului lor statut de regiuni sub incidenta 'Obiectivului 1'. Suma de 55 de miliarde de euro, din care 11,4 miliarde pentru regiunile care se afla in etapa de instituirea progresiva a ajutorului, reprezinta ceva mai putin de 16% din alocarea totala. Acest obiectiv se aplica regiunilor din 19 state membre.
3. Cooperare Teritoriala Europeana (promovand o dezvoltare echilibrata a intregului teritoriu comunitar, prin incurajarea cooperarii si schimbului de bune practici intre toate regiunile UE), organizat pe trei axe: cooperare trans-frontaliera, transnationala si inter-regionala. Obiectivul 'Cooperare teritoriala europeana' este destinat sa intareasca cooperarea transfrontaliera datorita unor initiative locale si regionale realizate in comun, sa consolideze cooperarea transnationala prin actiuni menite sa favorizeze dezvoltarea teritoriala integrata si sa stimuleze cooperarea interregionala, precum si schimbul de experienta. Peste 181 de milioane de persoane (care reprezinta 37,5% din populatia totala a Uniunii Europene) traiesc in zone transfrontaliere. Toate regiunile si toti cetatenii Uniunii fac parte din una dintre cele 13 zone de cooperare transnationala. Cele 8,7 miliarde de euro (care reprezinta 2,5% din bugetul total consacrat acestui obiectiv) sunt repartizate dupa cum urmeaza: 6,44 miliarde pentru cooperarea transfrontaliera, 1,58 miliarde pentru cooperarea transnationala si 445 de milioane pentru cooperarea interregionala.

Coeficientii maximi de cofinantare pentru fiecare obiectiv sunt:

• Convergenta: intre 75% si 85%;
• Competitivitate si ocuparea fortei de munca: intre 50% si 85%;
• Cooperare teritoriala europeana: intre 75% si 85%;
• Fondul de Coeziune: 85 %.

In noua arhitectura, Romania va fi eligibila sub doua obiective: Convergenta si Cooperare Teritoriala Europeana.

Din cele cinci instrumente structurale (Fondul de Coeziune si patru fonduri structurale: Fondul European de Dezvoltare Regionala - FEDER, Fondul Social European - FSE, Fondul European de Orientare si Garantare in Agricultura - FEOGA, sectiunea Orientare si Instrumentul Financiar de Orientare in domeniul Pescuitului - IFOP), politica de coeziune este structurata din 2007 pe trei fonduri structurale (FEDER, FSE si Fondul de Coeziune). Pentru a simplifica lucrurile, fondurile pentru agricultura si pescuit au fost transferate catre politicile aferente, respectiv Politica Agricola Comuna si Politica in domeniul Pescuitului. Totodata, Fondului de Coeziune ii vor fi aplicate aceleasi reguli ca si Fondurilor Structurale (ex. programare multianuala, aprobarea proiectelor etc.).

O noua regula destinata sa simplifice gestionarea financiara a fondurilor este: un program = un fond

Datorita acestui principiu, Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR) si Fondul Social European (FSE) pot sa finanteze, fiecare, in mod complementar si limitat, actiunile care tin de aria de interventie a celuilalt fond (in limita a 10% din creditele alocate de Comunitate fiecarei axe prioritare a unui program operational).

Exista o exceptie de la aceasta regula: Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR) si Fondul de Coeziune intervin impreuna pentru programele in materie de infrastructuri si de mediu.

Principiile care stau la baza alocarii si accesarii acestor fonduri au suferit si acestea numeroase ajustari, din cinci, devenind 9, cu un accent foarte important pe egalitatea de gen si protectia mediului inconjurator.

1. Complementaritate, coerenta, coordonare si conformitate.
   
   Fondurile vor asigura o asistenta complementara actiunilor locale si nationale, integrandu-le in prioritatile Uniunii.
   Coerenta se stabileste prin orientarile strategice ale comunitatii, prin cadrul national de referinta strategica si prin programele operationale.
   
   In functie de responsabilitatile fiecaruia Comisia si Statele Membre vor asigura coordonarea dintre asistenta oferita prin intermediul Politicii de Coeziune (FC, FEDR; FSE), Politicii Agricole Comune (EAFRD, EFF), interventiile Bancii Europene pentru Investitii si alte instrumente financiare.
   Operatiunile finantate prin intermediul fondurilor vor trebui sa fie in conformitate cu previziunile Tratatului si a altor acte normative adoptate pentru aplicarea lui.
2. Programarea.
   Atingerea obiectivelor urmarite prin alocarea fondurilor structurale va fi urmarita prin intermediul procesului de programare multi-anuala, la diferite nivele, incluzand identificarea prioritatilor, finantarea si sistemul de management si control.
3. Parteneriatul.
   
   Atingerea obiectivele fondurilor vor fi urmarita in cadrul general al unei stranse colaborari dintre Comisie si fiecare Stat Membru. Fiecare Stat Membru, va organiza, oridecateori va fi cazul, in concordanta cu practicile si reglementarile nationale, parteneriate cu organizatii precum:
   
   a) Autoritati publice sau non-publice locale, urbane, regionale;
   b) Parteneri economici si sociali;
   c) Orice alt organism abilitat, reprezentand societatea civila, parteneri in domeniul protectiei mediului, organizatii non-guvernamentale precum si alte organizatii responsabile de promovarea egalitatii de gen.
   
   Fiecare Stat Membru va desemna cei mai importanti parteneri la nivel local, regional si national, in diferite domenii precum cel economic, social, de mediu, in concordanta cu practicile si reglementarile nationale, avand in vedere necesitatea promovarii egalitatii de gen si a dezvoltarii durabile prin integrarea noilor normative de protectie a mediului.
   
   Parteneriatul va trebui sa trebui sa fie operational la nivele de pregatire, implementare, monitorizare si control ale programelor operationale.
4. Nivel Teritorial de implementare.
   
   Implementarea Programelor Operationale va fi in responsabilitatea Statelor Membre si va fi realizata la cel mai potrivit nivel teritorial, in concordanta cu sistemul institutional specific acestora.
5. Interventia proportionala.
   Resursele financiare si administrative utilizate de Comisie si statele membre pentru aplicarea Fondurilor in ceea ce priveste:
   a) Alegerea indicatorilor prevazuti la articolul 37 alineatul (1) litera (c) (obiectivele axelor prioritare ale programelor operationale se cuantifica cu ajutorul unui numar limitat de indicatori ai realizarii si ai rezultatelor, tinand seama de principiul proportionalitatii. Indicatorii respectivi permit masurarea progreselor in comparatie cu situatia initiala si realizarea obiectivelor care aplica axele prioritare);
   b) Evaluarea mentionata la articolele 47 si 48;
   c) Principiile generale ale sistemelor de gestiune si de control;
   d) Intocmirea de rapoarte;
   sunt proportionale cu suma totala a cheltuielilor aferente unui program operational.
6. Gestiunea impartita.
   
   Bugetul Uniunii Europene alocat Fondurilor este executat in cadrul gestiunii impartite intre Statele Membre si Comisie. Comisia isi asuma responsabilitatile de executie a bugetului general al Uniunii Europene in conformitate cu urmatoarele dispozitii:
   a) Se asigura de existenta si buna functionare a sistemelor de gestiune si de control in statele membre;
   b) Intrerupe sau suspenda total sau partial platile in cazul unor nereguli in cadrul sistemelor nationale de gestiune si control si aplica orice alta corectie financiara ceruta;
   c) Se asigura cu privire la rambursarea aconturilor si procedeaza la degajarea din oficiu a angajamentelor bugetare;
7. Aditionalitatea.
   
   a) Contributia Fondurilor structurale nu se substituie cheltuielilor structurale publice sau asimilabile dintr-un Stat Membru;
   b) Pentru regiunile incluse in obiectivul de convergenta, Comisia si statul membru stabilesc nivelul cheltuielilor publice sau asimilabile pe care statul membru le efectueaza in toate regiunile in cauza pe parcursul perioadei de programare. Nivelul cheltuielilor efectuate de statul membru este unul dintre elementele incluse in decizia Comisiei privind cadrul strategic national de referinta;
   c) Nivelul cheltuielilor mentionate la alineatul b) este cel putin egal cu suma cheltuielilor medii anuale in termene reale atinsa pe parcursul perioadei precedente de programare.
   
   In afara de aceasta, nivelul cheltuielilor se determina in functie de conditiile macroeconomice generale in care se efectueaza finantarea si tinand seama de anumite situatii economice specifice sau exceptionale, cum este privatizarea sau un nivel extraordinar de cheltuieli structurale publice sau asimilabile ale statului membru pe parcursul perioadei precedente de programare.
8. Egalitatea de gen si nediscriminarea.
   Statele membre si Comisia asigura promovarea egalitatii intre barbati si femei si integrarea principiului de egalitate de sanse in domeniul respectiv in fiecare dintre diferitele etape ale aplicarii Fondurilor.
   
   Statele membre si Comisia iau masurile adecvate pentru prevenirea oricarei discriminari bazate pe sex, rasa sau origine etnica, religie sau convingeri, handicap, varsta sau orientare sexuala in fiecare dintre diferitele etape ale aplicarii Fondurilor si in special in ceea ce priveste accesul la Fonduri. in special, accesibilitatea persoanelor cu handicap este unul dintre criteriile care trebuie respectate la definirea operatiunilor cofinantate din Fonduri si de care trebuie sa se tina seama in fiecare dintre diferitele etape ale aplicarii Fondurilor.
9. Dezvoltarea durabila.
   
   Obiectivele Fondurilor sunt urmarite in cadrul dezvoltarii durabile si a promovarii, de catre Comunitate, a obiectivului de protejare si imbunatatire a mediului inconjurator in conformitate cu articolul 6 din Tratat.

O alta modificare semnificativa adusa de reforma vizeaza domeniul programarii: astfel, in trecut, procesul programarii este organizat pe trei paliere: Planul National de Dezvoltare si Cadrul de Sprijin Comunitar (primul continand prioritatile de dezvoltare a intregii economii nationale, al doilea doar prioritatile de finantat din instrumentele structurale), Programele Operationale (fiecare dezvoltand cate o prioritate din Cadrul de Sprijin Comunitar) si Programele Complement (documente detaliate de implementare a Programelor Operationale).

Reforma mentine obligativitatea programarii multianuale (pe o perioada de 7 ani), dar aduce o viziune strategica pronuntata si pune accent pe prioritatile Strategiei Lisabona, solicitand elaborarea a doar doua documente programatice: unul strategic - Cadrul National Strategic de Referinta (armonizand atat prioritatile nationale, cat si pe cele comunitare, cuprinse in Orientarile Comunitare Strategice pentru politica de coeziune) si unul operational - Programele Operationale. Dispare astfel necesitatea elaborarii Planului National de Dezvoltare, a Programelor Complement, precum si caracterul operational al Cadrului de Sprijin Comunitar.

In domeniul managementului, principalele modificari aduse de reforma privind gestionarea programelor operationale sub obiectivul Convergenta vizeaza crearea unei Autoritati de Audit (organ independent, insarcinat de verificarea bunei functionari a sistemelor de management si control) si a unei Autoritati de Certificare (pentru certificarea declaratiilor de cheltuieli si a cererilor de plata inaintea transmiterii lor catre Comisie), precum si disparitia notiunii de Autoritate de Plata.

Pentru programele operationale de sub obiectivul Cooperare Teritoriala Europeana, principalele modificari constau in necesitatea crearii unei Autoritati de Certificare, a unei Autoritati Unice de Control si a unui grup de controlori financiari (format din cate un controlor numit de fiecare stat membru participant si avand rolul de a sprijini Autoritatea de Control), precum si disparitia notiunii de Autoritate de Plata.