Structura teritoriala a administratiei publice

STRUCTURA TERITORIALA A ADMINISTRATIEI PUBLICE

1.Consideratii generale

Prin structura sistemului administratiei publice intelegem felul in care este organizata realizarea administratiei publice ca activitate. Termenul de structura provine din cuvantul latin struere care inseamna a construi, a cladi. Prin structura se intelege o anumita modalitate de alcatuire, de constructie de organizare a unui scop a unui domeniu de activitate).

Administratia ca activitate inseamna organizarea executarii si executarea legii in cele mai diferite domenii de activitate sociala si in raport cu anumite colectivitati umane care alcatuiesc sistemul social global in legatura cu care se realizeaza administratia publica. Gruparea colectivitatilor sociale, in raport cu care se construieste sistemul administratiei publice se face pe criteriul teritorial care este un criteriu de organizare a societatii.

Colectivitatile sociale in raport cu care se constituie sistemul administratiei publice formeaza populatia tarii care este un element important si definitoriu al statului.

Pornind de la aceste elemente vom putea observa ca sistemul administratiei publice se construieste pentru realizarea unor activitati de organizare a executarii si de executare a legii, care se refera la intreaga populatie a tarii si se aplica pe intreg teritoriul statului si in unitatile teritorial administrative ale acestuia. Astfel, sistemul administratiei publice se va construi pentru a realiza activitati care intereseaza intreaga populatie a tarii si in unitatile teritorial administrative – comuna, orasul, municipiul si judetul, pentru realizarea unor activitati care privesc colectivitatile sociale constituite in respectivele unitati teritorial administrative.

Constructia teritoriala a sistemului administratiei publice mai poate fi determinata in anumite domenii de activitate si de specificul activitatii respective. Astfel in domeniul anumitor servicii publice, ca de pilda in domeniul transporturilor pe caile ferate, structura teritoriala a acestei parti a sistemului administratiei publice este deosebita de sistemul impartirii teritorial administrative a statului. O directie regionala a administratiei cailor ferate poate cuprinde mai multe judete.

De aici rezulta si un alt criteriu de constructie a sistemului administratiei publice, in afara celui teritorial, si anume criteriul functional care releva particularitatea domeniului in care se realizeaza administratia publica. Cele doua criterii de constructie a sistemului administratiei publice se completeaza reciproc, unul implicandu-l pe celalalt, dandu-ne posibilitatea intelegerii actiunii administratiei publice si rationalizarii activitatii acesteia potrivit necesitatilor colectivitatii sociale. Exista si autori care considera ca cele doua criterii trebuie considerate distinct pentru ca determina doua feluri de structura a administratiei, o structura teritoriala si una functionala.

Aceasta legatura inseparabila a celor doua criterii de constructie a sistemului administratiei publice – criteriul teritorial si cel functional – se poate usor observa examinand organizarea administratiei publice din punct de vedere juridic. Totdeauna construirea competentei organelor administratiei publice se prezinta sub aspectul unei competente materiale si sub acela a unei competente teritoriale. Primul aspect releva functionalitatea competentei intr-un anumit domeniu de activitate, al doilea aspect releva spatiul in care se realizeaza competenta.

Cele doua aspecte ale structurii sistemului administratiei publice, respectiv cele doua criterii – cel teritorial, si cel functional – trebuie cercetate fiecare in parte pentru intelegerea particularitatilor de constructie a acestui sistem, motiv pentru care vom studia pe rand, constructia teritoriala a sistemului administratiei publice, insistand pe problemele administratiei locale. Dupa aceea ne vom referi la aspectul functional al structurii sistemului administratiei publice, atragand atentia asupra autonomiei functionale a unor parti din structura sistemului administratiei publice.

2.Construirea sistemului administratiei publice pe baza criteriului teritorial

Administratia publica ca activitate nu poate sa fie realizata dintr-un singur centru aflat pe teritoriul statului, ci trebuie organizata in asa fel incat sa asigure nevoile societatii in general dar si a colectivitatilor sociale din toate unitatile teritorial administrative ale statului. In acest scop organele administratiei publice sunt constituite in raport de teritoriul statului si in functie de unitatile teritorial administrative ale acestuia. Astfel, exista organe centrale ale administratiei publice care au o competenta pe intreg teritoriul statului, datorita importantei interesului general pe care il realizeaza aceste organe. Asa de exemplu, sunt ministerele care actioneaza in diferite domenii si ramuri de activitate de interes national. Aceste organe centrale sunt constituite, in unitatile teritorial administrative, diferite organe in raport cu specificul activitatii desfasurate de administratia publica in respectivul domeniu sau ramura de activitate. Prin aceste organe locale, care sunt organe in teritoriu ale organelor centrale ale administratiei publice, este realizata administratia in diferite ramuri sau  domenii de activitate de interes national.

Asa de exemplu Ministerul Administratiei si Internelor, Ministerul de Finante, Ministerul Comunicatiilor, au organe sau unitati in teritoriu, organe ce poarta denumiri diferite ca inspectorate, directii, oficii postale, posturi de politie s.a., si care desfasoara activitati ce necesita o unitate de actiune datorita interesului national pe care il prezinta domeniul sau ramura in care actioneaza aceste organe.

In afara de aceste organe centrale ale administratiei publice si unitatile lor in teritoriu, in unitatile teritorial administrative ale statului mai sus constituite organe ale administratiei publice, care insa nu au de realizat activitati de interes national ci realizeaza activitati de interes local, legate de viata si activitatea oamenilor care alcatuiesc colectivitatile social grupate in unitati teritorial administrative ale statului – respectiv in comune, orase, municipii si judete.

In felul acesta, in sistemul administratiei publice apare o categorie speciala si distincta de organe – organele administratiei locale. Constructia acestei parti a sistemului administratiei publice se face in baza principiului autonomiei locale care caracterizeaza sistemul de organizare democratica a statului.

3. Centralizarea administrativa

Centralizarea presupune dependenta exclusiva a organelor locale fata de cele centrale. In plan organizatoric, centralizarea inseamna subordonarea ierarhica a autoritatilor locale fata de cele centrale. In plan functional, centralizarea inseamna emiterea actului de decizie de catre autoritatile centrale si executarea lui de catre cele locale.

Centralizarea are o serie de avantaje, precum: existenta unui singur organ de conducere asigura unitatea in luarea si executarea deciziilor, se inlatura suprapunerile, controlul se poate realiza mai usor, serviciile publice se reduc numeric, astfel incat se realizeaza economii etc.

Pe de alta parte, exista o serie de dezavantaje, ca: interesele locale nu pot fi cunoscute de la centru si deci nu pot fi satisfacute, intarzierea in rezolvarea unor necesitati imediate, birocratia, rutina isi gasesc camp de aplicare, iar faptul ca functionarii sunt numiti de la centru lipseste cetatenii de posibilitatea controlului si de a-si spune parerea cu privire la activitatea acestora.

In Romania, regimul de centralizare administrativa decurge din caracterul unitar al statului. Potrivit Constitutiei, atat la nivel central cat si judetean exista servicii publice organizate pe principiul subordonarii ierarhice din treapta in treapta, care se realizeaza puterea executiva. Guvernului i se subordoneaza direct ministerele si celelalte organe de specialitate ale administratiei centrale, precum si prefectii, iar ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale li se subordoneaza nemijlocit serviciile lor care functioneaza in unitatile administrativ-teritoriale. Conducatorii acestor servicii se subordoneaza pe plan orizontal, la nivel de judet si prefectilor, ca reprezentanti ai Guvernului.

In concluzie, centralizarea se defineste astfel:

a) - in plan organizatoric, subordonarea ierarhica a autoritatilor locale fata de cele centrale si numirea functionarilor publici din conducerea autoritatilor locale de catre cele centrale, carora li se subordoneaza;

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

b) - in plan functional, emiterea actului de decizie de catre autoritatile centrale si executarea lor de catre cele locale.

Actele emise de catre autoritatile locale (atunci cand acestea primesc competenta de a le emite) pot fi anulate de autoritatile centrale, in virtutea dreptului de control ierarhic, ori de cate ori nu sunt in concordanta cu decizia centrului.

4. Descentralizarea administrativa pe baza principiului autonomiei locale

Constructia administratiei locale, ca parte distincta in sistemul administratiei publice este o modalitate de descentralizare administrativa cu valoare politica si administrativa.

Din punct de vedere politic descentralizarea administratiei pe baza principiului autonomiei locale releva democratia, deoarece da posibilitatea locuitorilor diferitelor localitati sa participe la gestionarea publica.

Din punct de vedere strict administrativ, descentralizarea administrativa, la nivelul localitatilor, ofera posibilitatea realizarii unei administratii in cunostinta de cauza, a nevoilor si intereselor locale, de catre reprezentanti ai colectivelor locale si de functionarii care se afla sub controlul organelor administratiei locale.

Descentralizarea in baza principiului autonomiei locale este o modalitate de organizare administrativa nu politica. Din acest punct de vedere descentralizarea administrativa este fundamental deosebita de federalism. Deci, nu este vorba de un raport intre puterea centrala si cea locala a statului cum este cazul in statul federal, intre statul federal si statele din federatie. Descentralizarea administrativa priveste numai rezolvarea unor probleme locale de catre autoritati administrative locale. Asadar, descentralizarea este un fenomen pur administrativ, nu politic, care sa implice exercitiul puterii de stat.

Pentru intelegerea particularitatilor descentralizarii administrative pe baza principiului autonomiei locale, vom cerceta elementele componente ale autonomiei locale :

a) Existenta unei colectivitati locale in cadrul unei unitati administrativ-teritoriale a statului.

Descentralizarea administrativa in baza principiului autonomiei locale se face in legatura cu existenta unei colectivitati sociale locale constituite in cadrul unor comune urbane sau rurale si in cadrul unor unitati teritorial-administrativ care grupeaza mai multe astfel de unitati teritorial-administrativ care grupeaza mai multe astfel de unitati teritorial-administrative de baza, cum sunt la noi judetele.

Aceste colectivitati sociale locale au nevoi specifice care-i solidarizeaza pe cei care fac parte din respectivele colectivitati. Aceste nevoi si interese apar ca locale, fiind legate de specificul colectivitatii sociale respective, si se disting de nevoile generale sau interesele generale ale intregii colectivitati nationale. Asa de exemplu, aprovizionarea cu apa, constructia unor drumuri repararea unor strazi, asigurarea salubritatii publice, iluminarea strazilor etc., sunt nevoi specifice ale unei colectivitati comunale, orasenesti sau judetene care solidarizeaza intr-un anumit fel pe locuitorii acestor unitati teritorial-administrative in vederea satisfacerii nevoilor si intereselor la care ne-am referit.

Desigur, nevoile sau interesele sunt ale colectivitatilor locale si sunt considerate ca atare de aceasta colectivitate sau reprezentantii ei. Dar acest lucru nu este de ajuns. Aceste colectivitati locale se inregistreaza in marea colectivitate sociala care este natiunea organizata de stat si de aceea, interesele locale ale colectivitatilor teritoriale trebuie vazute prin prisma intereselor generale.

Pentru acest motiv, atributiile specifice locale sunt prevazute prin lege si organizarea exercitarii legii in acest fel face obiectul administratiei locale.

Legea este mijlocul prin care se stabileste aria nevoilor locale si competenta organelor care actioneaza pentru realizarea necesitatilor colectivitatilor locale.

Colectivitatile sociale din unitatile – administrative de baza – orasul, municipiul si comuna – sunt grupate in colectivitati teritoriale intermediare intre state si acele colectivitati de baza, si aceste colectivitati sociale sunt colectivitati locale judetene care au problemele lor la acest nivel teritorial, probleme ce sunt de asemenea prevazute de lege si rezolvate pe baza si in executarea legii de organele competente locale.

b) Gestiunea nevoilor specifice locale apartine acestor colectivitati.

Pentru existenta autonomiei locale este necesar ca problemele specifice colectivitatilor locale, recunoscute ca atare de lege, sa fie rezolvate de catre aceste colectivitati. In acest scop, aceste colectivitati trebuie sa aiba mijloace materiale si banesti proprii pe care sa le poata folosi, in scopul rezolvarii problemelor locale. Comuna, orasul, municipiul, judetul constituie persoane juridice care dispun de un patrimoniu si au venituri proprii, cu care rezolva problemele comunale, orasenesti, municipale si judetene. Aceste probleme sunt distincte de cele ale statului si sunt rezolvate prin servicii publice locale. Colectivitatile sociale locale au nevoie de recunoasterea posibilitatilor lor juridice pentru a putea intra in circuitul raporturilor juridice, in vederea realizarii intereselor locale.

b) Organele de conducere trebuie sa fie locale.

Colectivitatile sociale descentralizate in unitatile administrative trebuie sa dispuna de dreptul de a alege organele administratiei locale, ca reprezentanti ai unitatilor teritorial administrative si nu ca reprezentanti ai puterii executive centrale in localitate. In felul acesta administratia locala descentralizata este aleasa in unitatea administrativa si de colectivitatea sociala a unitatii teritorial administrative.

d) Autonomia fata de organele centrale ale administratiei de stat.

Acest element al autonomiei locale decurge logic din existenta celor precedente. Pentru rezolvarea operativa a nevoilor colectivitatilor locale descentralizate este necesar ca organele administratiei locale sa dispuna de o competenta care sa le confere autonomia fata de organele centrale ale administratiei publice.

Aceasta autonomie insa nu trebuie sa fie inteleasa ca o izolare ca o rupere a organelor administratiei locale de organele centrale ale administratiei publice. Dupa cum am aratat, colectivitatile locale descentralizate sunt plasate in unitatile teritorial administrative ale statului. Aceste unitati teritorial administrative dispun de o personalitate juridica distincta de cea a statului si sunt considerate ca dezmembraminte ale statului. De aici, situatia autonoma a organelor locale ale administratiei publice fata de organele centrale ale administratiei publice.

Dar autonomia nu inseamna independenta organelor administratiei locale fata de organele centrale ale puterii executive. De aici, necesitatea exercitarii unui control asupra activitatii organelor administratiei locale.

Interesele locale nu pot fi rupte de interesele generale, nationale. Trebuie avuta in vedere necesitatea unor integrari a activitatii autonome a organelor locale in actiunea generala a administratiei publice. De aici, cum spuneam, nevoia exercitarii indrumarii si a controlului de catre administratia centrala. Controlul organelor administratiei centrale asupra celor locale poate fi mai lejer sau mai riguros, dupa cum subordonarea este mai severa sau mai larga in raport cu necesitatile de ordin economic si politic. In cazul in care organele locale ale administratiei publice nu au actionat in rezolvarea problemelor care sunt cuprinse in competenta acestora, organele centrale ale administratiei de stat se pot substitui in locul celor locale, rezolvand problema acestora.

e) Controlul exercitat de organele puterii executive asupra organelor administratiei locale nu imbraca forma controlului ierarhic.

Controlul exercitat de organele puterii executive asupra organelor administratiei locale prezinta particularitati datorita specificului descentralizarii administratiei colectivitatilor locale. De aceea, controlul puterii executive asupra organelor administratiei locale este un element indispensabil al principiului autonomiei locale. Particularitatile acestui control releva specificitatea autonomiei locale ca principiu de organizare a administratiei locale.

Intr-adevar, controlul organelor puterii executive asupra organelor administratiei locale este de doua feluri si anume, un control ierarhic si un control de tutela administrativa.

Controlul ierarhic se exercita asupra autoritatilor locale deconcentrate. Astfel este controlul exercitat de organele guvernamentale asupra prefectului, care este un organ local al puterii executive in judet. Acest control priveste atat legalitatea cat si oportunitatea actelor facute de prefect.

Exista insa si control de tutela administrativa pe care il exercita fie organele centrale ale puterii executive, guvernul sau ministerele, asupra actelor consiliilor judetene, fie prefectul asupra actelor primarului sau al consiliului comunal sau judetean.

Controlul de tutela administrativa este fundamental deosebit de controlul ierarhic. Acest tip de control priveste numai legalitatea actelor, nu si oportunitatea acestora. Acest control are un caracter exceptional, in sensul ca trebuie prevazute de lege cazurile in care se exercita, si nu deriva din principiul subordonarii ierarhice ca in cazul controlului ierarhic.

De asemenea, impotriva actelor de control de tutela administrativa exista posibilitatea actiunii in contencios administrativ, in timp ce impotriva actelor de control ierarhic nu exista o astfel de posibilitate.

In Curtea europeana cu privire la exercitiul autonom al puterii locale, din 15 octombrie 1985, la care a aderat si Romania, se prevede acest drept, in art.11, ca fiind protectia legala a autonomiei locale. Acest articol mentioneaza dreptul colectivitatilor locale de a dispune de un drept jurisdictional de recurs pentru a asigura exercitiul competentelor si respectul principiilor de autonomie locala care sunt consfintite si in legislatia interna.

5. Deconcentrarea  administrativa

Structura sistemului administratiei publice din punct de vedere teritorial nu se reduce la descentralizarea administrativa. In constructia sistemului administratiei publice pe baza criteriului teritorial intervine si deconcentrarea administrativa.

Prin deconcentrarea administrativa se intelege transferul unor atributii care revin organelor centrale, unor organe subordonate care functioneaza in teritoriu si care, din acest punct de vedere apar ca organe locale, dar sunt subordonate organelor centrale ale administratiei publice. Descentralizarea administrativa inseamna constructia, pe plan local a unei administratii autonome fata de administratia centrala. Deconcentrarea administrativa inseamna deplasarea in teritoriu a activitatii administratiei publice centrale.

Deconcentrarea administrativa constituie o treapta situata intre centralizare si descentralizare, fiind considerata o centralizare sau o slaba descentralizare.

Daca avem in vedere ca de esenta desconcentrarii este faptul ca titularii puterii locale sunt numiti de autoritatea centrala, dar cu competenta sa rezolve problemele locale fara sa ceara aprobarea ”Centrului”, fiind totusi supusi controlului acestuia, putem spune ca intr-o asemenea situatie sunt in prezent serviciile ministerelor si ale celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale numite de Constitutie si alte acte normative ”servicii descentralizate”, si care, in fapt sunt servicii desconcentrate. Potrivit reglementarilor in vigoare, conducatorii acestor servicii sunt numiti de catre ministri, au competenta sa rezolve problemele din domeniul respectiv care apar in unitatea administrativ-teritoriala, iar actele emise de ei sunt supuse controlului administrativ ierarhic3.

Asadar, cand prin lege se acorda unei administratii publice locale sau speciale, ai carei titulari sunt numiti de administratia publica centrala, dreptul de a lua decizii, aceasta forma diminuata a sistemului de centralizare poarta numele de desconcentrare.

Prin cele doua principii – centralizare, descentralizare – insotite de regula desconcentrarii, se incearca a se rezolva cele doua tendinte care se manifesta in guvernarea si administratia unei tari. In primul rand este vorba de tendinta de unitate care este o tendinta nationala, determinata de necesitatea de a trai in colectiv care, sub aspect administrativ, se exprima prin vointa  unitatii de conducere si uniformizarea masurilor edictate la ansamblul teritoriului, asigurand cunoasterea actelor emise de organele centrale. In al doilea rand, este tendinta de diversitate care corespunde diversitatii grupurilor sociale, diversitate determinata de consideratiuni de ordin geografic si istoric, iar respectarea acestor diversitati, sub aspect administrativ implica adoptarea de masuri particulare pentru fiecare grup social.

6. Tutela administrativa

Tutela administrativa este o institutie a dreptului public in baza careia autoritatea centrala a administratiei publice si reprezentantii locali ai acesteia au dreptul de a controla activitatea autoritatilor publice autonome descentralizate. Acesta este un regim mai apropriat de descentralizarea administrativa decat institutia desconcentrarii. Tutela administrativa exista numai intre autoritatile administratiei publice intre care nu sunt raporturi de subordonare ierarhica. Deci nu poate fi vorba de tutela administrativa intre guvern, ministere si cele care exercita aceasta putere la nivel judetean sau local – prefect si serviciile descentralizate ale ministerelor.

Actuala noastra legislatie nu mai prevede institutia tutelei administrative in mod explicit. In general in literatura de specialitate se apreciaza, ca, de regula, intr-o administratie bazata pe principiul centralizarii accentul cade pe controlul administrativ ierarhic, iar intr-o administratie descentralizata autonoma, pe controlul de tutela.

Din aceasta cauza, chiar daca legislatia actuala a Romaniei nu mai prevede in mod expres institutia tutelei administrative, achiesam la parerile exprimate in doctrina ca aceasta exista si functioneaza1. Intr-adevar, astfel de elemente se gasesc atat in Constitutie, cat si in Legea nr.215/2001 privind administratia publica locala. Astfel, art.102 din Constitutie dispune ca : « Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice ». Or, actul de conducere presupune si activitatea de control. Pe de alta parte, potrivit Legii nr. 215/2001 intre prefecti, pe de o parte, consiliile locale si judetene si primari nu exista raporturi de subordonare.

Ca reprezentant al statului, prefectul exercita totusi un control asupra acestora astfel incat prefectul va fi calificat organ de tutela administrativa2.