Principiile organizarii administratiei publice locale in Romania

Principiile organizarii administratiei publice locale in Romania

Cadrul constitutional, mentinut si dupa revizuirea din octombrie 2003, se regaseste in capitolul V intitulat Administratia publica, din titlul III (Autoritatile publice), dupa prima sectiune consacrata Administratiei publice centrale de specialitate, in sectiunea a doua intitulata, Administratia publica locala.

Aceasta impartire a fost interpretata in doctrina administrativa in sensul ca legiuitorul constituant a dorit sa delimiteze in cadrul administratiei publice, doua sfere cu regimuri juridice diferite.

Astfel, autoritatile administratiei publice centrale de specialitate sunt in exclusivitate autoritati ale administratiei de stat, in timp ce autoritatile administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale se impart in: servicii publice ale autoritatilor administratiei publice de specialitate deconcentrate in unitatile administrativ-teritoriale si autoritati administrative autonome ale comunelor, oraselor si judetelor.

Se impun a fi precizate in acest context dispozitiile art.3 alin.(3) din Constitutia republicata, ramas nemodificat, cu privire la teritoriu, conform carora „Teritoriul este organizat, sub aspect administrativ, in comune, orase si judete. In conditiile legii, unele orase sunt declarate municipii.”       

In ce priveste organizarea administrativa a teritoriului se afla inca in vigoare o lege anterioara regimului constitutional actual si anume, Legea nr.2/1968 privind organizarea administrativa a Romaniei.

Constitutia Romaniei din 1991 revizuita si republicata in 2003 reglementeaza administratia publica locala in patru articole si anume: art.120 (Principii de baza), art.121 (Autoritati comunale si orasenesti), art.122 (Consiliul judetean) si art. 123 (Prefectul).

Sub aspectul modalitatii de redactare, Constitutia Romaniei a optat pentru o formula  intermediara de tehnica legislativa fata de alte Constitutii europene care, fie se rezuma la inserarea unei norme de trimitere, fie cuprind un intreg titlu sau capitol consacrat administratiei publice locale.

Astfel, Constitutia Romaniei s-a limitat la a preciza care sunt autoritatile administratiei publice locale de baza (consiliile comunale si orasenesti si primarii), si respectiv, autoritatile intermediare la nivelul judetelor (consiliile judetene) precum si principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea.

In ce priveste insa, alegerea autoritatilor administratiei publice locale, organizarea si functionarea fiecareia dintre acestea, Constitutia face trimitere la dispozitiile legii.

Daca ne raportam la art.73 alin.(3) litera o) din Constitutia republicata potrivit caruia, „organizarea administratiei publice locale, a teritoriului, precum si regimul general privind autonomia locala” se reglementeaza prin lege organica, constatam ca, in aceasta materie era necesara adoptarea unei legi organice, cerinta respectata de Legea nr.215/2001.

In art.120 din sectiunea a doua (Administratia publica locala) din capitolul V consacrat administratiei publice, ca urmare a modificarii si completarii aduse prin legea de revizuire sunt prevazute cele trei principii de baza pe care se intemeiaza administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale si anume: descentralizarea, autonomia locala si deconcentrarea serviciilor publice.

In ce priveste sintagma “descentralizarea serviciilor publice”, utilizata in varianta initiala a Constitutiei, dupa cum doctrina s-a grabit sa precizeze imediat dupa intrarea ei in vigoare, strict stiintific era vorba de fapt, despre deconcentrarea serviciilor publice, pentru ca erau avute in vedere, in primul rand, serviciile exterioare ale ministerelor, adica ramificatiile in teritoriu ale ministerelor, ce raman pe mai departe, subordonate acestora, pe verticala, si prefectului, pe orizontala. In plus, mai putea fi vorba despre infiintarea unor servicii publice la nivelul colectivitatilor locale.

Prin introducerea expresa cu ocazia revizuirii, a principiului deconcentrarii serviciilor publice, ca un principiu distinct in raport cu descentralizarea si autonomia locala se raspunde astfel rigorii stiintifice, evocata in repetate randuri, in doctrina actuala, in aceasta chestiune. 

Principiul descentralizarii administrative a fost dezvoltat intr-o reglementare distincta, si anume, in Legea nr.339/2004, legea-cadru privind descentralizarea, inlocuita in prezent, prin Legea-cadru nr.195/2006 a descentralizarii. Obiectul de reglementare al acestei legi, precizat chiar din primul sau articol, il constituie principiile, regulile si cadrul institutional care se afla la baza procesului de descentralizare administrativa si financiara.

Deconcentrarea este definita in art.2 din Legea nr.195/2006 ca redistribuirea de competente administrative si financiare de catre ministere si celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale catre propriile structuri de specialitate din teritoriu.

Descentralizarea este definita in acelasi art.2, ca transferul de competenta administrativa si financiara de la nivelul administratiei publice centrale la nivelul administratiei publice locale sau catre sectorul privat.

In acord cu standardele europene, art.120 din Constitutia republicata, consacrat principiilor de baza aplicabile administratiei publice locale este completat cu un nou alineat potrivit caruia:

“In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand unei minoritati nationale au o pondere semnificativa se asigura folosirea limbii minoritatii nationale respective in scris si oral in relatiile cu autoritatile administratiei publice locale si cu serviciile publice deconcentrate, in conditiile prevazute de legea organica.”

Legea administratiei publice locale nr.215/2001 republicata cu modificarile si completarile ulterioare, actualul cadru legislativ in materia regimului general al autonomiei locale, precum si al organizarii si functionarii autoritatilor administratiei publice locale, adauga celor trei principii constitutionale, alte trei principii si anume: eligibilitatea autoritatilor administratiei publice locale, legalitatea si consultarea cetatenilor in problemele locale de interes deosebit. Aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil al Romaniei.

Primul principiu enuntat, adica autonomia locala, de altfel cel mai important, din care decurg toate celelalte, este definit in lege (asa cum se procedase si in 1996), fiind preluata in linii generale, definitia formulata in Carta europeana a autonomiei locale adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985, ratificata prin Legea nr.199/1997: „Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii.”

“Acest drept se exercita de consiliile locale si primari precum si de consiliile judetene, autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, in conditiile legii. Prin colectivitate locala se intelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritoriala.”

“Autonomia locala este numai administrativa si financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege. Autonomia locala priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile precum si gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului, municipiului sau judetului, dupa caz.”

„Autoritatile administratiei publice locale exercita, in conditiile legii, competente exclusive, competente partajate si competente delegate.”

Potrivit art.2 din Legea-cadru nr.195/2006 a descentralizarii:

a).competentele exclusive sunt competentele atribuite prin lege autoritatilor administratiei publice locale de realizarea carora acestea sunt responsabile;

b). competentele partajate sunt competentele exercitate de catre autoritatile administratiei publice locale, impreuna cu alte niveluri ale administratiei publice (judetean sau central);

c).competentele delegate sunt competentele atribuite prin lege autoritatilor administratiei publice locale impreuna cu resursele financiare corespunzatoare, de catre autoritatile publice centrale, pentru a le exercita in numele si in limitele stabilite de catre acestea.  

De asemenea, se impune precizat in acest context, ca, in baza autonomiei locale, autoritatile administratiei publice locale nu se afla in raporturi de subordonare, dispozitie legala ce a capatat, ca urmare a revizuirii legii fundamentale, o consacrare constitutionala, in art.123 referitor la prefect, autoritate a administratiei de stat in teritoriu.

Astfel, chiar in capitolul consacrat unor dispozitii generale, este subliniata lipsa de subordonare dintre autoritatile administratiei publice locale, rezultat al autonomiei locale.

Raporturile dintre autoritatile administratiei publice locale din comune, orase si municipii si autoritatile administratiei publice de la nivel judetean se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet. In relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean pe de-o parte, precum si intre consiliul local si primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.

Comunele, orasele si judetele sunt unitati administrativ-teritoriale in care se exercita autonomia locala si in care se organizeaza si functioneaza autoritati ale administratiei publice locale, potrivit legii.

Aceste unitati administrativ-teritoriale au personalitate juridica. In calitate de persoane juridice civile, ele au in proprietate bunuri din domeniul privat, iar in calitate de persoane juridice de drept public, ele sunt proprietare ale bunurilor din domeniul public de interes local sau judetean si emit acte administrative de autoritate.

Potrivit legii, “comunele, orasele si judetele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu si capacitate juridica deplina.”

In ce priveste principiul eligibilitatii, acesta se regaseste de o maniera indirecta in dispozitiile constitutionale din art.121 si art.122 care prevad alegerea consiliilor locale, a consiliilor judetene si a primarilor, in conditiile legii. Puterea lor nu provine de la stat, ci dimpotriva isi trage forta din vointa alegatorilor care sunt reprezentati prin aceste autoritati.

“Consiliile locale si judetene se aleg pe circumscriptii electorale prin vot exprimat pe baza reprezentarii proportionale, in cadrul unui scrutin de lista.

Primarii comunelor si oraselor sunt alesi pe circumscriptii electorale prin vot exprimat pe baza scrutinului uninominal

Pentru a fi ales consilier ori primar, candidatul in alegeri trebuie sa respecte anumite conditii stabilite atat de Constitutie cat si de lege. Aceste conditii de eligibilitate sunt cumulative si se refera la: calitatea de alegator, dreptul de a fi ales si domiciliu.

Principiul legalitatii a fost prevazut in legislatia privind administratia publica locala, abia cu ocazia modificarilor si completarilor aduse reglementarii anterioare in anul 1996, el decurgand explicit si din continutul art. 1 alin.(5) din Constitutia republicata ce stabileste ca: “In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.”

Principiul legalitatii este garantat in sensul respectarii sale, la nivelul administratiei publice locale prin consacrarea raspunderii juridice si prin aplicarea de sanctiuni disciplinare, administrative, materiale, contraventionale si penale, dupa caz, atunci cand sunt incalcate normele legale.

Principiul consultarii cetatenilor decurge din autonomia locala, deoarece organizarea referendumului local reprezinta o veritabila caracteristica a acesteia. Procedura de organizare si desfasurare a referendumului, atat a celui national cat si a celui local este prevazuta de Legea nr.3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului cu modificarile si completarile ulterioare.

In art.121 din Constitutia republicata referitor la autoritatile comunale si orasenesti a fost consacrata dubla natura juridica a acestora, aspect ce reflecta dubla natura juridica a comunei sau orasului: de colectivitate locala si de unitate administrativ-teritoriala.

Potrivit Legii administratiei publice locale nr.215/2001 republicata, consiliul local, consiliul judetean, Consiliul General al municipiului Bucuresti si consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor sunt autoritati deliberative iar primarii comunelor, oraselor, municipiilor, ai subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor, primarul general al municipiului Bucuresti si presedintele consiliului judetean sunt autoritati executive, dispozitie din care rezulta caracterul de organ colegial al consiliului local, in raport cu cel de organ unipersonal al primarului.

In plus, prin modificarile substantiale aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006 sunt definite asociatiile de dezvoltare intercomunitara ca fiind structurile de cooperare cu personalitate juridica, de drept privat, infiintate, in conditiile legii, de unitatile administrativ-teritoriale pentru realizarea in comun a unor proiecte de dezvoltare de interes zonal sau regional ori furnizarea in comun a unor servicii publice.