Forma statului: structura de stat, forma de guvernamant

Forma statului: structura de stat, forma de guvernamant

1. Conceptul formei de stat

Forma de stat este un concept politico-juridic care exprima modul de consti­tuire si exercitare a puterii, de organizare si conducere a societatii prin stat. Forma statului este unul dintre cele mai vechi concepte rezultate din studierea fenomenului statal in general, a organizarii si conducerii statale, in special. In doc­trina constitutionala, forma de stat este analizata sub trei aspecte: forma structurii de stat; forma de guvernamant; regimul politic. Desi distincte, cele trei aspecte sunt strans legate si conditionate unele de altele.

Se poate spune ca forma statului poate aparea sub o intreita infatisare, in functie de criterii distincte. Aceste trei criterii sunt: modul de organizare si exercitare a puterii suverane pe teritoriul statului; caracteristicile si prerogativele organismului investit cu functiile de sef al statului; metodele de guvernare. In functie de cele trei criterii, statul va capata o anumita forma: stat unitar/stat federal; monarhie/republica; va avea un regim politic democratic sau autocratic ori autoritar.

Optiunea pentru o anumita forma de stat este in primul rand o optiune politica. Dar nu a statului propriu-zis, reprezentat prin parlament sau prin seful puterii exe­cu­tive si cu atat mai putin a guvernului. Decizia oricareia dintre cele trei autoritati publice mentionate, prin care s-ar hotari adoptarea unei forme a statului sau a alteia, echivaleaza cu un act politic de guvernare. Optiunea pentru oricare dintre formele de stat nu poate fi, insa,  decat rezultatul unui referendum popular. Caracterul real al unei astfel de optiuni depinde de gradul de participare a cetatenilor la referendum, de sinceritatea votului si, nu in ultima instanta, de faptul daca populatia cu drept de vot a avut reprezentarea exacta a semnificatiei formei de stat fata de care si-a exprimat opinia.

§2. Structura de stat

Din punct de vedere conceptual, prin structura de stat se intelege modul de organizare si exercitare a puterii in raport cu teritoriul statuui

Este unanim acceptat in doctrina constitutionala ca din punct de vedere al structurii de stat, statele pot fi impartite in doua categorii: state unitare si state compuse. In afara de aceste doua categorii principale, istoria constitutionala a unor state consemneaza forme particulare ale categoriilor mentionate.

§3. Statul unitar

Statul unitar prezinta urmatoarele caracteristici principale: a) este format dintr-un ansamblu unic de organisme constitutionale prin care se exercita puterea politica la nivel central si local; b) activitatea de guvernare se difuzeaza de la centru pe cale ierarhica; c) exista o singura ordine juridica intemeiata pe o consti­tutie uni­ca; d) populatia are o singura cetatenie.

Desi statul este unitar, teritoriul sau poate fi impartit in unitati administrativ-teri­toriale. Subdiviziunile administrativ-teritoriale ale statului au caracter emina­mente administrativ si nu constituie state in interiorul statului.

Structura unitara a statului s-a format, in general, odata cu aparitia statului insusi. Acesta a fost cazul unora dintre cele mai vechi state europene (Franta, Grecia s.a.)

Trebuie mentionat ca teoretic, exercitarea puterii presupune concentrarea acesteia la un centru unic de decizie care o va converti in decizii obligatorii pen­tru intreaga populatie si pentru intregul teritoriu al statului.

Din punct de vedere practic, conducerea centralizata prezinta avantajul ca actele parlamentului si ale guvernului ar fi aplicate unitar pe intreg teritoriul sta­tului. De asemenea, conducerea centralizata presupune dreptul de control al cen­trului asupra modului in care ii sunt respectate deciziile si posibilitatea de corectie a actelor care nu sunt conforme cu ordinele autoritatilor centrale.

O structura statala unitara conceputa pe metode stricte de centralizare nu poate fi pusa in aplicare in conditiile statului modern. Aceasta deoarece orice structura unitara rigida, supercentralizata presupune prin definitie lipsa unor verigi intermediare, partial autonome, intre puterea centrala si destinatarii deci­ziilor luate de guvernanti. Astfel, in niciun stat modern nu se poate concepe ca membrii guvernului sa se poata ocupa personal si nemijlocit de solutionarea tutu­ror problemelor guvernarii ivite pe intreaga cuprindere a statului. Numai activitatea legislativa se desfasoara la centru dar de catre agenti fie reprezentanti ai natiunii, fie ai colectivitatilor locale.

Chiar daca centralizarea absoluta, adica conducerea statala exercitata exclu­siv de la centru ar fi tehnic posibila, din punct de vedere politic nu ar fi dezirabil sa se incredinteze atributele guvernarii unui singur centru de decizie, deoarece acesta ar putea nesocoti interesele locale sau s-ar putea chiar sa nu le cu­noasca. Acesta este motivul pentru care in practica, centralizarii i se aduc doua corective, si anume desconcentrarea si descentralizarea.

Centralizarea presupune concentrarea competentelor administrative si a resurselor financiare la un unic centru de comanda – Guvernul – pe cand descentralizarea este conceputa ca o descongestionare a centrului si o investire a unor autoritati publice reprezentative la nivel local, cu atributii de gestiune administrativa pe principiul autonomiei.

Desconcentrarea ca forma alternata a centralizarii, cat si descentralizarea nu se exclud reciproc, ambele fiind modalitati diferite de organizare a puterii in teritoriu. O gestiune administrativa si bugetara eficienta presupune stabilirea unui echilibru si a unei unitati armonioase intre centralizare (desconcentrare) si descentralizare. Daca o centralizare rigida afecteaza interesele comunitatilor sociale si teritoriale, cu repercusiuni asupra capacitatii guvernului de a gestiona crize la nivel local, descentralizarea fara limita poate sa ameninte grav unitatea si chiar integritatea unui stat. Iata de ce este necesar ca prin lege sa se stabileasca cu precizie si claritate sfera de functionare a desconcentrarii, precum si a descentralizarii.

3.1. Desconcentrarea

- Desconcentrarea consta in diminuarea puterii centrale prin acordarea unei autoritati publice locale, ai caror titulari sunt numiti de puterea centrala, a drep­tului de a lua decizii pe plan local. Prin desconcentrare, puterea centrala renunta la o parte din prerogativele sale, pe care le distribuie unor autoritati publice lo­cale. Este vorba, asadar, de repartizarea puterii de decizie a guvernului, in fa­voa­rea agentilor locali (prefecti) repartizati/numiti de guvern in unitati adminis­trativ-teritoriale. Prefectii sunt insarcinati sa transmita si sa ia toate masurile pentru a asigura respectarea programului guvernului si – in anumite limite – sa decida ei insisi in calitate de imputerniciti ai guvernului central.

- Prin desconcentrare sunt scoase din competenta puterii centrale anumite probleme de interes local, ce urmeaza a fi solutionate de autoritatile locale infiin­tate in acest scop.

- Desconcentrarea nu anuleaza autoritatea puterii centrale. Dimpotriva, agentii locali care reprezinta puterea centrala in unitatile administrative sunt numiti de guvern si sunt plasati sub controlul ierarhic al acestuia. Autoritatile centrale exercita un control ierarhic asupra agentilor locali desconcentrati, avand dreptul de a le aproba, suspenda, anula sau modifica actele emise. De asemenea, pot sa emita ordine, instructiuni obligatorii pentru autoritatile ierarhic inferioare. Con­trolul se exercita deopotriva pentru motive de legalitate si de oportunitate. Con­trolul ierarhic nu trebuie sa fie prevazut expres de lege, intrucat este o conse­cinta fireasca a cen­tralizarii.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

3.2. Desconcentrarea serviciilor publice

- Prin notiunea de serviciu public se intelege orice activitate a autoritatilor publice desfasurata pentru satisfacerea unui interes general (la nivel comunitar), care este atat de importanta, incat trebuie sa func­tioneze in mod regulat si continuu[1]. Atragem atentia ca prin serviciu public nu se intelege organismul care desfasoara in mod continuu si regulat o activitate de interes general.

- Desconcertarea serviciilor publice consta in infiintarea pe plan local a unor institutii investite prin lege cu atributia de a desfasura un anumit serviciu public. Asemenea organisme se afla sub controlul de ierarhic al centrului, de fapt, al unor autoritati publice centrale care desfasoara si coordoneaza la nivel national acti­vitati publice cu acelasi profil.

3.3. Descentralizarea

- Principiului centralizarii i s-a adus, pe langa desconcentrare un alt corectiv prin­ci­pal: descentralizarea. Aparent, descentralizarea este o alternativa la centrali­zarea excesiva si consta in posibilitatea recunoscuta de puterea centrala colecti­vi­ta­tilor locale de a adopta in anumite domenii sau la nivel teritorial anumite acte sau de­cizii, fara a se consulta in prealabil cu centrul sau a cere aprobarea acestuia.

Prin descentralizare sunt scoase din competenta puterii si autoritatii centrale anumite servicii publice de interes local sau din domenii speciale de activitate si transferate in sarcina unor autoritati ale administratiei publice locale

Aceste autoritati (primari si consilii locale) beneficiaza de o anumita independenta fata de puterea centrala si actioneaza in mod autonom. Independenta si autonomia autoritatilor administratiei publice locale se bazeaza pe faptul ca aceste orga­nisme sunt alese pe plan local si nu numite de puterea centrala.

In realitate, descentralizarea este, la fel ca si centralizarea, o metoda de or­ga­nizare si conducere statala. Aceste doua notiuni nu se exclud una pe alta. Viata practica ilustreaza ca o centralizare excesiva si, respectiv, o descen­tralizare abso­luta afecteaza deopotriva si profund substanta actului de conducere statala.

Descentralizarea are la baza principiul potrivit caruia cei guvernati isi cunosc mai bine interesele decat guvernantul central si pot gestiona cu mai multa efi­cienta resursele ce li se aloca in acest scop. Potrivit doctrinei de specialitate, descentralizarea presupune infiintarea unor subiecte de drept speciale care be­ne­ficiaza de autonomie pe plan local (descentralizare teritoriala) sau carora li se stabileste o competenta materiala in anumite domenii.

3.4. Autonomia administrativa locala

- Autonomia consta in repartizarea puterii de decizie intre guvernul central, pe de o parte, si agentii locali, pe de alta parte (primari, consiliile locale) care sunt intr-o anumita masura independenti de puterea centrala, adica au dreptul de a lua diferite masuri fara a fi cenzurati sau fara a cere aprobarea guvernului cen­tral.

Relativa independenta a autoritatilor administratiei publice locale pre­su­pune autonomia administrativa si mai ales financiara a acestora. Autoritatile lo­cale nu dispun de guvern, parlament sau instante judecatoresti proprii. Auto­nomia are, prin urmare, un caracter pur administrativ. Prerogativele ce li s-au con­ferit sunt limitate, statul pastrand rolul preponderent in conducerea cen­tra­lizata. Autoritatile publice locale detin dreptul de a reglementa de sine statator si pe raspundere proprie – intr-un cadru legal prevazut de lege – problemele co­mu­nitatii locale.

- Autonomia locala se stabileste pe cale legislativa, deci ca o expresie de voin­ta a Parlamentului.

- Autonomia locala poate fi privita si ca o componenta principala a democratiei, intrucat reprezinta o contrapondere la conducerea centralizata, care cel putin teo­retic ignora cerintele si interesele comunitare. Autonomia locala prezinta in esenta urmatoarele caracteristici:

a) autoritatile locale sunt subiecte de drept public;

b) autoritatile publice locale sunt expresia vointei, exprimata prin vot a colecti­vi­tatilor locale;

c) autoritatile publice elective au o capacitate de decizie proprie;

d) autoritatile publice locale dispun de buget propriu.

- In afara de un sistem de organisme locale cu drept de decizie si autoritate ne­contestata in comunitatile sau unitatile administrativ-teritoriale respective, auto­nomia presupune, de asemenea, supravegherea exercitata de guvernul central, in conditiile fixate prin lege speciala asupra autoritatilor respective. Aceasta inseamna ca Guvernul exercita doar un anumit tip de supraveghere, ca nu are puteri discretionare in unitatea administrativa respectiva. Acest gen de supra­veghere este denumit in doctrina constitutionala „control de tutela” si are in ve­de­re atat organele (autoritatile locale), cat si actele acestora.

Controlul de tutela, spre deosebire de controlul ierarhic, care este specific dupa cum am vazut centralizarii, nu permite guvernului central sa schimbe dupa bunul sau plac deciziile luate la nivel local. Autoritatile tutelare au dreptul, totusi, in anumite conditii, sa aprobe, sa anuleze sau sa suspende anumite acte emise de autoritatile des­centralizate.

Acest control priveste atat legalitatea actelor, adica conformitatea lor cu nor­mele legale, cat si oportunitatea, adica necesitatea emiterii. Autoritatile tutelare nu se substituie, insa, autoritatilor tutelate. Controlul de tutela trebuie sa fie pre­va­zut special de lege, care va stabili astfel autoritatile abilitate sa controleze, con­ditiile in care se des­fasoara controlul, precum si actele supuse controlului.

In practica, principiul autonomiei administrative locale cunoaste doua forme prin­cipale:

a) autonomia functionala;

b) autonomia teritoriala.

Autonomia functionala consta in recunoasterea posibilitatii anumitor servicii publice de a se bucura de o autonomie permanenta in domeniul lor de activitate. Autonomia teritoriala se recunoaste unitatilor administrativ-teritoriale ale statului.

Cea mai mare parte a statelor lumii combina principiul centralizarii (descon­centrarii) cu sistemul descentralizarii. Statele moderne, indiferent care le-ar fi structura de stat, se stra­duiesc sa gaseasca un echilibru intre centralizare si descentralizare.

In general, doctrina constitutionala recunoaste pe langa valente pozitive si unele neajunsuri ale descentralizarii:

a) cele doua forme ale descentralizarii au ca rezultat aparitia unui angrenaj biro­cratic greoi (multi functionari, formulare complicate, o specializare ingusta a functionarilor s.a.), agravata de cresterea complexitatii activitatii statale;

b) descentralizarea poate fi compromisa de un personal administrativ incom­­pe­tent;

c) autonomia poate avea ca urmare savarsirea unor abuzuri grave de catre functio­narii carora li s-au incredintat prerogative de conducere administrativa pe plan local si care nu pot fi controlati temeinic de la centru, iar formele de control cetatenesc cu caracter formal (daca acestea exista) pot fi corupte sau nu sunt influente.

§4. Statul unitar complex

- Statul unitar complex este una dintre formele imperfecte sau atipice ale cate­goriei de „stat unitar”.

Statul unitar complex este statul unitar care fara a pierde unitatea sa de struc­tura, prezinta, in acelasi timp, mari diversitati locale administrative, de legislatie, chiar de jurisdictie, datorita carora in interiorul sau sunt pastrate enclave istorice avand particularitati de dezvoltare politica, social-economica, culturala, religioasa si chiar juridica.

In practica constitutionala sunt con­siderate state unitare complexe: „uniunea incorporata”, si „regionalismul”.

4.1. Uniunea incorporata

- Uniunea incorporata este un stat caracterizat teoretic prin unitatea puterii cen­trale, in interiorul careia exista o diversitate de legislatii cores­punzand unei diver­sitati de populatii si teritorii incorporate de catre statul unitar intr-un lung proces istoric.

4.2. Regionalismul

Regionalismul exprima o situatie geografica, politica, administrativa, lingvis­tica, spirituala cu radacini istorice in dezvoltarea unui stat unitar, datorita careia acesta opteaza pentru impletirea atributelor suverane ale conducerii centralizate cu atribuirea unei autonomii, de regula largi, unor colectivitati regionale

4.3. Regionalismul politic

- Regionalismul devine politic atunci cand competentele regiunii depa­sesc pe cele ale unei simple circumscriptii administrative care beneficiaza de autonomie locala. In acest caz, unitatea administrativ-teritoriala care beneficiaza de statutul de „regionalism politic” detine – intr-un cadru constitutional prestabilit – prero­gati­va sau puterea de a se autoguverna.

In general, regionalismul politic se justifica din motive de ordin istoric, regiu­nile constituind unitati culturale in sanul statului.

§5. Statul compus

Spre deosebire de statul unitar, statul compus este format din mai multe enti­tati statale reunite intr-un stat suprapus lor si legate intre ele prin raporturi juri­dice mai mult sau mai putin stranse.

Arhetipul statului compus este statul federal. Statul federal este o asociatie de state care decid in mod liber, in virtutea su­veranitatii lor, sa-si creeze organe comune, carora le confera o parte din compe­tentele lor, indeosebi, in domeniul militar, al diplomatiei sau financiar.

In istoria politica a unor state au existat, insa, forme rudimentare de state com­pu­se, state regrupate sub numele general de uniuni de state si confederatii de state.

5.1. Uniunile de state

- Exista o veritabila uniune de state atunci cand doua sau mai multe state se grupeaza pentru a forma o noua entitate politica distincta si pentru a exercita in comun anumite activitati, in special in domeniul apararii, finantelor si relatiilor internationale. In cadrul uniunii, fiecare stat membru isi pastreaza personalitatea juridica interna si internationala, dar accepta sa incredinteze unui organ comun responsabilitatea luarii deciziilor in domenii stabilite prin actul juridic (tratatul) de consfintire a uniunii.

Din punct de vedere istoric, pot fi consemnate doua tipuri principale ale uniunii de state. In fapt, este vorba de acele uniuni de state formate, indeosebi in Europa, in legatura cu succesiunea la tron in unele regate. Din aceasta pers­pec­tiva pot fi studiate: uniunea personala si uniunea reala.

Statele constituite intr-o uniune personala au in comun institutia sefului de stat, fiecare pastrandu-si parlamentul si guvernul, intre care nu se stabilesc raporturi rezultate din actul de unire. In uniunea reala, legatura de asociere intre statele componente este mai puternica: uniunea este condusa de acelasi monarh, statele componente isi constituie organe comune care exercita in numele uniunii reale, suve­ranitatea statala in domeniul diplomatiei, apararii si finantelor.

5.2. Confederatiile de state

- Este forma de uniune foarte raspandita in istorie.

Confederatia de state este o asociatie teoretic permanenta de state care urmaresc obiective identice, indeosebi in domeniul relatiilor internationale si al apararii si sunt legate prin angajamente reciproce. Totodata, confederatia are unul sau mai multe organe comune ale statelor membre, care exercita atributii in numele acesteia. Fiecare stat confederat pastreaza suveranitatea sa interna asu­pra cadrului constitutional. Dar suveranitatea pe plan international este exercitata in numele confederatiei de un organ comun – Adunare, Dieta etc. – care adopta decizii in unanimitate.

- Practica arata ca aceste formatiuni statale nu s-au mentinut multa vreme: ele se dezagregheaza din diferite motive, fiecare stat component al confederatiei reluandu-si atributiile suveranitatii. Alteori, confederatia se transforma sau evolueaza intr-un stat fe­deral (de exemplu: Statele Unite ale Americii, Elvetia).

§6. Statul federal

Statul federal este format din mai multe formatiuni statale care beneficiaza de un statut de autonomie in materie constitutionala, lingvistica si judecatoreasca si se subordoneaza acestuia. In relatiile internationale, numai statul federal are calitatea de subiect de drept. Legatura de asociere intre state este stabilita prin constitutie. Statul federal se prezinta, asadar, ca o asociatie de state care se supun, pe de o parte, unei puteri centrale unice (puterea federala) si care, pe de alta parte, conserva o larga autonomie constitu­tionala, administrativa si juris­dic­tionala.

Trasaturi caracteristice ale statului federal:

a) unitatea pe plan international. Statele componente ale federatiei nu se bu­cura de personalitate juridica in relatiile internationale.

b) diversitatea constitutionala si juridica pe plan intern. Fiecare stat federat are in mod normal propriul sau sistem constitutional, institutii guvernamentale, pro­pria legislatie, sistem de organizare judecatoreasca.

c) supletea raporturilor intre federatie si statele membre. Este trasatura cea mai importanta a federatiei.

§7. Organizarea competentelor in statul federal

- Federalismul veritabil se bazeaza pe doua principii complementare: principiul autonomiei; principiul participarii.

7.1. Principiul autonomiei

- Principiul autonomiei este fundamental pentru organizarea si functionarea sta­tu­lui federal; potrivit acestuia, statelor membre ale federatiei li se confera largi pre­rogative in cele mai diverse domenii – de la domeniul legislativ la cel juris­dic­tional si economic. Practic, fiecare stat membru al federatiei isi construieste struc­turile de gu­ver­nare si isi stabileste raporturile intre ele in mod liber, isi pre­ci­zeaza o politica sociala proprie, isi stabileste taxe si impozite cu aplicabilitate lo­cala, isi construies­te o structura economica si infrastructurile necesare acesteia s.a.

Larga autonomie nu inseamna insa ruperea legaturilor cu statul federal. Dimpotriva, intreaga autonomie de care beneficiaza fiecare membru component al federatiei este pusa in aplicare in limitele impuse chiar in constitutia statului federal si, eventual, in legi care completeaza prevederile constitutionale.

Potrivit principiului autonomiei, se stabileste o stricta partajare a competen­telor intre statul federal si statele membre ale federatiei, desigur, cu respectarea colaborarii intre autoritatile centrale si cele locale. In caz de conflict intre acestea, puterea judecatoreasca are competenta de a solu­tiona diferendul si de a reface echilibrul constitutional.

In practica se folosesc trei metode de stabilire a competentelor statului federat in cadrul federatiei si in raporturile acesteia pe plan international, precum si a competentelor statelor federate:

a) in constitutia statului federal sunt prevazute expres competentele exclusive ale acestuia. Ca atare, toate celelalte atributii revin statelor componente ale fe­deratiei

b) precizarea competentelor atribuite statelor, rezultand astfel ca toate celelal­te atributii sunt conferite din principiu statului federal;

c) stabilirea concomitenta prin constitutie a sferelor de atributii repartizate ex­clu­siv statului federal si, respectiv, statelor membre[2].

7.2. Principiul participarii

- Principiul participarii este complementar principiului autonomiei; fara partici­parea statelor componente ale federatiei la procesul general de guvernare, fede­ratia ar fi in realitate un stat unitar complex.

- Fiecare stat component al federatiei este, teoretic, egal din punct de vedere politic si juridic cu un alt asemenea stat, indi­ferent de intinderea sa, de bogatiile naturale si de marimea populatiei.

§9. Forma de guvernamant

Forma de guvernamant este un concept juridic si deopotriva politologic care indica natura organului care indeplineste functia de sef al statului: presedinte, monarh-rege, imparat, Directorat, Consiliul de Stat, Consiliul revolutiei, Consiliul fe­deral etc.

Potrivit formei de guvernamant, statele se impart in doua categorii: repu­blici si monarhii.

Republica este acea forma de guvernamant in care organul care indeplineste functia de sef al statului este ales, de regula, pentru o perioada anumita.

Monarhia este acea forma de guvernamant in care organul care indeplineste atributiile de sef al statului este un monarh care ocupa tronul fie prin alegere pe viata, fie prin succesiune ereditara.