Notiuni generale despre raspunderea juridica a functionarilor publici

Notiuni generale despre raspunderea juridica a functionarilor publici

1.1.Conceptul si evolutia raspunderii juridice a functionarilor publici

Evolutia raspunderii juridice a functionarilor publici trebuie studiata in raport de imprejurarile istorice ale statului, a formelor de guvernare si conceptiile politico-sociale ale diferitelor epoci istorice parcurse de omenire. Dintre acestea, forma de guvernamant are un rol determinant, intrucat ea sintetizeaza conceptia si modalitatile de abordare ale realitatilor politice, sociale, economice si culturale ale legiuitorului. Astfel, intr-o forma de guvernamant fondata pe o conceptie absolutista, ideea de responsabilitate a statului era aproape inexistenta, pe cand, intr-o forma de guvernamant bazata pe o conceptie individualista, ideea de responsabilitate devine o realitate.

Responsabilizarea statului si a functionarilor publici a aparut inca din Antichitate in vremea „democratiilor” romane si grecesti cand a fost instituit un adevarat drept de anulare al hotararilor consulilor de catre popor.

Evul Mediu, prin aparitia centralizarii statului a reprezentat un pas inapoi comparativ cu reglementarile dreptului roman, neputandu-se vorbi de o responsabilitate a statului si/sau a reprezentantilor statului. Insa, in statele absolutiste ale antichitatii, in care Regele detinea toate puterile statului, nu putea fi vorba despre o raspundere a puterii publice fata de particularul lezat in drepturile sale. Au aparut doar timide teorii filozofice care contestau si criticau puterea absoluta a statului. Absolutismul monarhic, centralist, a facut ca statul sa se identifice cu persoana conducatorului. „L`Etat s`est moi !” se spunea in Franta, in timpul Regelui Soare, in timp ce englezii mergeau pana acolo incat au sustinut teoria iresponsabilitatii regelui prin formula „The king can`t do wrong !”.

In Statul Roman regasim aceeasi situatie in timpul regalitatii. Abia pe timpul Republicii incepe sa fiinteze ideea unei responsabilitati a puterii publice, in sensul ca exista o actiune populara prin care fiecare cetatean avea dreptul sa cheme la raspundere pe functionarul public. Astfel, provocatio ad populum era un adevarat drept de anulare a hotararilor consiliilor, despre care aminteam mai sus.

Analizand limitele puterii publice in epoca feudalismului si evului mediu, constatam ca aceasta perioada a fost mai ostila ideii de responsabilitate a puterii publice comparativ cu epoca romana. Cei care au detinut puterea in aceasta oranduire - regii - se simteau investiti, in ochii multimii, cu puterea divina si aflau doar in crezul lor vointa de a nu abuza de puterea lor nelimitata, aceasta fiind singura opreliste in calea abuzurilor.

Intre secolele XVIII si XX, conceptiile despre limitele si fundamentele raspunderii juridice ale Statului si ale functionarilor de stat au fost dominate de principiul iresponsabilitatii puterii publice din timpul Revolutiei Franceze, explicat prin conceptia gresita pe care oamenii o aveau despre stat. Statul era considerat ca o putere superioara si infailibila, aflata deasupra tuturor, care nu putea gresi si, pentru acest unic considerent, nici nu trebuia tras la raspundere. S-a considerat ca notiunea de suveranitate este incompatibila cu cea de responsabilitate.

Cu timpul, s-a admis ideea ca, daca actele statului sunt vatamatoare pentru cineva, inseamna ca ele nu sunt conforme cu legea si, in acel caz particular, fiind contrare legii, pot da nastere la o cerere de reparatie a prejudiciului. Dar nici in aceasta situatie Statul este iresponsabil, si, daca o lege nu este respectata, faptul trebuie imputat in intregime agentului care este insarcinat sa o execute si care, sustine propria sa vointa vointei statului suveran.

Rezulta, fara indoiala, ca aceasta conceptie despre stat nu punea problema responsabilitatii puterii publice, ci numai a responsabilitatii functionarilor publici.

Doar in a doua decada a secolului XX, acest principiu, al responsabilitatii juridice absolute, nascut si aplicat indeosebi in Franta, a inceput sa se clatine si s-a admis ca responsabilitatea administratiei publice deriva din calitatea de giranta a serviciului public care nu a functionat corect, iar culpa exista printr-o actiune gresita sau prin reaua conducere a serviciului public careia sa-i fie imputata dauna.

In Epoca Moderna, teoriile contractualiste si cele liberale au introdus o noua conceptie despre stat, ceea ce a determinat si noua abordare a conceptului de responsabilitate a statului si de raspundere a functionarului public ca reprezentant al acestuia. Acum au fost puse bazele unor noi principii dintre care principiul egalitatii cetatenilor in fata serviciilor publice reprezinta fundamentul juridic al statului liberal, redus la ideea respectului fata de cetateni. Potrivit acestor conceptii, statul trebuie sa vina in intampinarea cetatenilor prin actiunile sale, sa ii protejeze si nu sa reprezinte un obstacol in indeplinirea idealurilor lor individuale care sunt conforme cu legile si moralitatea publica. Tocmai de aceea, un asemenea stat este unul responsabil, el insusi un functionar si, ori de cate ori greseste, trebuie sa raspunda direct fie prin autoritatea sau institutia in cauza, fie prin insusi functionarul public care a intocmit actul respectiv, care a intarziat nejustificat elaborarea lui sau care a refuzat din proprie vointa (sau la ordinul scris al superiorului ierarhic) emiterea actului respectiv, ceea ce a determinat producerea unui prejudiciu pentru cetatean. Statul trebuie sa raspunda prompt in fata cetatenilor care asteapta numai o respectare cu promptitudine a indatoririlor fata de ei.

In Romania principiul responsabilitatii statului apare reglementat pentru prima data in Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care dispunea, in articolul 51, ca „particularii sau alte persoane juridice a caror interese se afla vatamate prin vreo masura administrativa pot reclama la Consiliul de Stat impotriva hotararilor ministrilor, ale prefectilor sau altor agenti administrativi date cu exces de putere sau cu incalcarea legilor”. Regimul juridic al raspunderii este imbunatatit prin reglementarile moderne ale Constitutiei din 1866, care aduce ca noutate raspunderea statului pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publica (articolul 19), dar si responsabilitatea ministeriala (articolul10), completate ulterior prin legislatia speciala. In acelasi timp, se facea aplicatia articolelor 998 si 1000 din Codul Civil Roman de la 1864 care reglementau raspunderea civila din culpa si raspunderea pentru lucrurile ce sunt sub paza noastra. Legea pentru Curtea de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912, prin articolul 33 alineatul penultim, dispunea ca „daunele interese care ar putea izvori din asemenea acte sau fapte, se vor cere de catre cei interesati de la Curtea de Apel in circumscriptia careia s-a indeplinit actul administrativ atacat, oricare ar fi valoarea acestor daune”.

Constitutia din 1923 imbunatateste si completeaza regimul responsabilitatii statului si al raspunderii juridice a functionarilor publici prin dezvoltarea institutiei exproprierii pentru utilitate publica (articolele 17 si 20), mentinerea dreptului la actiune intemeiat pe responsabilitatea ministeriala (articolul 98) si prin proclamarea responsabilitatii statului pentru actele si faptele administrative de autoritate. (articolele 99 si 107).

Statutul functionarilor publici din 1923 vine cu o serie de reglementari care individualizeaza raspunderea functionarilor publici si reuseste chiar sa o disocieze de raspunderea generala a statului fata de particulari, chiar daca ar putea fi implicati in solidar intr-o astfel de raspundere.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

1.2. Consideratii privitoare la responsabilitatea functionarilor

publici in Romania

Pentru raspunderea juridica a functionarilor publici, sediul actual al materiei il reprezinta articolele 70-79 din Legea nr.188/1999, cu modificarile si completarile aduse de Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei.

Specificul raspunderii juridice a functionarilor publici este dat de circumstantierea locului, timpului si modului de savarsire a faptului ilicit, dar si de calificarea subiectului - activ din punct de vedere al savarsirii faptei si pasiv din punct de vedere al raspunderii juridice - caruia i se cere sa aiba calitatea de functionar public. Astfel, vor fi considerate fapte care atrag raspunderea juridica a functionarilor publici doar acele fapte ilicite care indeplinesc cumulativ conditiile:

1. sunt fapte care intra in sfera ilicitului : disciplinar, contraventional, penal sau  civil, fiind prevazute in legislatia specifica;
2. sunt savarsite cu vinovatie (intentie sau culpa);
3. sunt generatoare de prejudicii;
4. intre savarsirea faptei si producerea prejudiciului exista o legatura de cauzalitate;
5. subiectul activ al faptului ilicit, subiect pasiv al raspunderii juridice, trebuie sa aiba calitatea de functionar public, deci un subiect calificat;
6. faptul ilicit, izvor al raspunderii juridice, este savarsit in timpul serviciului sau in legatura cu atributiile de serviciu.

In perioada interbelica, in literatura de specialitate se facea distinctie intre greselile de serviciu - care desi sunt fapte realizate cu intentia de a indeplinii sarcinile de serviciu produc un prejudiciu particularului, de exemplu ratacirea unei petitii sau indreptarea ei spre o institutie sau autoritate necompetenta si greseli personale de serviciu - care sunt savarsite cu intentia evidenta de a produce un prejudiciu, de a nu isi indeplini atributiile de serviciu in conditii normale, de exemplu retinerea nejustificata sau chiar distrugerea unei cereri depuse de petitionar cu intentia ca aceasta sa nu fie rezolvata. Aceasta distinctie putea fi avuta in vedere la individualizarea sanctiunii juridice, dar, nemaifiind prevazuta in legislatia actuala, nu intereseaza decat sub aspect teoretic, pentru ca acolo unde legea nu distinge nici noi nu putem distinge.

Activitatea functionarului public se desfasoara, fara indoiala, in cadrul unor norme juridice care presupun o anumita disciplina, conduita, responsabilitate si garantii bine reglementate. Nu exista o valoare mai importanta, pentru un functionar public responsabil, decat indeplinirea cu buna credinta si buna intelegere a sarcinilor care deriva din atributele functiei sale, precum si continua preocupare pentru perfectionarea activitatii, pentru sporirea eficacitatii si eficientei muncii sale.

Fenomenul de disciplina se refera la ansamblul regulilor de purtare impuse tuturor membrilor unei colectivitati fata de dispozitiile sau cerintele formulate de factorii de conducere pentru bunul mers al acelei colectivitati umane. De asemenea, disciplina vizeaza totalitatea regulilor de comportare si de ordine obligatorii pentru membrii unei colectivitati.

Numerosi analisti si autori au sustinut faptul ca responsabilitatea functionarilor si raspunderea juridica a functionarului public reprezinta cheile de baza ale bunei functionari a unui serviciu public si, in final, a intregii administratii publice. Majoritatea acestora sunt de acord cu faptul ca raspunderea disciplinara a functionarilor publici este o componenta incadrata intr-una dintre formele raspunderii administrative, urmare incalcarii normelor dreptului administrativ. Spre exemplu, profesorul Antonie Iorgovan se refera la notiunile de abateri administrativ-disciplinare si abateri administrativ-contraventionale, iar profesorul V.I. Prisacaru arata ca, pentru a ne afla in prezenta unei abateri administrative, este necesar ca ea sa se regaseasca intr-un act normativ, iar actul normativ trebuie sa reglementeze:

a)     obligatia ce revine functionarului public si/sau serviciului public administrativ;

b)     sanctiunea aplicabila celui ce incalca obligatia din actul normativ;

c)      organul competent sa constate abaterea si sa aplice sanctiunea administrativa;

d)     caile de atac si organele competente a solutiona cererile celor care se considera neindreptatiti de sanctiunile aplicate.

1.3. Responsabilitatea si raspunderea juridica in dreptul

administrativ romanesc

Responsabilitatea juridica constituie un concept prin care legiuitorul exprima vocatia la raspundere a unor persoane, pentru anumite acte si/sau fapte juridice savarsite personal sau prin alte persoane si lucruri aflate in administrarea lor.

In dreptul public, responsabilitatea este institutia juridica prin care legiuitorul instituie raspunderea persoanelor de drept public pentru actele si faptele juridice ilicite pe care le infaptuiesc in elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii si infaptuirea justitiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate in administrarea lor. Deducem, astfel ca, spre deosebire de notiunea juridica de responsabilitate, raspunderea juridica este o raspundere concreta a persoanei fizice sau juridice, stabilita de o autoritate competenta (administrativa sau judecatoreasca) in cadrul unei proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sanctiuni (disciplinare sau contraventionale) si prin anularea actului ilicit, inlaturarea starii de fapt ilegale, restabilirea situatiei anterioare si fixarea despagubirilor pentru efectele negative ale actului sau faptului care a cauzat daunele constatate.

Rezulta, de asemenea, ca raspunderea juridica nu se confunda cu sanctiunea intrucat sanctiunea juridica neconcretizata are un caracter generic, ca element al normei juridice si nu se concretizeaza decat atunci cand s-a nascut raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit savarsit de o persoana fizica sau juridica, act sau fapt care produce consecinte pagubitoare. Deci, in cadrul raspunderii juridice, sanctiunea si celelalte masuri reparatorii sunt concretizate de autoritatea competenta si se indreapta impotriva faptuitorului, in raport de natura, forma si pericolul reprezentat de actul sau faptul incriminat.

In legatura cu continutul notiunii de raspundere juridica s-au conturat opinii diferite, care opereaza cu o sfera mai restransa sau mai extinsa a acesteia.

Intr-o opinie s-a sustinut, si inca se mai sustine,ca raspunderea administrativa este una si aceeasi cu raspunderea contraventionala, iar in dreptul administrativ exista trei forme de raspundere administrativ-contraventionala:

a)     ilicitul administrativ propriu-zis;

b)     ilicitul contraventional;

c)      ilicitul cauzelor de prejudicii materiale si morale.

Intr-o alta opinie, autorii sustin ca raspunderea administrativa este forma raspunderii juridice specifica dreptului administrativ care se declanseaza, aproape intotdeauna, in situatia incalcarii unei norme a dreptului administrativ.

Alti autori considera, spre exemplu, ca raspunderea administrativa cuprinde totalitatea normelor ce reglementeaza raspunderea juridica a celor ce nesocotesc si incalca normele de drept administrativ, adica acele norme care reglementeaza raporturile sociale ce apar intre organele administratiei publice in realizarea sarcinilor puterii executive,precum si intre aceste organe si particulari (persoane fizice sau juridice).

Pentru a ajunge la o definitie mai adecvata si cuprinzatoare este necesar sa plecam de la definitia data responsabilitatii in dreptul public si sa luam in consideratie toate elementele necesare:

a)     specificitatea responsabilitatii si raspunderii administrative comparativ cu sfera generala a responsabilitatii si a raspunderii juridice;

b)     raportarea doar la acea responsabilitate si la acea raspundere juridica care deriva exclusiv din normele juridice de drept administrativ, respectiv din acelea care vizeaza organizarea executarii si executarea legii;

c)      constatarea faptului ca responsabilitatea si raspunderea juridica apare numai ca urmare a actului sau faptului administrativ care o genereaza;

d)     responsabilitatea si raspunderea juridica de drept administrativ sunt guvernate de principii specifice acestor institutii: subordonarea ierarhica, suprematia interesului public, indeplinirea serviciului public, celeritatea actului administrativ, concordanta intre competenta si responsabilitate, epuizarea, mai intai, a cailor administrative pentru a se ajunge la transformarea responsabilitatii in raspundere juridica (recursul gratios si recursul ierarhic), conditiile responsabilitatii si raspunderii administrative sunt fixate unilateral, pe baza si in executarea legii.

Bazati pe cele expuse anterior, opinam, si noi, ca responsabilitatea administrativa este institutia juridica prin care o persoana de drept public este declarata de legiuitor potential responsabila pentru intreaga activitate, inclusiv pentru actele si faptele administrative producatoare de pericole sau de prejudicii pe care le-ar putea comite pe timpul organizarii executarii concrete a legilor, fie personal, fie prin functionarii sai publici ori prin lucrurile aflate in administrarea sa.

Prin comparatie, raspunderea administrativa este forma de raspundere juridica stabilita concret de autoritatea competenta, in urma unei proceduri legale, prin aplicarea sanctiunii, insotita sau nu de anularea actului ilicit, inlaturarea starii de fapt ilegala, reconstituirea situatiei anterioare si stabilirea masurilor de reparare a prejudiciului cauzat, dupa caz.

Rezulta, fara echivoc, faptul ca fundamentul responsabilitatii si al raspunderii administrative se regaseste in lege: Constitutia, celelalte legi care isi au sorgintea in aceasta si actele normative emise de autoritatile publice abilitate in domeniul rezervat acestora de catre lege, in procesul complet de organizare a executarii si de executare in concret a legii.

In general, trebuie admis ca:

a)     principiile generale ale responsabilitatii juridice si ale raspunderii juridice izvorate din Constitutie, sunt aplicabile si pentru responsabilitatea si raspunderea juridica administrativa;

b)     principiile speciale ale responsabilitatii si ale raspunderii administrative izvorasc din Constitutie si din legile emise in baza acesteia.

Fata de cele admise anterior, rezulta ca temeiul raspunderii administrative se bazeaza pe:

a)       prevederile legale care reglementeaza responsabilitatile juridice, procedura infaptuirii acesteia, actele sau faptele generatoare de responsabilitate si organele abilitate sa constate, sa aplice sanctiunea, sa anuleze actul ilicit , sa restabileasca situatia anterioara, sa determine si sa instituie forma despagubirii si caile de urmat in aceste cazuri;

b)       savarsirea actului sau faptului administrativ ilicit generator de raspundere care poate fi sub forma: abaterii disciplinare, contraventiei, actului administrativ ilegal penal sau actului administrativ civil;

c)        hotararea judecatoreasca ori actul autoritatii publice competente, imputernicite de lege, prin care s-a stabilit raspunderea juridica, in cadrul raportului juridic cu efecte juridice negative, pentru un act sau fapt juridic concret.

In ceea ce priveste formele raspunderii administrativ juridice a functionarului public, in doctrina, au fost, de asemenea, formulate mai multe opinii, raspunderea administrativa fiind identificata, uneori, cu constrangerea administrativa iar ca forme de constrangeri au fost determinate executarea ilicita si sanctiunea administrativa.

Profesorul Antonie Iorgovan, referindu-se la masurile ce pot fi luate in cadrul raspunderii administrative, utilizeaza termenele de sanctiuni de drept administrativ care nu intervin ca urmare a producerii si a existentei unei stari conflictuale determinata de savarsirea unei fapte ilicite, ci poate sa apara si numai daca agentul public se opune indeplinirii masurilor respective, dupa cum pot sa intervina si masuri de executare silita.

Potrivit profesorului V.I. Prisacaru, raspunderea juridica a functionarilor publici pentru faptele sau actele ilicite pe care le indeplinesc in exercitarea atributiilor, responsabilitatilor si puterilor pe care le detin in cadrul serviciilor publice in care sunt incadrati se poate angaja in diverse forme, si anume: a) disciplinara; b) administrativa; c) civila si d) penala. Acelasi autor considera ca raspunderea administrativa pentru abaterile administrative savarsite de functionarii publici pe timpul exercitarii atributiilor ce le revin in functiile publice pe care le detin ori pentru neindeplinirea acestor atributii se stabileste prin actele normative care stabilesc sanctiuni administrative pentru abaterile administrative savarsite de functionarii publici. Cat priveste raspunderea civila a functionarului public, autorul o considera ca pe o raspundere civila delictuala si nu contractuala.

Asemanator cu tezele avansate de profesorii Antonie Iorgovan si dr. Lidia Barac, plecand de la cele trei categorii ale ilicitului administratiei (ilicitul administrativ, propriu-zis, ilicitul administrativ-contraventional si ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale), consideram ca exista trei forme ale raspunderii juridice administrative, si anume: raspunderea administrativ-disciplinara, raspunderea administrativ-contraventionala si raspunderea administrativ-patrimoniala.

1.4. Clasificarea raspunderii juridice a functionarilor publici

(Formele –categoriile - raspunderii juridice a functionarilor publici)

Potrivit celor avansate anterior, dupa criteriul naturii juridice a raspunderii putem clasifica raspunderea juridica a functionarilor publici in patru categorii:

1. raspunderea juridica disciplinara;
2. raspunderea juridica contraventionala;
3. raspunderea juridica penala;
4. raspunderea juridica civila.

Daca excludem raspunderea civila, care presupune atingerea unei valori patrimoniale sau cuantificabile patrimonial, celelalte forme ale raspunderii apar ca urmare a atingerii aduse unor valori pe care statul a inteles sa le ocroteasca prin norme juridice sanctionatorii, stabilind chiar si o gradualitate a acestora (disciplinar - contraventional - penal), functie de gravitatea faptei, de valoarea careia i s-a adus atingere si de gradul de pericol social care il produce un asemenea act sau fapt ilicit, generator de raspundere.

Dupa criteriul ramurii de drept in care pot fi incadrate normele juridice prin incalcarea carora se angajeaza raspunderea juridica, diferentiate prin natura juridica diferita a valorii ocrotite, putem clasifica raspunderea juridica in doua categorii :

1. raspunderea juridica de drept public

a)     disciplinara;

b)     contraventionala;

c)      penala.

2. raspunderea juridica de drept civil