Controlul parlamentar si raspunderea membrilor Guvernului

Controlul parlamentar si raspunderea membrilor Guvernului

Un intreg capitol (al IV-lea) din titlul III (Autoritatile publice) al Constitutiei Romaniei, este consacrat Raporturilor Parlamentului cu Guvernul.

Astfel, potrivit art.111 din Constitutia republicata consacrat informarii Parlamentului: “(1).Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice, in cadrul controlului parlamentar al activitatii lor, sunt obligate sa prezinte informatiile si documentele cerute de Camera Deputatilor, de Senat sau de comisiile parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora. In cazul in care o initiativa legislativa implica modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurarilor sociale de stat, solicitarea informarii este obligatorie. (2). Membrii Guvernului au acces la lucrarile Parlamentului. Daca li se solicita prezenta, participarea lor este obligatorie.”

Acest control a fost calificat ca fiind un control atotcuprinzator, in sensul ca el poarta asupra tuturor actelor si faptelor savarsite pe toata durata mandatului unui Guvern si un control preponderent politic, ale carui origini se regasesc chiar in sistemul instituit in Romania, in virtutea caruia exercitarea suveranitatii nationale se face prin organele sale reprezentative si prin referendum.

Solicitarile adresate nu pot depasi sfera activitatii guvernamentale si a administratiei publice. Obligatia de informare exista numai daca cererea vine din partea Presedintilor Camerelor sau comisiilor parlamentare, prin intermediul presedintilor acestora.

Obligatia de informare actioneaza si in sens invers, membrii Guvernului avand acces la lucrarile Parlamentului, iar atunci cand li se solicita prezenta, participarea lor fiind obligatorie, potrivit art.111 alin.(2) din Constitutia republicata.

O chestiune distincta priveste limitele cererii, care poate sa vizeze doar situatii ce tin obiectiv de natura controlului parlamentar si nu interese personale ale parlamentarilor, nefiind vorba de un atribut personal al acestora.

Potrivit art.112 din Constitutia republicata, astfel cum acesta a fost modificat si completat, inclusiv sub aspectul titlului marginal, fiind vorba in prezent de controlul parlamentar prin intrebari, interpelari si motiuni simple, ce a completat vechea formulare referitoare doar la intrebari si interpelari :

“(1).Guvernul si fiecare dintre membrii sai au obligatia sa raspunda la intrebarile sau la interpelarile formulate de deputati sau de senatori, in conditiile prevazute de regulamentele celor doua Camere ale Parlamentului. (2). Camera Deputatilor sau Senatul poate adopta o motiune simpla prin care sa-si exprime pozitia cu privire la o problema de politica interna sau externa ori, dupa caz, cu privire la o problema ce a facut obiectul unei interpelari.”

Regulamentele Camerelor, inteleg prin intrebare o simpla cerere de a raspunde daca un fapt este adevarat, daca o informatie este exacta, daca Guvernul si celelalte organe ale administratiei publice inteleg sa comunice Camerei, actele si informatiile solicitate sau, dupa caz, daca au intentia sa adopte o hotarare intr-o problema anume. Prin interpelare se intelege in principiu, o cerere adresata Guvernului, prin care se solicita explicatii asupra politicii sale in probleme importante ale activitatii interne si externe.

Intrebarile pot fi scrise si orale, iar cele scrise pot fi: intrebari la care raspunsul urmeaza a fi dat in scris si intrebari la care raspunsul se da oral de la tribuna Camerei.

Prin legea de revizuire a fost consacrata expres, o practica parlamentara, uzitata constant de catre opozitie, ca mijloc democratic de “lupta”, adica motiunea simpla, initiata numai de deputati sau de senatori, finalizata prin vot.

Urmatorul articol din Constitutie din capitolul consacrat raporturilor Parlamentului cu Guvernul reglementeaza forma cea mai grava de sanctiune care intervine in cazul raspunderii politice a Guvernului si anume, demiterea prin retragerea increderii acordate de catre Parlament, prin procedura motiunii de cenzura, institutie traditionala a dreptului public modern.

Guvernul ca organ rezultat din jocul politic, “raspunde politic numai in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului raspunde politic solidar cu ceilalti membri pentru activitatea Guvernului si pentru actele acestuia. ”, potrivit art.109 alin.(1) din Constitutia republicata.

Motiunea de cenzura este simetric opusa votului de incredere, intrucat prin adoptarea ei, Parlamentul retrage increderea acordata Guvernului la investitura. Mandatul de incredere, singurul pe temeiul caruia Guvernul poate functiona in mod normal, constituie esenta raporturilor dintre Parlament si Guvern, din care rezulta autonomia, expresie a principiului separatiei dintre puterea legislativa si cea executiva si colaborarea lor, indeplinirea rolului constitutional ce revine fiecareia dintre cele doua autoritati publice.

Potrivit art.113 din Constitutia republicata:“(1). Camera Deputatilor si Senatul, in sedinta comuna, pot retrage increderea acordata Guvernului prin adoptarea unei motiuni de cenzura, cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor. (2). Motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor si se comunica Guvernului la data depunerii. (3). Motiunea de cenzura se dezbate dupa 3 zile de la data cand a fost prezentata in sedinta comuna a celor doua Camere. (4). Daca motiunea de cenzura a fost respinsa, deputatii si senatorii care au semnat-o nu mai pot initia, in aceeasi sesiune, o noua motiune de cenzura, cu exceptia cazului in care Guvernul isi angajeaza raspunderea potrivit articolului 114.”

Rezulta ca, motiunea de cenzura cuprinde trei momente esentiale: initierea, dezbaterea si supunerea la vot.

Ca o conditie obligatorie de validitate, motiunea de cenzura poate fi initiata de cel putin o patrime din numarul total al deputatilor si senatorilor. Pentru a se putea verifica indeplinirea acestei conditii este necesar ca numele si prenumele semnatarilor sa fie insotite de calitatea de deputat sau de senator, grupul parlamentar de care apartin si de semnatura.

Motiunea de cenzura se prezinta Birourilor permanente ale celor doua Camere si se comunica Guvernului de catre Presedintele Camerei Deputatilor in ziua in care a fost depusa, pentru ca acesta, cunoscandu-i continutul sa se poata apara.

Convocarea are loc in maxim 5 zile, la sedinta comuna a celor doua Camere fiind prezentat textul motiunii de cenzura. Dezbaterea propriu-zisa are loc in maxim trei zile de la prezentare, ocazie cu care se da cuvantul primului-ministru sau unui alt ministru desemnat de acesta pentru a prezenta pozitia Guvernului. Motiunea de cenzura se adopta cu votul majoritatii parlamentarilor, prin vot secret cu bile. Este o solutie simetrica cu cea privitoare la acordarea votului de incredere unui anumit Cabinet, realizata tot in sedinta comuna a celor doua Camere, cu votul majoritatii parlamentarilor.

Daca motiunea de cenzura este admisa se ia act de aceasta, printr-o hotarare a Parlamentului, semnata de Presedintii celor doua Camere, hotarare care se inainteaza Presedintelui Romaniei in vederea declansarii procedurii de formare a unui nou Guvern.

Pana la depunerea juramantului de catre membrii noului Guvern, echipa guvernamentala anterioara, a Guvernului demisionar, va raspunde potrivit art.110 alin.(4) din Constitutie, de indeplinirea actelor necesare pentru administrarea treburilor publice.

Daca motiunea de cenzura este respinsa, cei care au initiat-o nu mai pot depune o alta in aceeasi sesiune, exceptie facand ipoteza angajarii raspunderii Guvernului.

Raporturile politice dintre Parlament si Guvern si implicit, raspunderea politica a acestuia din urma  au conotatii speciale in cazul acestei proceduri.

Potrivit art.114 din Constitutia republicata, astfel cum acesta a fost completat:

“(1).Guvernul isi poate angaja raspunderea in fata Camerei Deputatilor si a Senatului, in sedinta comuna, asupra unui program, a unei declaratii de politica generala sau a unui proiect de lege. (2). Guvernul este demis daca o motiune de cenzura, depusa in termen de 3 zile de la prezentarea programului, a declaratiei de politica generala sau a proiectului de lege, a fost votata in conditiile articolului 113. (3). Daca Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, dupa caz, cu amendamente acceptate de Guvern, se considera adoptat, iar aplicarea programului sau a declaratiei de politica generala devine obligatorie pentru Guvern. (4). In cazul in care Presedintele Romaniei cere reexaminare legii adoptate potrivit alineatului (3), dezbaterea acesteia se va face in sedinta comuna a celor doua Camere.

Cu alte cuvinte, daca in termen de 3 zile se introduce o motiune de cenzura, iar ulterior aceasta este adoptata, Guvernul va deveni demisionar. Daca nu se depune motiunea de cenzura sau daca desi introdusa, ea este respinsa la vot, proiectul de lege prezentat, (modificat sau completat, dupa caz, cu amendamente acceptate de Guvern, potrivit completarii aduse prin legea de revizuire din 2003 – subl.ns.) se considera adoptat iar programul sau declaratia de politica generala devin obligatorii pentru Guvern.

Angajarea raspunderii politice a Guvernului reprezinta o procedura prin care, pentru a face fata unor imprejurari deosebite, ce reclama stabilirea de masuri urgente, care sunt de competenta Parlamentului, Guvernul urmareste adoptarea unui program, unei declaratii de politica generala sau unui proiect de lege, cu sprijinul majoritatii parlamentare pe care se intemeiaza si in conditii de maxima celeritate.

Ipotezele de angajare a raspunderii Guvernului au fost grupate, in doua categorii: angajarea raspunderii asupra unui program sau unei declaratii de politica generala si angajarea raspunderii asupra unui proiect de lege, ultima ipoteza creand reale probleme in practica de stat, motiv pentru care o vom prezenta mai in detaliu.

Angajarea raspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezinta o modalitate legislativa indirecta de adoptare a unei legi, adica nu prin dezbaterea legii in cadrul procedurii legislative ordinare, ci prin dezbaterea unei problematici prin excelenta politice, legate de ramanerea sau demiterea Guvernului. Este motivul pentru care, aceasta procedura parlamentara cunoscuta in doctrina si sub denumirea de motiune de cenzura provocata, se desfasoara in Camerele reunite prin votul carora Guvernul a fost investit si poate fi si dezinvestit.

In ce priveste posibilitatea de a se interveni in continutul efectiv al proiectului de lege (pana la solutionarea acestei probleme prin legea de revizuire –subl.ns.), desi initial s-a sustinut ca Guvernul poate accepta eventuale modificari ale acestuia, iar dezbaterile ce au loc ar putea privi atat continutul acestui proiect cat si al unui program sau a unei declaratii de politica generala, dupa caz, in practica de Stat conturata in aplicarea art.113, in varianta initiala a Constitutiei, textul legii a ramas intotdeauna cel promovat de Guvern.

Expresia “un proiect de lege”, s-a mai sustinut, ar trebui inteleasa in sens restrans, angajarea raspunderii neputandu-se face cu privire la doua proiecte de lege sau la un pachet de asemenea proiecte, situatie care ar anula, practic rolul Parlamentului ca unica autoritate legiuitoare a tarii.

In pofida unei astfel de pozitii logice a doctrinei, in practica de stat a fost angajata raspunderea in cele mai variate situatii: pentru un proiect de lege de aprobare a unei ordonante de urgenta (care deja isi producea efecte juridice); pentru un proiect de lege care continea 6 obiecte de reglementare; pentru un proiect de lege care intrase deja in dezbaterea parlamentara; pentru promovarea unui nou Cod al muncii, pentru adoptarea unui “Pachet de legi anticoruptie” continand nu mai putin de 15 obiecte de reglementare, pentru adoptarea unor masuri privind doua obiecte de reglementare distincte si anume, proprietatea si justitia si mai recent, pentru un pachet legislativ in domeniul sanatatii.

Din enumerarea cazurilor de mai sus este evident ca probleme se ridica in practica, in legatura cu angajarea raspunderii Guvernului pentru un proiect de lege, si intotdeauna, aplicarea acestei proceduri in practica de stat s-a dovedit atipica, de unde concluzia ca, un Guvern, oricare ar fi acesta, are tendinta de a-si extinde puterea de a legifera, pana la urma, in dauna forului legiuitor.

Legat de modalitatile concrete in care angajarea raspunderii Guvernului este pusa in practica pentru un proiect de lege, raspunsul trebuie cautat in raporturile pe care legiuitorul constituant le stabileste intre Parlament si Guvern, mai precis, in ponderea acordata Guvernului in activitatea de legiferare. 

Fata de consacrarea constitutionala expresa a rolului Parlamentului de organ reprezentativ suprem si unica autoritate legiuitoare a tarii, consideram ca, Guvernului nu ar trebui sa i se permita decat cu titlu de exceptie sa patrunda in sfera de reglementare primara a relatiilor sociale, sa intre in campul de actiune a forului legiuitor.

Or, doua proceduri constitutionale si anume angajarea raspunderii Guvernului si delegarea legislativa au permis in timp, mai ales, datorita caracterului prea general al redactarii, transformarea exceptiei in regula.

Din aceasta perspectiva, completarea adusa prin legea de revizuire, in sensul admiterii posibilitatii modificarii sau completarii proiectului de lege promovat de catre Guvern, cu conditia ca amendamentele aduse in Parlament, sa fie acceptate de acesta, nu credem ca va contribui la clarificarea procedurii speciale, de adoptare a unui proiect de lege pe calea angajarii raspunderii Guvernului. Dimpotriva, fata de noua modalitate de redactare, credem ca, dilemele vor fi amplificate.

Prima intrebare care se ridica vizeaza in mod firesc refuzul amendarii proiectului de lege, de catre Guvern. Ce se va intampla intr-o asemenea situatie ? Este de presupus ca, proiectul de lege va fi trimis spre promulgare in forma initiala, dar atunci ne intrebam ce rost ar mai avea propunerea de amendamente de catre parlamentari.

In plus, aspecte de natura procedurala se vor ridica in aplicarea noilor prevederi constitutionale. Daca termenul de introducere a motiunii de cenzura este atat de scurt, de doar 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, ne intrebam, care va fi perioada de timp aflata la dispozitia parlamentarilor pentru a formula amendamente? Iar, daca ar fi vorba despre un intreg pachet legislativ, ne intrebam care ar fi perioada de timp necesara parlamentarilor pentru a promova amendamente de substanta ?

In ce priveste raspunderea penala a membrilor Guvernului, potrivit art.109 alin.(2) si (3) din Constitutia republicata:

”(2). Numai Camera Deputatilor, Senatul si Presedintele Romaniei au dreptul sa ceara urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor. Daca s-a cerut urmarirea penala, Presedintele Romaniei poate dispune suspendarea acestora din functie. Trimiterea in judecata a unui membru al Guvernului atrage suspendarea lui din functie. Competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie. (3).Cazurile de raspundere si pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministeriala.”

Din dispozitiile de mai sus se poate observa ca este vorba despre norme procedurale, de natura penala, instituind un regim derogatoriu de la dreptul comun, ce vizeaza doar membrii Guvernului, nu si alte persoane ce detin functii asimilate ministrilor, fara a fi membri ai Guvernului, nici persoane care detin alte demnitati din sfera puterii executive.

Deoarece competenta de judecata apartine Inaltei Curti de Casatie si Justitie, se subintelege ca inceperea urmaririi penale, apoi trimiterea in judecata si sustinerea acuzarii sunt de competenta Parchetului de pe langa Inalta Curte de Casatie si Justitie, mai nou, a Parchetului National Anticoruptie, transformat ulterior, in Departamentul National Anticoruptie.

Legea responsabilitatii ministeriale nr.115/1999 republicata in 2007 a introdus necesitatea unei Comisii pentru faza politica: “Dezbaterea propunerii de incepere a urmaririi penale in Camera Deputatilor sau in Senat se face pe baza raportului intocmit de o comisie permanenta care, in cadrul competentei sale, a efectuat o ancheta privitoare la activitatea desfasurata de Guvern sau de un minister ori de o comisie speciala de ancheta, constituita in acest scop.”

Sesizata de Avocatul Poporului, in legatura cu O.U.G. nr.95/2007 de modificare a legii, prin care se intentionase formarea unei comisii alcatuite din 5 judecatori, Curtea Constitutionala a stabilit prin Decizia nr.1133/2007 caracterul neconstitutional al numirii acestora in comisia speciala, si chiar mai mult, caracterul neconstitutional al unei astfel de comisii speciale, care restrange, dreptul presedintelui Romaniei de a cere urmarirea penala a membrilor Guvernului pentru faptele savarsite in exercitiul functiei lor.

Daca a avut loc trimiterea in judecata, suspendarea din functie a membrului Guvernului devenit inculpat opereaza de drept. Dispozitiile constitutionale se aplica deopotriva membrilor Guvernului in functie cat si fostilor ministri.

Prin urmare, un membru al Guvernului raspunde penal in urmatoarele situatii: a). pentru infractiunile prevazute de legea speciala in materie; b). pentru alte infractiuni prevazute in Codul penal sau in legi penale speciale, savarsite in exercitiul functiei sale; c). pentru infractiuni savarsite in afara exercitiului functiei, potrivit dreptului comun.