Raporturile juridice de drept administrativ - notiunea raportului juridic de drept administrativ, clasificarea raporturilor juridice, trasaturi

Raporturile juridice de drept administrativ

1. Notiunea raportului juridic de drept administrativ

Intr-o formulare simplista, raporturile juridice ne apar ca relatii sociale cazute sub incidenta normelor juridice. Pentru a fi si mai exacti, vom preciza ca nu toate relatiile sociale sunt reglementate de normele dreptului administrativ. Aceste premise, ne vor permite sa afirmam ca raporturile de drept administrativ sunt reprezentate doar de sfera raporturilor reglementate de normele dreptului administrativ care se constituie intr-o categorie cu totul distincta.

O serie de autori afirma ca raportul juridic concret, din care deriva drepturile si obligatiile subiectelor, se poate stabili fie in urma interventiei unui fapt juridic, fie rezulta direct din norma juridica asa cum se intampla curent in domeniul dreptului penal. Spre deosebire de domeniul penal, care contine nu numai norme cu dispozitii si sanctiuni, am vazut ca in domeniul administrativ normele au in structura ipoteza, dispozitia si sanctiunea. De aceea, teza raporturilor de conformare si conflict nu poate fi extinsa la toate raporturile juridice care cad sub incidenta sa, decat, de pilda, la normele contraventionale, in interiorul carora agentul de autoritate poate solicita si impune o anumita conduita iar celalalt participant la raportul respectiv este obligat sa-l execute, deci sa se conformeze.

Indiferent de teoriile avansate, vom putea afirma ca raportul de drept administrativ este reprezentat de relatia sociala reglementata de catre norma dreptului administrativ, indiferent daca s-a nascut direct, din norma juridica, sau indirect din fapta juridica savarsita in executarea acesteia.

2. Clasificarea raporturilor juridice de drept administrativ

Vom consemna mai intai evolutia contradictorie, in literatura de specialitate din perioadele interbelica si postbelica, a problematicii clasificarii raporturilor de drept administrativ. In perioada interbelica s-a pus accent mai mult pe analiza subiectelor administrative de drepturi sau a persoanelor morale de drepturi, in timp ce literatura postbelica s-a angajat in teorii care au incercat sa explice, uneori de o maniera tehnico-juridica, fenomenele politice ale perioadei socialiste si comuniste. Se poate cita, de pilda, teza pluralitatii de forme ale raporturilor de drept administrativ, fiind identificate trei mari categorii de raporturi de drept administrativ: de subordonare, de participare si de colaborare.

Pentru a ajunge la opinia dominanta actuala a clasificarii raporturilor de drept administrativ, in raporturi de subordonare si in raporturi de colaborare, ne vom ralia la parerea celor care sustin faptul ca denumita categorie a raporturilor de participare nu reprezinta o categorie de sine statatoare, ci o forma a raporturilor de colaborare, astfel incat vom putea analiza cele doua mari categorii identificate.

Raporturile de subordonare se stabilesc intre o autoritate a administratiei de stat, pe de o parte, si un alt subiect de drept, pe de alta parte (o alta autoritate publica, o persoana juridica civila, o persoana fizica). Important de retinut este faptul cardinal ca, in cadrul acestui tip de raport, subiectul purtator al autoritatii publice este „subiectul supraordonat”. Acesta, fie in baza autoritatii ierarhice, fie a prerogativelor de putere, pentru realizarea interesului public dispune cu privire la comportamentul celuilalt subiect.

Se accepta, insa, si posibilitatea ca subiectul supraordonat sa fie si o persoana privata, in masura in care a fost sau este autorizata prin lege sau, dupa caz, de catre o autoritate a administratiei publice sa desfasoare activitati in regim de autoritate publica.

Raporturile de colaborare se stabilesc intre subiecte aflate in pozitii de egalitate, dintre care cel putin unul dintre acestea este reprezentantul unei autoritati administrative, deci purtatorul autoritatii publice. Acest tip de raporturi apare, de regula, intre doua autoritati ale administratiei publice care actioneaza impreuna, pe picior de egalitate, exercitandu-si fiecare competenta, pentru aplicarea legii. Este cazul, destul de frecvent, al activitatii desfasurate pentru mentinerea ordinii si linistii publice, realizate in cadrul unor raporturi de colaborare, de catre Jandarmerie si Politie.

Acest tip de raporturi pot aparea si intre o autoritate a administratiei publice centrale sau locale si o alta autoritate publica, atunci cand legea le obliga sa actioneze impreuna pentru indeplinirea unei sarcini care revine administratiei publice. (Putem cita prezenta judecatorilor in Comisia de pe langa Ministerul Justitiei in materie de cetatenie sau in birourile electorale), respectiv intre o autoritate a administratiei publice si o persoana juridica civila sau o persoana fizica, in situatiile in care acestea din urma sunt atrase la prestarea unor servicii publice.

Cat priveste inter-relatiile raporturilor de subordonare, profesorul Antonie Iorgovan observa, cu just temei, existenta unor reguli: a) un raport de conformare poate fi atat un raport de colaborare, cat si un raport de natura conflictuala; b) un raport de natura conflictuala este intotdeauna un raport de subordonare si c) realizarea unui raport conflictual poate reclama si un raport administrativ de colaborare, in situatia in care raportul administrativ de colaborare se constituie intr-un mijloc juridic de garantare a realizarii drepturilor si obligatiilor organului de stat ca subiect.

Trasaturile raporturilor juridice de drept administrativ

In literatura de specialitate, corespunzator tezelor, clasificarilor si definitiilor date raporturilor de drept administrativ, opiniile prezentate au oferit pozitii teoretice si cu privire la trasaturile acestora. Astfel, profesorul Romulus Ionescu a propus patru trasaturi: a) au acelasi obiect cu administratia de stat; b) cu necesitate, unul dintre subiecte este organ al administratiei de stat; c) se nasc, in general, pe baza unei manifestari unilaterale de vointa care emana de la un organ al administratiei de stat si d) nasterea si realizarea lor in concret constituie o obligatie chiar si pentru organul administrativ de stat.

Avand in vedere opiniile personale exprimate anterior, consideram ca trasaturile generale ale raporturilor de drept administrativ ar putea fi formulate astfel:

a)     sunt raporturi care se nasc, se modifica si se sting in sfera relatiilor sociale reglementate de normele dreptului administrativ;

b)     sunt raporturi de putere in care subiectul supraordonat actioneaza in calitate de purtator al autoritatii publice si de organ al administratiei de stat;

c)      se bazeaza preponderent pe subordonare si nu pe autonomia partilor, de obicei fiind realizata la initiativa unui organ al administratiei de stat.

Prima trasatura delimiteaza raporturile de drept administrativ de celelalte raporturi de drept public (constitutional, penal s.a.).

Cea de a doua trasatura explica pozitia si forta pe care unul dintre subiectele raporturilor de drept administrativ le are comparativ cu ceilalti participanti, iar acesta nu poate fi decat un organ al administratiei publice, investit cu autoritate publica necesara bunei indepliniri a atributiilor sale. Ea invalideaza faptul ca unul dintre subiectele raportului juridic este o persoana juridica (morala) de drept public.

In fine, cea de a treia trasatura explica pozitia privilegiata in care se afla unul dintre subiecte, faptul ca si in cadrul raporturilor de colaborare unul dintre subiecte, si obligatoriu cel ce reprezinta administratia de stat, este in pozitia de subiect supraordonat. Ne referim indeosebi la situatia in care, de pilda, la indeplinirea unei activitati participa mai multe organe ale administratiei de stat ce indeplinesc atributiile potrivit competentelor, dar in care unul dintre organe are responsabilitatea conducerii, coordonarii si/sau a finalizarii activitatii, si in aceasta pozitie, de subiect supraordonat, poate dispune cu privire la comportamentul celorlalte subiecte participante.