Notiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ

Notiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ

In studiul Dreptului administrativ, ramura a dreptului public, notiunea de administratie publica ocupa pozitia centrala.

Etimologic, cuvantul administratie provine din limba latina, fiind compus din prepozitia ad, insemnand la, catre si minister, insemnand servitor, supus.

Prin urmare, la origini, prin aceasta notiune s-a avut in vedere o activitate subordonata, la comanda, pusa in slujba cuiva.

Notiunea de administratie publica reprezentand notiunea fundamentala pentru Dreptul administrativ, prezentarea principalelor concepte cu care aceasta disciplina opereaza va incepe firesc cu analiza acesteia.

Daca in doctrina, legislatia si jurisprudenta interbelica din tara noastra s-a utilizat in principal, notiunea de administratie publica, la care s-a revenit dupa 1990, in toata perioada postbelica a fost folosita exclusiv notiunea de administratie de stat, consacrata prin Constitutiile socialiste si legislatia epocii.

Fata de aceasta situatie s-a nascut intrebarea, daca este vorba de notiuni diferite sau de una si aceeasi notiune, cu alte cuvinte, daca sintagma administratie de stat este diferita ca inteles de sintagma administratie publica  sau dimpotriva se identifica cu cea din urma.

Din analiza regimurilor constitutionale romanesti, caracteristice fiecarei epoci rezulta ca spre sfarsitul secolului XIX si prima parte a secolului XX prin notiunea de administratie publica, larg utilizata, se avea in vedere de regula, atat activitatea administratiei centrale cat si a administratiei locale, aceasta din urma fiind caracterizata prin autonomie locala, rezultat al descentralizarii administrative, principii de baza ale organizarii administratiei publice locale.

Notiunea de administratie publica acoperea astfel, atat activitatea administratiei statale cat si activitatea administratiei locale, sfera administratiei publice fiind mai larga decat a administratiei de stat, prin includerea si a administratiei publice locale.

Dimpotriva, in timpul regimului socialist, administratia de stat s-a limitat la activitatea organelor centrale si locale ale administratiei de stat, intre care exista o stricta subordonare. Fara a fi utilizata ca atare, notiunea de administratie publica se identifica cu notiunea de administratie de stat, in absenta unei administratii specifice autoritatilor autonome, alese la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, distincta de administratia de stat sau centrala.

Dupa anul 1990, s-a revenit la aceleasi principii ale organizarii si functionarii administratiei publice caracteristice Romaniei interbelice, anterioare regimului socialist, tinandu-se cont insa de orientarea Europei occidentale in aceasta privinta, la care in permanenta legislatia, jurisprudenta si doctrina de la noi se raporteaza.

Prin urmare, intre administratia publica si administratia de stat exista un raport de la intreg la parte, administratia de stat reprezentand o componenta a administratiei publice, alaturi de administratia locala.

Astfel, la nivelul colectivitatilor locale intalnim atat decizii administrative, avand un interes exclusiv local (spre ex., construirea unei scoli intr-o comuna) cat si atributii cu caracter statal (spre ex., atributiile de stare civila, de autoritate tutelara etc.).

Analiza notiunii de administratie publica presupune si lamurirea celor doua sensuri ale sale.

Pe de-o parte, identificam un sens functional, material atunci cand folosim notiunea de administratie publica cu intelesul de activitate desfasurata de anumite structuri administrative.

Pe de alta parte, identificam un sens organic atunci cand folosim aceeasi notiune pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cand ne referim la organele care realizeaza aceasta activitate.

Sub aspect functional, administratia publica reprezinta activitatea de organizare a executarii si executare in concret a legilor, urmarindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei functionari a serviciilor publice si prin executarea unor prestatii catre particulari.

Sub aspect organizatoric, administratia publica consta intr-un ansamblu de autoritati publice prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau in limitele legii, se presteaza servicii publice.

Evocarea celor doua sensuri ale notiunii de administratie publica ridica in mod inevitabil, problema organismelor care o infaptuiesc, denumite generic structuri administrative, in legislatie si implicit in doctrina fiind utilizata cand notiunea de autoritate a administratiei publice, cand cea de organ al administratiei publice.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Din analiza reglementarilor constitutionale si legislative romanesti observam ca, spre deosebire de Constitutiile socialiste (1948, 1952 si 1965) si legislatia adoptata in baza acestora, unde se intalneste exclusiv notiunea de organ al administratiei de stat, actuala Constitutie utilizeaza cu predilectie notiunea de autoritate a administratiei publice, si in mai mica masura, notiunea de organ al administratiei publice.

Din cercetarea mai aprofundata a dispozitiilor constitutionale si legale in materie nu rezulta insa vreo distinctie care s-ar putea face intre cele doua notiuni, fiind vorba despre una si aceeasi categorie juridica, ce desemneaza structurile care infaptuiesc administratia.

O asemenea distinctie nu ar avea nici o relevanta in practica, sensul principal al sintagmei autoritate publica fiind acela de organ public, adica un colectiv organizat de oameni care exercita prerogative de putere publica, la nivel statal sau local sau intr-o alta formulare, o structura organizatorica ce actioneaza in regim de putere publica, pentru realizarea unui interes public.

In ce priveste notiunea de institutie publica consideram ca aceasta nu se identifica nici cu notiunea de autoritate publica si nici cu cea de autoritate a administratiei publice, in legislatie utilizandu-se de altfel, adeseori formularea “autoritatile si institutiile publice”.

Fata de notiunea de autoritate publica mai sus definita, notiunea de institutie publica are in vedere structurile subordonate unor autoritati ale administratiei publice, care functioneaza din venituri bugetare dar si din surse extrabugetare, potrivit legislatiei in vigoare. Institutiile de invatamant de stat, Academia Romana si institutele de cercetare din subordinea acesteia sunt exemple de institutii publice, dar ele nu pot fi calificate si ca autoritati publice.

In doctrina si legislatia interbelica, corespondentul notiunii de institutie publica l-a reprezentat notiunea de stabiliment public, definit ca un procedeu tehnic menit sa dea o mai buna satisfactie interesului general, ca o persoana morala de drept public ce exercita anumite prerogative de putere publica, creat din initiativa Statului, judetului sau comunei, cu mijloace publice.

Alaturi de notiunea de stabiliment public, in legislatia si doctrina interbelica s-a impus si notiunea de stabiliment de utilitate publica definit ca acea persoana juridica privata autorizata de administratia publica sa presteze un serviciu public prin exercitarea unei activitati de interes general. In doctrina actuala, corespondentul acestei notiuni se regaseste in sintagma institutie de interes public.

Din definitiile de mai sus identificam alte notiuni fundamentale pentru studiul dreptului administrativ, si anume, notiunea de putere publica (prerogative de putere publica) si cea de interes public.

Notiunea de putere publica desemneaza drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administratiei publice si implicit, orice autoritate publica, in vederea exercitarii atributiilor sale si pentru satisfacerea interesului public, care in cazul unui conflict cu cel particular trebuie sa se impuna. In baza prerogativelor de putere publica de care dispun, masurile luate de aceste autoritati se aplica direct iar in cazul in care nu sunt respectate, beneficiaza de forta de constrangere a statului. Acest regim de putere publica presupune intr-un stat democratic posibilitatea celor administrati de a actiona in justitie impotriva vatamarilor aduse prin actele administratiei publice fiind vorba despre institutia contenciosului administrativ.

Notiunea de interes public desemneaza necesitatile materiale si spirituale ale cetatenilor, la un moment dat, cu precizarea ca aceasta sintagma asemeni altora, ca de exemplu, ordine publica, bun public, etc., este un concept ce depinde de scopurile politice, sensul sau putand sa se modifice o data cu schimbarea conceptiilor politice, in cazul alternantei la putere.

Astfel, orice forta politica ajunsa la guvernare are tendinta sa imbrace in “haina” juridica, deci sa confere obligativitate, propriului punct de vedere cu privire la o anumita institutie, concept, fenomen, idee etc.

Cu alte cuvinte, dreptul privit ca ansamblu de norme juridice, reprezinta instrumentul prin care puterea politica aflata la conducerea unei tari stabileste decizii obligatorii pentru cetatenii sai.

Prin urmare, sensul notiunilor de mai sus, carora li se pot adauga si altele, variaza in functie de pozitia celor aflati la putere, nu orice activitate de interes public reprezentand un serviciu public, ci doar acea activitate apreciata de puterea politica ca fiind de interes public.

Notiunea de serviciu public la randul ei, strans legata de notiunile mai sus definite precum si de notiunea de administratie publica, desemneaza activitatea cu caracter continuu si regulat organizata sau autorizata de o autoritate a administratiei publice in vederea satisfacerii unor necesitati de interes public. Ca si in cazul administratiei putem distinge si pentru serviciul public doua sensuri: un sens material, functional, in care tocmai l-am definit si un sens organic sau formal, daca avem in vedere organismul sau “intreprinderea” girata de administratie prin care se satisface o necesitate de interes public.

Inca din perioada interbelica au fost evidentiate trasaturile esentiale ale serviciului public, avandu-se in vedere sensul material al notiunii si anume: continuitatea, egalitatea tuturor in fata lui si necesitatea adaptarii lui la nevoile utilizatorilor.

In ce priveste unele din notiunile mai sus enumerate, cum ar fi ordinea publica, interesul public, siguranta publica sau altele, ca de exemplu, cazuri exceptionale, situatii de urgenta, pericol grav, multe dintre ele regasite in texte constitutionale si legale, romanesti sau occidentale, s-a dezvoltat de catre o parte a doctrinei germane, teza conceptelor juridice nedeterminate.

Prin aceasta teorie, s-a sustinut ca este vorba despre notiuni cu un inteles larg si relativ determinat, a caror interpretare este lasata la libera alegere a celui chemat sa aplice norma juridica in care se regasesc. Identificarea unei astfel de libertati de apreciere, aflata la indemana administratiei publice, mai precis a functionarului public chemat sa aplice legea, a permis in doctrina interbelica romaneasca si in mod constant, in doctrina occidentala, dezvoltarea teoriei puterii discretionare a administratiei, a oricarei autoritati publice in general, dincolo de care se ajunge la exces de putere.

Dreptul de apreciere sau puterea discretionara reprezinta acea marja de libertate lasata la libera apreciere a unei autoritati astfel ca, in vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, sa poata recurge la orice mijloc de actiune in limitele competentei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea respectiva va actiona cu exces de putere ce poate fi cenzurat in instanta de judecata.

Din prezentarea de mai sus rezulta ca nu poate fi conceputa administratia in absenta factorului uman, a celor care compun administratia, actionand in cadrul acesteia, punand-o in miscare sau, ca sa folosim terminologia de specialitate, a personalului din administratie (functionarii publici sau angajatii contractuali).

In doctrina a fost subliniat in mod constant caracterul oricarei activitati de natura administrativa de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ, inteles ca specie a fenomenului social.

In termenii stiintei administratiei, orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace in vederea infaptuirii, pana la faptele materiale concrete, a unor obiective, stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definitie o activitate subordonata.

Studierea sistematica a fenomenului administrativ presupune cercetarea legaturii complexe a acestuia cu problematica puterii politice si implicit a guvernarii

§ 2. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1. In doctrina actuala, notiunile de administratie publica si administratie de stat sunt:

a. echivalente

b. notiunea de administratie publica este inclusa in notiunea de administratie de stat

c. notiunea de administratie de stat este inclusa in notiunea de administratie publica

2. In sens functional, material, administratia publica reprezinta:

a. activitatea de organizare a executarii si executare in concret a legii

b. un ansamblu de autoritati publice prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau in limitele legii, se presteaza servicii publice

c.  un colectiv organizat de oameni care exercita prerogative de putere publica, la nivel statal sau local

3. In sens organic, administratia publica reprezinta:

a. activitatea de organizare a executarii si executare in concret a legii

b. un ansamblu de autoritati publice prin care, in regim de putere publica, se aduc la indeplinire legile sau in limitele legii, se presteaza servicii publice

c. instrumentul prin care puterea politica aflata la conducerea unei tari stabileste decizii obligatorii pentru cetatenii sai

4.Notiunea de autoritate publica poate fi definita ca reprezentand:

a. o structura organizatorica ce actioneaza in regim de putere publica, pentru realizarea unui interes public

b. o activitate apreciata de puterea politica ca fiind de interes public

c. o activitate de organizare a executarii si de executare in concret a legii

5. Notiunea de putere publica prezinta urmatoarea semnificatie pentru dreptul administrativ:

a. o activitate cu caracter continuu si regulat

b. drepturile speciale, exorbitante de care dispune orice autoritate publica, in vederea exercitarii atributiilor sale si pentru satisfacerea interesului public

c. o activitate apreciata de puterea politica ca fiind de interes public

6. Notiunea de interes public prezinta urmatoarea semnificatie pentru dreptul administrativ:

a. necesitatile materiale si spirituale ale cetatenilor, la un moment dat

b. o activitate cu caracter continuu si regulat

c. instrumentul prin care puterea politica aflata la conducerea unei tari stabileste decizii obligatorii pentru cetatenii sai.

7. Notiunea de serviciu public prezinta urmatoarea semnificatie pentru dreptul administrativ:

a. activitatea cu caracter continuu si regulat organizata sau autorizata de o autoritate a administratiei publice in vederea satisfacerii unor necesitati de interes public

b. structura subordonata unei autoritati a administratiei publice

c. structura subordonata unei autoritati publice

8. Egalitatea in fata serviciului public presupune:

a. ca serviciul public este o activitate neintrerupta, datorita caracterului permanent al nevoilor sociale ce trebuie satisfacute

b. ca serviciul public este o activitate supusa unui regim juridic de drept public

c. ajustarea constanta a acestuia in functie de evolutia nevoilor sociale si progresul societatii in ansamblu

d. ca toti cetatenii, in mod nediferentiat, au acces la serviciul public si sunt indreptatiti la prestatiile pe care acesta le ofera

9. O structura infiintata de catre stat care desfasoara preponderent o activitate de serviciu public este ca natura:

a. o autoritate publica

b. o institutie publica

c. o institutie de utilitate publica

d. o institutie de interes public

10. O persoana juridica privata, autorizata sa desfasoare o activitate de serviciu public este, ca natura:

a. o autoritate publica

b. o institutie de utilitate publica

c. o institutie publica

d. un stabiliment public.

11. Dreptul reprezinta:

a. instrumentul prin care puterea politica aflata la conducerea unei tari stabileste decizii obligatorii pentru cetatenii sai

b. un ansamblu de norme juridice aplicabil administratiei publice

c. un instrument prin care Guvernul actioneaza asupra Parlamentului

12. Ce se intelege prin dreptul de apreciere sau puterea discretionara a administratiei ?

a. depasirea limitelor competentei organului administratiei publice

b. abuzul de putere

c. marja de libertate lasata la aprecierea celui chemat sa aplice legea, pentru a ajunge la scopul indicat de legiuitor

13. Activitatea de administrare este o activitate:

a. subordonata

b. supraordonata

c. de solutionare a unor conflicte

14. Faptul administrativ in sens larg reprezinta:

a. o activitate de organizare, dirijare, combinare a unor mijloace, resurse, in vederea infaptuirii, pana la faptele materiale concrete, a unor obiective, valori, stabilite de structuri organizatorice superioare

b. o activitate ce are ca finalitate realizarea unor valori politice

c. o activitate ce presupune adoptarea unor decizii esentiale de politica interna si externa