CONTRACTUL ADMINISTRATIV

Contractele administrative reprezinta unele dintre cele mai dinamice instrumente juridice folosite - pe de o parte - spre a realiza intr-un mod eficient dar si flexibil infaptuirea obiectivelor administratiei, iar - pe de alta parte - pentru perfectarea unor legaturi trainice si durabile intre organizatiile si institutiile economice si factorii de decizie care controleaza administratia publica.

In acest sens, profesorul Antonie Iorgovan sublinia „Filozofia contractelor administrative presupune ca acordul de vointa al partilor sa fie subordonat interesului public. Contractul administrativ nu este un scop in sine, precum contractul civil sau comercial, contractul administrativ, la fel ca si actul administrativ unilateral, sunt mijloace juridice prin care se realizeaza administratia publica, fie sub forma aplicarii la cazuri concrete a legii, fie sub forma prestarii de servicii publice, in sensul larg al termenului, in limitele legii” .

Profesorii Jean Rivero si Jean Waline, in manualul lor de drept administrativ - aflat la cea de a 19-a editie -, estimeaza ca „data fiind importanta economica a operatiunilor realizate prin intermediul contractului administrativ, regimul sau prezinta un interes practic considerabil”[2].

Literatura de specialitate, lucrarile unor autori de referinta in acest domeniu au subliniat, de aceea, cu evidenta importanta criteriilor care determina existenta unui contract administrativ, regimul acestor contracte privind atat modul de incheiere – cu limitele inerente aduse libertatii contractuale – cat si procedurile specifice de executare a contractelor administrative, iar in final modalitatile specifice prin care se infaptuieste rezilierea, incetarea contractelor administrative.

Examinarea din multiple unghiuri a contractelor administrative i-a facut pe unii prestigiosi autori de specialitate sa ajunga la concluzia existentei unui adevarat „drept al contractelor administrative”. Profesorul Christophe Guettier, intr-o substantiala lucrare consacrata contractelor administrative, aparuta in 2004, considera de pilda ca dreptul contractelor administrative acopera de fapt o „realitate tangibila”[3].

El subliniaza ca manualele clasice de drept administrativ in general abordeaza problematica contractelor administrative in spiritul existentei unui ansamblu de reguli ce ar constitui „un adevarat soclu de granit”. Pe baza unei ample estimari a ceea ce insemneaza astazi contractele administrative, profesorul francez considera ca acestea prezinta intr-adevar o importanta si o individualitate proprie, ce nu poate fi ignorata, evolutia contractelor administrative fiind totodata influentata de precizarile importante aduse de practica judiciara si in special de aplicarea regulilor comunitare in dreptul national.

Datorita trasaturilor si pozitiei sale specifice, administratia publica – care reprezinta un concept mult mai larg decat administratia de stat – are ca obiect atat realizarea valorilor ce exprima interesele statului, cat si ale unor colectivitati, valori recunoscute si exprimate in acte elaborate de puterea legiuitoare. Propunandu-si sa asigure organizarea executarii si insasi executarea legii, administratia publica este direct conditionata atat de puterea legiuitoare, care ii determina si circumstantiaza sfera de activitate, cat si de puterea judecatoreasca, ale carei hotarari sunt aplicate si executate in cadrul administratiei publice.

Trebuie remarcat, pe de alta parte, ca administratia publica, desi este strans legata de puterea executiva, nu se identifica cu aceasta, deoarece asa cum am aratat are o sfera mult mai larga de cuprindere, intrucat ea se realizeaza atat de organele puterii executive (Guvern, ministere), cat si de autoritatile administratiei publice locale, precum si de regii autonome, institutii social-culturale, care dupa cum se cunoaste nu sunt nici ele organe ale puterii executive.

In literatura de specialitate recenta s-a insistat asupra faptului ca notiunea de administratie publica ar avea un dublu sens, unul de “organizare”, prin aceasta intelegandu-se ansamblul mecanismelor care, pe baza si in executarea legii, realizeaza o activitate cu un anume specific, bine conturat, si un al doilea sens, activitatea de organizare a executarii si executarea in concret a legilor .

Anumiti autori de specialitate diferentiaza activitatile executive cu caracter de “dispozitie”, ce se realizeaza prin acte juridice si fapte materiale de catre organele administratiei publice si functionarii acestora, si activitatile cu caracter de “prestatie”, care au loc tot pe baza si in executarea legii, dar din oficiu sau la cererea persoanelor fizice sau juridice. Ambele activitati se realizeaza prin acte juridice si prin fapte materiale, activitatile executive cu caracter de prestatie implicand in foarte multe cazuri incheierea unor contracte intre subiectii administratiei publice (institutii, intreprinderi) si beneficiarii prestatiilor.

Punerea in practica a importantelor sarcini si functii ce revin administratiei publice, privita ca activitate si, totodata, ca sistem, implica – asa cum s-a aratat – folosirea unei largi diversitati de mijloace si instrumente juridice. In randul acestora, un rol cu totul aparte revine contractelor administrative.

Intr-o recenta lucrare de drept administrativ, publicata la Paris in anul 2004, profesorul Pierre-Laurent Friere de la Universitatea Paris I Panthéon-Sorbonne, subliniaza valoarea contractelor administrative, evidentiind distinctia intre contracte administrative si contracte ale administratiei, relevand pe de alta parte elementele specifice care le diferentiaza si le confera o anumita trasatura de autonomie. Fiind supuse regulilor contractelor in general, dar si trasaturilor specifice care le individualizeaza, contractele administrative devin una dintre categoriile cele mai importante dar si mai complexe, cu referire la mijloacele prin care se infaptuieste activitatea administratiei publice.

Desi profesorul francez se pronunta pentru utilitatea determinarii unor reguli generale aplicabile contractelor administrative, care sa se deosebeasca totusi de regulile generale cunoscute din dreptul privat, el subliniaza ca obligatia de a face o distinctie intre contractele de drept comun si cele de drept administrativ suscita, uneori, anumite dificultati. “Judecatorul administrativ, in tacerea contractului, isi pastreaza o conceptie mai evolutiva a cadrului contractual. El ia in considerare exigentele interesului general, al mutabilitatii, dar si al continuitatii necesare serviciului public, ceea ce pare inerent naturii insasi a principiilor contractului administrativ” .

Este in afara de orice indoiala, asadar, ca in dinamica realizarii functiilor ce revin administratiei publice, privita ca un sistem, o insemnatate cu totul exceptionala o au contractele administrative ca mijloace, avand elemente de specificitate, prin care se infaptuieste tocmai multitudinea de obiective si sarcini ce privesc administratia publica.

Importanta contractelor administrative este, implicit, subliniata si de anumite prevederi ale unor documente internationale. Astfel, Carta Europeana a Autonomiei Locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985, definind conceptul de autonomie locala, precizeaza ca prin aceasta se intelege “dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice” (subl.ns., T.P.).

Mentionam si precizarea cuprinsa in art.9 al aceluiasi document, in sensul ca “In cadrul politicii economice nationale, autoritatile administratiei publice locale au dreptul la resurse proprii, suficiente, de care pot dispune in mod liber in exercitarea atributiilor lor” .

Tratatul de instituire a unei Constitutii pentru Europa, adoptata la Bruxelles in vara anului 2004, include in cuprinsul sau “Carta Drepturilor Fundamentale de la Nisa”, care in art.II-41 prevede ca un drept distinct al omului dreptul la o buna administrare. In acelasi timp sunt de mentionat acele prevederi ale Tratatului de instituire a unei Constitutii pentru Europa referitoare la organismele consultative ale Uniunii, printre care se numara Comitetul Regiunilor si Comitetul Economic si Social.