INTRODUCERE

In prezenta lucrare de diploma am propus tema „Statutul functionarilor publici romani”. Am considerat drept deosebit de o interesanta  abordare a acestui subiect, in special prin prisma schimbarilor majore in domeniu in ultimul timp si cu precadere in ultimii doi ani.

Pentru a realiza un material bine structurat este necesar un anumit timp. Modificarile in ceea ce priveste functia publica si functionarii publici se succed cu o asemenea repeziciune incat orice lucrare a carei documentare a fost inceputa si care urmeaza a fi finalizata chiar si intr-un timp relativ scurt (in cazul de fata aproximativ 6 luni) trebuie modificata esential pentru a cuprinde si ultimele prevederi aplicabile in domeniu. Daca nu as fi procedat in acest fel este foarte probabil sa ma fi aflat in situatia de a prezenta un proiect care nu ar mai fi fost de actualitate nici macar in momentul finalizarii acestuia.

Pentru a ilustra situatia deosebita in care ma gasesc fac precizarea ca am ales bibliografia si am adunat materialul pe care urma sa il folosesc in redactarea lucrarii mele (aproximativ 5000 de pagini) in perioada septembrie-noiembrie 2011, iar de atunci au aparut o serie de modificari deosebit de importante in materie, daca ar fi sa fac referire numai la Codul etic al functionarului public (Monitorul Oficial nr. 157 din 23.02.2004), la Hotararea nr. 432 din 23.03.2004 privind dosarul profesional al functionarilor publici (Monitorul Oficial nr. 341 din 19.04.2004) si chiar la republicarea Statutului functionarului public, cu elemente de noutate si cu o noua numerotare a textelor (Monitorul Oficial nr. 251 din 23.03.2004).

De asemenea, in materialul care a stat la baza fundamentarii prezentei lucrari nu am putut gasi in totalitate elementele de noutate la care m-am referit anterior, unele dintre acestea intervenind chiar dupa conturarea unei forme finale. Pe de o parte, aceste probleme au ingreunat demersul meu, iar pe de alta parte au dat masura necesitatii si o importanta deosebita acestei lucrari in privinta unei abordari actuale a temei propuse.

Astfel, in urmatoarele capitole mi-am propus a prezenta aspecte legate de functia publica si de functionarii publici in ceea ce priveste constitutionalitatea si fundamentarea legala a acesteia, natura juridica si exercitiul functiei publice. De asemenea, am considerat necesar a face referiri in ceea ce priveste reglementarea functiei publice in tarile Uniunii Europene si a ma opri acolo unde se impune asupra unor aspecte actuale ale reformei functiei publice, un subiect cat se poate de „fierbinte” in acest moment.

Un spatiu aparte am dedicat unui studiu de caz privind resursele umane in general si in special in ceea ce priveste functionarii publici, efectuat in perioada mai-iunie 2011 la Primaria municipiului Constanta. Consider studiul respectiv ca fiind deosebit de relevant pentru felul in care au fost intelese prevederile legislatiei privind reincadrarea functionarilor publici si pentru modul in care reglementarile concretizate in acte normative la nivel central sunt intelese si aplicate in practica.[1]

La sfarsitul lucrarii voi prezenta concluziile si propunerile mele. Fac precizarea ca in elaborarea si redactarea acestei lucrari de un real folos mi-a fost ajutorul primit din partea indrumatorului meu, Prof. Univ. Dr. Voicu Adela caruia vreau sa ii multumesc pentru sprijinul acordat.

In activitatea mea am fost sprijinita si de functionarii Institutului National de Administratie, care mi-au pus la dispozitie un material deosebit de pertinent si actual in ceea ce priveste tema aleasa, ca sa nu mai vorbesc de prezentarea noutatilor legislative in domeniu.

Vreau sa mai mentionez ca lucrarea prezentata a fost structurata stiintific, pe capitole si sectiuni, iar in cuprinsul acesteia nu pot avea pretentia de a epuiza tema propusa. Consider ca am atins principalele probleme ridicate de tema aleasa si am dorit sa clarific, atat pentru mine in primul rand, cat si pentru cei interesati de unele aspecte legate de functia publica si functionarii publici.

In incheierea acestei scurte prezentari vreau sa fac precizarea ca documentarea in vederea realizarii acestei lucrari consider a fi extrem de utila in viitor, atat mie cat si colegilor mei, deoarece a fi functionar public nu inseamna numai absolvirea unei facultati de profil, ci mai ales examenul sustinut pentru intrarea in corpul functionarilor publici si activitatea efectiva in cadrul autoritatilor si institutiilor publice.

Consideratii generale privind notiunile de functie publica si de functionar public

Statutul juridic si economic al functiei publice si al functionarului public influenteaza in mare masura bunul mers general in viata unui stat. „Un functionar public recrutat dupa criterii obiective si echitabil remunerat constituie prima conditiune a unui aparat de stat respectuos pentru drepturile garantate de legi particularilor si competent a solutiona problemele impuse de satisfacerea interesului general”.[2]

Notiunea de functie publica s-a impus ca notiune fundamentala a dreptului public, in principala a dreptului administrativ. Conceptul de functie publica il regasim in Franta si in sistemul francofon exprimat prin sintagma fonction publique, in Regatul Unit al Marii Britanii si in Statele Unite prin civil service, iar in Germania prin affentlicher dienst.[3] Aceasta diferentiere in conceptele exprimate nu are doar un interes pur lingvistic, ci prezinta o relevanta deosebita pe planul realitatilor juridice evocate de aceste concepte. In Anglia, in cadrul civil service sunt cuprinsi numai agentii serviciilor civile administrative ale statului, pe cand in Franta, in functii publice sunt inclusi atat agentii statului cat si cei ai colectivitatilor locale. Astfel se explica de ce numarul functiilor publice in Franta este de 9 ori mai mare decat in Anglia (4,5 milioane fata de 500 mii la nivelul anului 1993), in conditiile in care numarul total al populatiei este sensibil egal, in sensul ca Franta are o populatie cu 3,6% mai numeroasa decat Marea Britanie, dar si un teritoriu mai intins in administrare.

Referitor la aceasta diferentiere, se arata ca acelasi termen de functie publica, apare drept total diferit in cele doua interpretari, in sensul ca doctirna franceza evoca filozofia etatica, pe cand cea britanica este expresia unei filozofii liberale.[5]

Referat: Politica romaneasca de dezvoltare regionala in context european Proiect: Comunicare politica

In ceea ce priveste sintagma de „functie publica”, este necesar ca aceasta sa fie privita dintr-o dubla perspectiva:[6]

Intr-o prima acceptiune, functia publica se identifica prin raportare la conceptul de autoritate publica, incluzandu-i pe toti aceia care sunt investiti cu prerogative de putere publica, in cadrul autoritatilor din sfera celor trei clasice puteri in stat (parlamentari, ministrii, magistrati, etc.) dar si din cadrul altor autoritati publice care exced celor trei clasice puteri (judecatorii Curtii de Conturi, personalul institutiei Avocatului Poporului, etc.)

Intr-o a doua acceptiune, functia publica se defineste prin raportare la institutiile publice din sfera puterii executive, ea evocand statutul oricarei persoane care exercita prerogativele unei functii sau demnitati in stat, indiferent de tipul investiturii sau de tipul organului sau nivelului la care se exercita.

Obs! Tot intr-o a doua acceptiune, dar intr-un sens mai restrans, prin functionari publici intelegem exclusiv functionarii publici de cariera din structurile administrative. De altfel, aceasta este si conceptia asupra caruia s-a oprit legiuitorul in statutul functionarului public adoptat prin Legea nr. 188 / 1999, republicata care defineste functionarul public prin precizarea numirii ca forma de investitura si a faptului ca persoana astfel investita exercita autoritatea publica in scopul realizarii prerogativelor unui serviciu public.

Un organ de stat sau o autoritate publica trebuie sa fie incadrat cu personal, dintre acestea numai unele categorii aparand drept functii publice. Intr-o formulare generica, titularul unei functii publice poarta denumirea de functionar public.[7] Functionarul public este persoana legal investita prin numire sau alegere intr-o functie publica din structura unei autoritati ori institutii publice sau a unui serviciu public administrativ, in scopul indeplinirii competentelor acestora.

Pe cale de consecinta, salariatul isi desfasoara activitatea in temeiul unui raport de functie publica sau de serviciu. Natura contractuala bazata pe negociere intalnita in dreptul muncii este inlaturata asadar prin stabilirea unui raport pe cale unilaterala, prin vointa autoritatii care il investeste si care exclude o punere de acord a viitorului functionar cu autoritatea respectiva.

Raportul de functie publica poate fi definit asadar ca fiind acel complex de relatii sociale, legal determinate, stabilite intre persoana fizica titulara a functiei publice, autoritatea publica din structura careia face parte functia publica respectiva si subiectele de drept in legatura cu care se realizeaza competenta respectivei autoritati publice.

Functia publica este consacrata atat in dreptul intern, cat si in cel international ca fiind ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala.

Activitatile desfasurate de functionarii publici care incumba prerogative de putere publica, specifice functiilor publice, sunt reglementate in mod explicit a fi urmatoarele:

punerea in executare a legilor si a celorlalte acte normative;

elaborarea proiectelor de acte normative si a altor reglementari specifice autoritatii sau institutiei publice, precum si asigurarea avizarii acestora;

elaborarea proiectelor politicilor si strategiilor, a programelor, studiilor, analizelor si statisticilor, precum si a documentatiei privind aplicarea si executarea legilor, necesare pentru realizarea competentei autoritatii sau institutiei publice;

consilierea, controlul si auditul public intern;

gestionarea resurselor umane si a resurselor financiare;

colectarea creantelor bugetare;

reprezentarea intereselor autoritatii sau institutiei publice in raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din tara si strainatate, in limita competentelor stabilite de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, precum si reprezentarea in justitie a autoritatii sau institutiei publice in care  isi desfasoara activitatea;

activitati in conformitate cu strategia de informatizare a administratiei publice.

De asemenea, este reglementata in cuprinsul dispozitiilor art. 5 din lege si exceptia referitoare la domeniile de activitate pentru care personalul nu are calitatea de functionar public si i se aplica legislatia muncii, fiind angajat cu contract individual de munca. Aceste domenii sunt cele ce implica activitati secretariat-administrative, gospodarie, intretinere-reparatii si de deservire[8].

Principiile exercitarii functiei publice

Pentru ocuparea unei functii publice sunt consacrate o serie de principii, care contureaza, de altfel, premisele fundamentale ale exercitarii activitatilor specifice  acestor functii. In cele ce urmeaza voi prezenta succint aceste principii si valentele acestora.

Un prim principiu, ce are o compunere trivalenta, vizeaza legalitatea, impartialitatea si obiectivitatea in exercitarea unei functii publice. Referitor la semnificatiile acestui principiu este oportun sa precizam, in primul rand, faptul ca este absolut necesar ca exercitarea unei functii publice sa se faca cu respectarea legislatiei in vigoare, de altfel aceasta fiind garantata, sub aspect legal, in conditiile unei conformari reale fata de normele ce asigura cadrul juridic specific. In planul al doilea, este consacrata exercitarea prerogativelor de putere publica, fara discriminari, printr-o abordare egala a unor situatii similare. Iar in cel de-al treilea plan sunt asigurate premisele unei atitudini ferme, lipsita de orice influente subiective, in cadrul derularii activitatilor specifice functiei publice.

Cel de-al doilea principiu este cel al transparentei si vizeaza o abordare cat mai deschisa a solutionarii diferitelor solicitari aparute cu ocazia exercitarii unei functii publice.

In acelasi context al construirii unei cat mai bune relatii cu partenerii profesionali, care in aceasta situatie sunt chiar “investitori”, a fost consacrat si un alt principiu, cel al “orientarii catre cetatean”. Acest principiu reflecta filosofia intregului act normativ (n.n. ma refer aici, desigur la Legea nr. 188/1999), si anume asigurarea unui serviciu public care sa sprijine cetateanul, care sa fie in masura nu numai sa satisfaca nevoile acestuia, ci mai mult, sa vina in intampinarea lor cu o atitudine pro-activa.

Referitor la principiul eficientei si eficacitatii trebuie evidentiat faptul ca se doreste asigurarea, in exercitarea functiei publice, atat a unui raport costuri-rezultate foarte bun, cat si a premiselor asigurarii unor servicii de o calitate superioara. Consider necesara, la acest moment, evidentierea trasaturilor definitorii ale eficientei si eficacitatii, astfel:

eficienta reprezinta raportul dintre rezultatele obtinute si costurile resurselor utilizate pentru acestea;

eficacitatea constituie nivelul indeplinirii obiectivelor propuse ori raportul dintre impactul dorit si impactul efectiv al activitatii respective.

Obs! Eficienta si eficacitatea trebuie abordate corelativ pentru a converge catre unicul scop, amplificarea performantei in exercitarea functiei publice.

Principiul responsabilitatii este menit sa asigure perspectiva derularii unei activitati in conditii de maxima seriozitate profesionala, dar aduce in atentie si potentiale deficiente cu privire la derularea activitatilor specifice ocuparii unei functii publice care au determinat necesitatea unei asemenea reglementari explicite.

Pentru asigurarea respectarii dispozitiilor legale si a celorlalte conditionari specifice a fost instituit, in mod explicit principiul stabilitatii in exercitarea functiei publice. Prin acest principiu, reflectat si in alte dispozitii ale legii, in discutie, se consacra o stabilitate profesionala in masura sa asigure servicii publice optime, printr-un nivel ridicat de pregatire profesionala si prin eliminarea unor potentiale imixtiuni in derularea activitatilor cu cetateanul.

Principiul subordonarii ierarhice, desi la prima vedere pare nespecific unei organizatii civile, fiind considerat, mai degraba, desprins din regulamentele militare, nu este nici pe departe un element “de forma”. Fac aceasta afirmatie in considerarea faptului ca la momentul actual majoritatea organizatiilor de succes sunt constituite pe o solida structura de tip ierarhic, de altfel acesta fiind si un bun instrument de motivare a personalului (n.n. perspectiva promovarii intr-o functie ierarhic superioara si mai bine salarizata constituind una dintre principalele parghii motivationale).

Dupa analiza continutului acestor principii putem evidentia o clasificare a acestora, astfel:

principii privind exercitarea efectiva a functiei publice: legalitate, impartialitate, obiectivitate, transparenta, responsabilitate si orientare catre cetatean;

principii referitoare la crearea premiselor pentru exercitarea functiei publice: eficienta si eficacitate, subordonare ierarhica si stabilitate in exercitarea functiei publice.