Notiunea, clasificarea si organizarea serviciilor publice in Romania

Notiunea, clasificarea si organizarea serviciilor publice in Romania

1.1. Notiunea si clasificarea serviciilor publice in Romania

In doctrina juridica, serviciul public a fost definit sub un dublu aspect: material si formal.

Din punct de vedere material, serviciul public este privit ca o activitate de interes general care se desfasoara de catre organele administratiei publice sau de catre persoane particulare autorizate, abilitate in acest scop.

Din punct de vedere formal, serviciul public poate fi definit ca ansamblul de structuri ale administratiei publice sau al organismelor private care desfasoara activitati in regim de serviciu public.

In functie de modul de organizare, serviciile publice pot fi interioare sau exterioare.

Serviciile interioare sunt reprezentate de compartimentele de lucru ale autoritatilor administratiei publice, a caror competenta si atributiile sunt strict determinate de legile de organizare si functionare ale fiecaruia in parte.

Serviciile exterioare sunt constituite din entitatile distincte, autonome, cu sau fara personalitate juridica, constituite de catre administratia publica, care au organizare de sine statatoare si conducere proprie. Aceste servicii, organizate de particulari, sunt imputernicite, in baza legii, de catre autoritatile publice competente pentru a desfasura o anumita activitate si trebuie sa se conformeze dispozitiilor legale in temeiul carora functioneaza, sub sanctiunea retragerii autorizatiei administrative. Astfel, in conformitate cu prevederile articolului 104 alineat 1 litera f), Consiliul judetean „hotaraste asocierea cu Consiliile locale, pentru realizarea unor interese comune, scop in care poate infiinta, impreuna cu acestea institutii publice, societati comerciale si servicii publice” iar potrivit articolului 138 litera i), Consiliile locale „Infiinteaza institutii publice, societati comerciale si servicii publice de interes local”.

In functie de intinderea competentelor, serviciile publice pot fi organizate atat la nivel national cat si la nivel local.

Serviciile publice de interes national, sunt organizate, de obicei, fie sub forma unor structuri interioare (departamente, inspectorate, directii generale), fie sub forma unor institutii sau regii autonome, exterioare, organizate de autoritatile administratiei publice centrale. De asemenea, pot fi infiintate servicii publice de interes national de catre organismele nonguvernamentale, cum ar fi fundatiilor pentru protectia copilului, femeilor violentate, animalelor, universitati particulare etc.

Serviciile publice de interes local sunt organizate de autoritatile administratiei publice locale sau de catre organisme private, autorizate in acest scop, care isi limiteaza activitatea la nivelul unei singure unitati administrativ-teritoriale. Potrivit prevederilor legilor in vigoare, autoritatile administratiei publice locale au obligatia de a organiza si asigura functionarea corespunzatoare a serviciilor publice de interes local, atat a propriilor servicii interioare si exterioare, cat si a serviciilor publice gestionate de particulari.

Se poate aborda si o alta clasificare a serviciilor publice, respectiv dupa modul lor de gestionare.

Serviciile publice gestionate in mod direct de Consiliile judetene si Consiliile locale sunt cele care nu pot fi incredintate unor particulari si sunt organizate sub forma unor compartimente proprii (de urbanism, amenajarea teritoriului, autoritate tutelara, stare civila s.a.) sau sub forma unor structuri exterioare. Din aceasta categorie, care reuneste, de pilda, serviciile publice comunitare, vom enumera serviciile publice comunitare de evidenta a persoanelor si serviciile publice comunitare pentru situatii de urgenta. Acestea au statut de institutii publice, cu personalitate juridica, aflate in subordinea Consiliilor locale si Consiliilor judetene. Alte servicii publice comunitare se infiinteaza sub forma unor compartimente interne ale autoritatilor administratiei publice, cum sunt serviciile publice comunitare pentru eliberarea si evidenta pasapoartelor infiintate in cadrul aparatului propriu al Prefecturilor judetene, respectiv a municipiului Bucuresti.

Exista diverse alte situatii in care, pentru o mai buna functionare a serviciilor publice, acestea sunt incredintate unor particulari. Este vorba despre situatiile in care autoritatile administratiei publice locale nu dispun de totalitatea fondurilor necesare pentru a infiinta, finanta si asigura functionarea unor servicii publice sub forma unor componente proprii sau sub forma unor structuri exterioare, cum sunt serviciile publice comunitare. Pot fi citate, drept exemplu, infiintarea unor fundatii sau asociatii pentru acordarea de asistenta minorilor, tinerilor, a femeilor, iar in situatii speciale persoanelor cu handicap, ori servicii publice de transport in comun sau de salubrizare a localitatilor s.a.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

In fine, se mai utilizeaza si clasificarea in functie de natura activitatii desfasurate: servicii administrative si servicii economice.

Astfel, au caracter administrativ serviciile de protectie sociala si sanitara, cele cu scop educativ si cultural, precum si cele de mentinere a ordinii publice (politia comunitara, serviciile publice de evidenta a persoanei sau de eliberarea altor acte necesare persoanei s.a.)

Serviciile publice cu caracter economic desfasoara activitati lucrative, economico-financiare care aduc si un profit, cum sunt: serviciile de transport in comun, de salubrizare a localitatilor sau serviciile de intretinere a strazilor si parcurilor pentru prestarea carora beneficiarii platesc taxele stabilite de administratia publica, potrivit legii.

Avand in vedere modul diferit de finantare a celor doua tipuri de servicii, cele administrative sunt exploatate direct de catre administratia publica, in timp ce administrarea serviciilor economice este delegata particularilor, pe cale contractuala.

1.2. Formele de organizare a serviciilor publice in Romania

Natura activitatilor desfasurate, dar mai ales modalitatea in care este realizata gestionarea serviciilor, determina esentialmente forma de organizare a fiecarui serviciu public in parte.

Astfel, in literatura de specialitate se vorbeste despre:

a) compartimentele interioare ale autoritatilor administratiei publice, care nu au personalitate juridica, nici calitatea de ordinator de credite, deci nici calitatea de subiect de drept in raporturile juridice si nici calitate procesuala; ele apar ca prepusi ai autoritatii publice din care fac parte;

b) institutii publice sau stabilimente, cu sau fara personalitate juridica, carora le-au fost incredintate anumite servicii publice administrative. Acestea au o anumita autonomie, dar se gasesc si raman sub tutela administratiei publice;

c) delegarea gestiunii serviciilor publice, constand in concesionarea pe baza de licitatie a unor servicii publice economice ca societati comerciale, denumiti si operatori de servicii publice care isi desfasoara activitatea pe baza concurentiala, in scopul obtinerii unui profit.

Trebuie sa retinem ca acesti agenti comerciali au o personalitate juridica de drept privat si nu se afla in raporturi de subordonare cu autoritatile administratiei publice, ci, in cadrul legii si a clauzelor angajamentelor asumate, accepta supravegherea si controlul asupra modului in care este asigurat serviciul public concesionat.

In situatia infiintarii unei regii autonome sau a unei societati comerciale, de catre administratia publica insasi, forma de organizare a acestora nu este concesionarea ci gestiunea directa, proprie structurilor interne sau externe ale administratiei publice locale.

d) delegarea de gestiune a unor servicii catre organisme private, cu caracter neguvernamental, care poarta denumiri diferite: fundatii, asociatii, uniuni etc. Acestea preiau, de regula, in integritatea lor, gestiunea serviciilor publice care constituie aportul lor de activitate cu caracter social, de binefacere, de invatamant, de sanatate s.a.

Delegarea gestiunii acestor servicii se face pe baza autorizatiei emise, intotdeauna, de catre autoritatile publice care au competente in domeniile de specialitate respective, spre deosebire de delegarea gestiunii sarcinilor publice economice, despre care am amintit deja, care se face pe cale contractuala.

1.3. Regimul juridic al serviciilor publice in Romania

Este firesc sa abordam problematica regimului juridic al serviciilor publice, respectiv regulile si normele cu valoare de principii care trebuiesc respectate de catre autoritatile publice organizatoare si de catre agentii economici sau organismele private carora li s-au incredintat aceste activitati de interes public.

Pentru analiza noastra, este importanta, in primul rand, analiza principiilor care fundamenteaza activitatea organismului ce desfasoara activitati in regim public: egalitatea tuturor, continuitatea functionarii si adaptarea la nevoile interesului public.

Principiul egalitatii tuturor cu privire la functionarea serviciilor publice se degaja din principiul egalitatii in fata legii si a autoritatilor publice, fara discriminari si fara privilegii.

Principiul se refera si priveste atat egalitatea conditiilor de incredintare, prin concesionare sau prin delegare, a gestiunii serviciilor publice catre stabilimente, institutii publice, agenti economici si/sau regii autonome, cat si calitatea de beneficiari ai cetatenilor in ce priveste functionarea serviciilor publice, pozitia lor in raporturile juridice cu aceste servicii publice, in cadrul carora nu trebuie sa fie dezavantajate sub nici un motiv.

Pe cale de exceptie, s-a admis ca anumite persoane, aflate in situatii sociale dezavantajoase, sa poata beneficia de unele facilitati pentru serviciile prestate, prin stabilirea unor tarife mai mici si/sau acordarea unor ajutoare banesti suportate de catre administratia publica sau de catre operatorii de servicii publice. Facilitatile despre care vorbim pot fi acordate prin lege sau prin hotarari ale organelor administratiei publice ori ale operatorului de servicii publice.

Principiul continuitatii presupune asigurarea functionarii neintrerupte a serviciilor publice, esenta si caracteristica principala a serviciilor publice, create si destinate eminamente pentru a raspunde in permanenta nevoilor de interes general si privat.

In acest scop, prin lege si prin normele interne ale autoritatilor publice centrale si locale, se reglementeaza in mod detaliat nu numai modul de organizare si functionare, ci, mai ales, statutul personalului, drepturile si obligatiile acestuia raportate la continuitatea serviciului, conditiile de exercitare a dreptului la greva de catre personalul fiecarui serviciu, modul de rezolvare a situatiilor exceptionale care se pot ivi pe timpul functionarii serviciilor publice, cu exceptia situatiilor de forta majora.

Principiul adaptarii serviciilor publice la exigentele interesului public general sunt schimbarile si nevoile de adaptare la evolutiile de ordin politic, economic, social si juridic care au loc in timp si determina premisele noi ale functionarii acestor servicii.

Potrivit acestui principiu, toate organele administratiei publice centrale sau locale, care raspund direct sau indirect de buna functionare a tuturor formelor de servicii publice, au obligatia legala si morala de a se adapta pe moment evolutiilor care au loc si de a adapta functionarea serviciilor publice, gestionate direct sau indirect, pentru a raspunde asteptarilor beneficiarilor, in primul rand ale cetatenilor. Legea stabileste ca, in acest scop, daca situatia impune, pot fi denuntate unilateral concesiunile sau delegarile de servicii publice.

Analiza regimului juridic al serviciilor publice ne obliga, pe langa examinarea acestor principii esentiale si trasaturi ale serviciilor publice sa luam in considerare si regimul juridic specific, aplicabil fiecarui tip sau forma de serviciu public, functie de formele de organizare si functionare, fara a putea face o distinctie clara intre normele de drept public si cele de drept privat aplicabile acestor servicii.

In acest sens, daca ne referim la personalul serviciilor publice, vom observa si admite ca personalul serviciilor publice administrative gestionate direct de catre organele administratiei publice, prin propriile compartimente sau prin stabilimente publice, este supus regimului juridic de drept public, fiindu-i aplicate dispozitiile din statutul functionarilor publici.

Relatiile dintre serviciile publice amintite mai sus si administratia publica, pe de o parte, precum si cele dintre aceste servicii si terti, pe de alta parte, sunt, de asemenea, guvernate de normele de drept public, iar contractele incheiate cu terti vor fi supuse regulilor de drept privat.

Serviciile publice economice gestionate direct sau prin operatorii de servicii publice sunt supuse atat regimului juridic de drept public cat si regimului juridic de drept privat.

In primul rand, relatiile dintre acesti operatori de servicii publice si utilizatori, care se intemeiaza pe actele juridice unilaterale emise de catre acesti operatori, sunt supuse obligatoriu regulilor de drept administrativ, deoarece, neindoielnic, operatorul actioneaza, in speta, in calitatea sa de subiect investit cu prerogative de putere publica. Am putea exemplifica, in acest sens, dispozitiile operatorilor de servicii publice prin care acestea, majoreaza tarifele pentru prestarea unor servicii publice sau prin care se modifica programul orar de functionare al acestora.

Apoi, in relatiile contractuale dintre operatorii de servicii publice si administratia publica concendenta, sunt aplicabile, de regula, normele de drept public si doar in subsidiar cele de drept privat. Ne referim, in primul rand, la incheierea contractelor de concesiune care se supun normelor dreptului administrativ, deci normelor de drept public. In acest sens, majoritatea clauzelor viitorului contract sunt fixate de organele administratiei publice concendente, iar eventuala modificare a acestora si/sau incetarea contractului, in mod unilateral, numai din initiativa acestuia.

In schimb, normele dreptului privat sunt aplicabile personalului serviciilor publice economice, care este supus dispozitiilor dreptului muncii. Conducatorii agentiilor economice cu capital integral ori majoritar public au, de asemenea, calitatea de salariati si isi desfasoara activitatea in temeiul contractului individual de munca.

Relatiile contractuale ale agentilor economici, care au calitatea de operatori de servicii publice, sunt de asemenea, guvernate de normele dreptului privat (Dreptul comercial: spre exemplu, cel de furnizare de produse sau de prestare de servicii).

In privinta organismelor neguvernamentale, carora le-au fost delegate servicii publice administrative, acestea sunt supuse, cu precadere, regimului de drept comun, care reglementeaza atat raporturile cu propriul personal, cat si raporturile lor cu alte persoane juridice si fizice,

Vom observa, totusi, ca, in anumite conditii si ipostaze, cum este cazul in situatia exploatarii unor bunuri publice sau ale luarii unor masuri de catre aceste organisme private, prin punerea in aplicare a unor prerogative de putere publica cu care au fost investite prin lege, sunt aplicabile si normele dreptului public. In astfel de situatii, aceste organisme adopta adevarate acte administrative, denumite acte administrative prin delegatie. Este evident ca sunt aplicabile normele dreptului public, inclusiv normele privind contenciosul administrativ.