Notiunea administratiei publice

NOTIUNEA ADMINISTRATIEI PUBLICE

Acceptiunile administratiei publice

Trebuie observat inca de la inceput faptul ca dreptul administrativ, ca ramura distincta de drept, are ca obiect de reglementare acele relatii ce se nasc si se deruleaza in cadrul proceselor de organizare si functionare a administratiei publice din Romania.

Avand in vedere acest lucru, vom incepe prezentarea problematicilor specifice stiintei dreptului administrativ cu clarificarea notiunii de „administratie publica”. Dorim sa facem acest lucru deoarece specificitatea dreptului administrativ este determinata de natura activitatilor realizate in cadrul sistemului de organe ce formeaza administratia publica.  

Din punct de vedere etimologic, acest termen deriva de la latinescul “administrare” care se traduce prin „a servi” si este in legatura cu cuvantul “magister” care il desemneaza pe „stapan”, caruia i se subordoneaza servitorul si pe care acesta trebuie sa-l slujeasca^[1]. “Minister” inseamna servitor, iar prepozitia “ad” inseamna “la, catre”. “Administer” reprezinta slujitorul cuiva sau cel care executa ordinele cuiva.

Deci termenul de administratie desemneaza o anumita activitate a cuiva, care ajuta la ceva si la ordinele cuiva^[2]. Altfel spus o administratie se caracterizeaza ca fiind o activitate desfasurata intr-un anumit scop sau pentru realizarea unor obiective si care este condusa de cineva .

In limbajul curent, „a administra” inseamna a conduce, a organiza, a dirija activitati publice si particulare. In orice compartiment al vietii sociale, procesul complex al administrarii – administratia – consta intr-o activitate rationala si eficienta de utilizare a resurselor umane, materiale si financiare in scopul obtinerii unor rezultate maxime cu eforturi minime.

In doctrina de specialitate a fost exprimata ideea ca in continutul complex al unei administratii sunt  cuprinse urmatoarele imperative:

a prevedea;

a organiza;

a conduce;

a coordona si

a controla[3].

Notiunea de administratie este mai larga decat aceea de administratie publica, ea cuprinzand si administratia particulara. Ca orice activitate umana, atat administratia publica, cat si administratia particulara urmaresc un scop iar pentru atingerea acestuia utilizeaza anumite mijloace. Atat sub raportul finalitatii cat si al resurselor folosite, exista diferente esentiale intre ele.

Spre deosebire de administratia privata, administratia publica urmareste satisfacerea interesului public, a utilitatii publice, in mod dezinteresat, inclusiv prin realizarea de servicii publice. Mobilul administratiei publice este atat satisfacerea, in mod corespunzator si continuu, a unor cerinte esentiale, comune intregii colectivitati umane, care exced prin amploarea lor posibilitatile particularilor, cat si satisfacerea acelor cerinte care, prin natura lor, sunt nerentabile si nimeni nu s-ar oferi sa le asigure.

Sub aspectul mijloacelor pe care le are la dispozitie administratia publica pentru realizarea scopului sau, evidentiem, in mod esential, posibilitatea folosirii prerogativelor de putere publica. Deciziile administratiei publice sunt obligatorii fara a se cere acordul celor carora li se aplica, administratia publica putand utiliza atunci cand este necesar, mijloace de constrangere.

Administratia publica constituie un proces continuu, o activitate neintrerupta, adaptata permanent la conditiile dinamice ale mediului social, economic si politic, pe cand administratia particulara poate inceta in momentul in care nu mai devine rentabila (societati comerciale) sau din alte motive.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Administratia publica nu se confunda cu administratia de stat, intrucat ea are o sfera mai larga de cuprindere si se realizeaza nu numai prin activitatea organelor statului, ci si prin activitatea altor subiecti, inclusiv a autoritatilor administratiei publice locale, a regiilor autonome si a institutiilor publice.

Pentru clarificarea notiunii de administratie publica este necesar sa luam in calcul cat mai multe acceptiuni sau sensuri ale acestei notiuni, dupa cum urmeaza:

in primul rand, administratia publica reprezinta acel segment de relatii sociale reglementate de normele dreptului administrativ;

in al doilea rand, administratia publica reprezinta un sistem de organe, autoritati si institutii ale caror activitate si organizare sunt guvernate de norme juridice de drept public (sensul organic/formal);

in al treilea rand, administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor realizate si competentelor exercitate in scopul promovarii interesului public, fie la nivel general, fie la nivel local (sensul functional/material).

Administratia publica poate fi privita ca un segment al vietii sociale ce are ca rol punerea aplicare a dispozitiilor normative edictate de puterea legiuitoare. Cu alte cuvinte, sistemul administratiei publice are un rol unic la nivelul societatii, acela de a realiza ordinea sociala, prin instituirea ordinii juridice, in consonanta cu schimbarile legislative sau normative de la nivelul statului luat in considerare in baza de referinta.

Asa cum se poate observa mai sus, administratia publica reprezinta un segment de relatii sociale ce se manifesta in comunitatea sociala la care se refera, segment de relatii guvernat de normele juridice aflate in vigoare la un moment dat. Astfel, daca la nivelul unei forme de organizare cu caracter privat normele de conduita sunt interne, stabilite la nivelul conducerii, la cand vorbim de institutii sau organisme ce apartin administratiei publice, toate activitatile derulate sunt circumscrise dispozitiilor normative emise de Parlament.

Administratia publica poate fi definita ca acea activitate de organizare si de executare in concret a legii, cu caracter dispozitiv si prestator care se realizeaza in principal de organele administratiei publice si, in subsidiar, de celelalte organe ale statului, precum si de organizatii particulare de interes public[4].

Obiectul administratiei publice

Am prezentat mai sus faptul ca administratia publica, in comparatie cu administratia privata, urmareste realizarea unui scop ce nu ii este propriu, respectiv realizarea interesului general. Astfel, administratia publica reprezinta un sistem de organe, institutii, autoritati etc. ce nu-si promoveaza interesele proprii, cum se intampla in cazul administratiilor particulare (societati comerciale sau firme), ci valori generale, in conformitate cu competente atribuite prin lege.

La nivelul fiecarei societati umane sunt identificate interese in functie de nevoile societatii respective, interese care trebuie realizate de structurile de conducere ale colectivitatii umane respective, printre care se numara si sistemul de organe al administratiei publice.  

In general, administratia publica are ca obiect sau ca scop realizarea valorilor care exprima interesele statului sau ale unei colectivitati distincte, recunoscuta ca atare de stat, valori care sunt exprimate in actele normative elaborate de catre puterea legiuitoare.

Astfel, la nivelul administratiei publice centrale este promovat interesul public national, iar la nivelul administratiilor publice locale sunt promovate interesele publice locale. 

Obiectul administratiei publice este realizat prin anumite activitati ce intra, conform legii, in competenta administratiei publice. Administratia publica, in statul de drept, reprezinta principala parghie prin care se realizeaza valorile stabilite la nivelul esicherului politic.

Administratia publica se regaseste pretutindeni, in toata complexitatea vietii sociale, intervine in toate domeniile socialului si constituie una dintre cele mai utile activitati umane.

3. Legaturile administratiei publice cu alte structuri statale

Trebuie retinut faptul ca administratia publica nu-si realizeaza obiectivele independent de celelalte puteri ale statului si in legatura cu acestea. Acest lucru presupune atat o colaborare, cat si un control reciproc intre acestea.

Spre exemplu, administratia este legata de puterea judecatoreasca ale carei hotarari sunt aplicate si executate in cadrul administratiei publice, la nevoie, putandu-se recurge la mijloace de constrangere statala. Pe de alta parte, puterea judecatoreasca exercita un control de legalitate asupra activitatii administratiei, daca avem in controlul judecatoresc in contencios administrativ.

Cel mai strans administratia este legata de puterea executiva. Administratia publica se realizeaza atat de organele puterii executive (Presedintele Romaniei, Guvernul Romaniei si Ministerele) cat si de autoritatile administratiei publice locale (consiliile judetene, consiliile locale si primarii) care nu sunt organe ale puterii executive, precum si prin regii autonome si institutii social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive.

Intr-adevar, daca statului i se recunoaste dreptul originar de exercitare a administratiei publice, doctrina si practica recunosc faptul ca aceasta poate fi exercitata si de colectivitatile locale, prin institutii publice proprii, constituite in acest caz vorbindu-se de un drept derivat, iar activitatea purtand denumirea de administratie publica locala.

Functiile administratiei publice

In doctrina juridica se considera ca functiile administratiei publice se pot rezuma la actiuni de consultare si actiuni de deliberare. De aceea, administratia a fost clasificata in activa, consultativa si deliberativa .

Administratia este activa cand aplica si executa legea sau cand se ia o masura de utilitate publica, este consultativa cand da avize si este deliberativa cand un organ colegial ia anumite decizii . Astfel, cu titlu de exemplu, administratia este activa atunci cand un agent constatator incheie un proces-verbal de contraventie sau cand un primar decide asupra unei probleme de interes local, administratia este consultativa cand ministrul finantelor avizeaza un proiect de hotarate de guvern, intocmit de alt minister si este deliberativa cand Colegiul director al serviciului Roman de Informatii ia o decizie.

Din analiza competentelor pe care le are administratia publica putem observa ca principalele functii pe care aceasta le are sunt urmatoarele:

a) - functia de executie care are menirea de a organiza si a asigura punerea in aplicare a  actelor normative, in ultima instanta folosind autoritatea de care dispune sau chiar constrangerea;

b)     - functia de instrument de conservare a valorilor societatii;

c)      functia de elaborare a unor proiecte de acte normative;

d)     - functia de elaborare a unor norme juridice, in baza delegarii din partea Parlamentului ;

e)     functia previziune si de implementare a politicilor economice si sociale.

a)     Functia de executie a administratiei publice rezulta din rolul acesteia de organizare a executarii legii si de executare in concret a acesteia. Din aceasta perspectiva, administratia publica dispune de o structura organizatorica si functionala apta sa puna in practica si chiar aplice legea in momentul in care aceasta este incalcata. De asemenea, tot administratia publica este aceea care realizeaza cadrul necesar pentru respectarea legii in toate segmentele vietii sociale.

b)     Functia de instrument de conservare a valorilor societatii. Aceasta este indrituita sa ia masuri pentru protejarea tuturor valorilor sociale, chiar prin masuri coercitive. Din aceasta perspectiva administratia publica dreptul dar si obligatia de a sanctiona acele fapte de natura a aduce atingere valorilor sociale.

c)      Functia de elaborare a unor proiecte de acte normative. Puterea executiva este aceea care are dreptul de a elabora proiecte de acte normative pe care le trimite spre aprobare Parlamentului. In activitatea sa de executare a legii puterea executiva se confrunta permanent cu probleme noi ce necesita a fi reglementate fapt ce impune, chiar si practic, realizarea de astfel de proiecte.

d)     Functia de elaborare a unor norme juridice. Aceasta functie rezulta, dupa cum vom observa, pe de o parte, din posibilitatea legala pe care o are Guvernul de a emite hotarari pentru organizarea executarii legilor, ordonante in temeiul unei legi speciale de abilitare si ordonante de urgenta potrivit Constitutiei si, pe de alta parte, din posibilitatea pe care o au consiliile locale si judetene de a emite hotarari cu caracter normativ care se aplica in unitatea administrativ-teritoriala unde acestea functioneaza. 

e)     Functia de previziune si de implementare a politicilor economice si sociale. Spre exemplu, aceasta functie se observa cel mai bine din una din atributiile pe care le are Guvernul, aceea de elaborare a strategiei de punere in aplicare a Programului de guvernare acceptat de Parlament. Guvernul trebuie sa ia masuri pentru buna functionare a sistemului economic al statului, precum si masuri de rezolvare a problemelor ce apar la nivelul societatii globale.

Continutul administratiei publice

Continutul administratiei publice este dat de doua categorii de activitati:

activitati cu caracter dispozitiv sau de dispozitie si

activitati cu caracter prestator sau de prestatie.

a) Prin activitatile executive cu caracter de dispozitie se stabileste ce trebuie sa faca sau sa nu faca, ce le este permis sau interzis subiectilor de drept, persoane fizice sau juridice, administratia publica putand interveni in anumite cazuri, cu aplicarea de sanctiuni pentru nerespectarea conduitei prescrise[6]. Acest gen de activitati corespund functiei administratiei publice de elaborare de norme juridice.

Denumirea de activitati executive cu caracter de dispozitie releva caracterul pregnant al folosirii puterii conferite de lege administratiei publice de a organiza executarea legii. Acest proces este deosebit de complex si laborios, parcurgand mai multe etape, respectiv documentare, studii, avize, variante, optiuni, deliberari, decizii etc.

b) Cea de-a doua categorie de activitati care formeaza continutul administratiei publice este prestarea de servicii. Administratia publica, mai ales in statul de drept, democratic, nu isi poate reduce activitatea numai la latura dispozitiva. Activitatea administratiei consta si din diferite prestatii, de interes general realizate pe baza si in executarea legii din oficiu sau la cererea cetatenilor, persoanelor juridice sau diferitelor organe ale statului.

Prestatia cuprinde administratia publica in domeniul salubritatii publice si a ocrotirii mediului ambiant, furnizarea de gaze naturale, curent electric, servicii telefonice, radio, televiziune, posta, transport in comun, constructii si inchirieri de locuinte, asistenta sanitara, spectacole si activitati culturale, educative si multe altele .

Persoanele fizice si persoanele juridice recurg la prestatiile pe care le realizeaza administratia publica in cele mai variate ocazii si cele mai diferite domenii de activitate. Organele administratiei publice au misiunea de a satisface nevoile cetatenilor si ale colectivitatii, realizarea prestatiilor respective avand caracterul unor servicii publice pe care administratia le pune la dispozitia cetatenilor. Aceste prestatii se infaptuiesc tot pe baza si in executarea legii, ele reprezinta o forma specifica de executare in concret a legii.

Activitatile executive cu caracter de prestatie se realizeaza atat prin acte juridice, cat si prin operatii materiale. Unele dintre actele juridice prin care se realizeaza prestatiile sunt acte administrative. Astfel, sunt certificatele medicale sau diplomele eliberate de scoli sau facultati. Uneori prestatiile administratiei publice se realizeaza in baza unor contracte administrative ce se incheie intre administratie si alte persoane.

Activitatile de prestatie care fac parte din continutul administratiei publice deriva din functiile statului de drept.

Intr-adevar, statul modern pe langa functiile traditionale de reglementare a activitatii membrilor societatii si de executare a acestor reguli, mai are de realizat o multitudine de prestatii in favoarea membrilor societatii.

In unele cazuri, activitati de organizare a executarii legii si de executare a acesteia se realizeaza si de catre organizatii particulare, activitatile lor fiind de interes public, prevazute in conformitate cu prevederile acesteia, desi nu fac parte din sistemul de organizare a statului. Asa, de exemplu, este cazul barourilor de avocati, unitatilor sanitare ori institutiilor de invatamant particulare care desfasoara activitati de interes si utilitate publica, dar nu fac parte din sistemul de organizare a administratiei publice.

Aceste doua tipuri de activitati pe care le realizeaza administratia publica le vom aprofunda mai in amanunt cand vom vorbi despre modalitatile prin care administratia publica isi realizeaza obiectivele.