Legalitatea actului administrativ

Legalitatea actului administrativ

Legalitatea este analizata in doctrina de specialitate ca o dimensiune esentiala a statului de drept. Constitutia Romaniei, revizuita si republicata, proclama, prin art. 1 alin. (3), Romania ca stat de drept, democratic si social. Despre semnificatia statului de drept s-au scris biblioteci intregi, s-au sustinut teze de doctorat, prelegeri ale celor mai mari specialisti in drept public, si tot a mai ramas teren pentru a se scrie ce trebuie sa reprezinte el. Sunt si autori care sustin ca, datorita complexitatii semnificatiilor si implicatiilor sale, acesta nu se lasa constrans intr-o definitie rigida si exhaustiva.

„Patriarhul dreptului public contemporan”, profesorul Tudor Draganu, denumit atat de frumos si de adevarat de un alt specialist de marca, profesorul Antonie Iorgovan, defineste statul de drept ca fiind un stat care, organizat pe baza principiului separatiei puterilor statului, in aplicarea caruia justitia dobandeste o reala independenta, si urmarind prin legislatia sa promovarea drepturilor si libertatilor inerente naturii umane, asigura respectarea stricta a reglementarilor sale de catre ansamblul organelor lui, in intreaga lor activitate.³

Cea mai succinta si mai clara definitie ramane cea formulata de Rudolf Wassermann, potrivit careia statul de drept este statul a carui activitate este determinata si limitata prin drept.

Majoritatea autorilor califica legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative.

Principiul legalitatii semnifica, intr-o dihotomie bine cunoscuta epocii contemporane:

pe de o parte, suprematia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuind sa se supuna legii, incepand, se intelege, cu legea fundamentala si respectand principiul ierarhiei actelor juridice;

pe de alta parte, baza legala, in sensul ca actiunea acestor subiecte de drept trebuind sa se incadreze in limitele dreptului.

Se cuvine insa sa precizam ca regula publicitatii, instituita prin art. 108 din Constitutie, vizeaza cele doua categorii de acte ale Guvernului si anume;

ordonantele de Guvern, care au, de regula, caracter normativ, dar pot sa aiba si caracter individual;

hotararile de Guvern, care pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual. Art. 100 alin. (1) din Constitutie prevede ca decretele Presedintelui se publica in

Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei lor.

Rezulta concluzia ca obligativitatea formei scrise, desprinsa din caracterul obligatoriu al publicarii, vizeaza atat acte administrative cu caracter normativ, cat si acte administrative cu caracter individual. in aceasta ultima categorie includem hotararile de Guvern, care, cum spuneam, pot avea si caracter individual, si decretele Presedintelui, care dupa unii autori au numai caracter individual¹, dupa alti autori² pot avea si caracter normativ si caracter individual.

In ceea ce priveste argumentele care legitimeaza regula formei scrise a actului administrativ, le retinem pe cele formulate de prof. univ. Antonie Iorgovan in urmatoarea prezentare:

a) necesitatea cunoasterii exacte si complete a continutului actului;

b) necesitatea executarii si respectarii de catre cei care cad sub incidenta actului;

c) necesitatea de a constitui mijloc de proba in caz de litigiu;

d) necesitatea verificarii legalitatii lui in vederea sanctionarii celor vinovati de
eventualele vicii de legalitate ale actului sau a celor vinovati de nerespectarea actului
legal emis;

e) realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv.
Administratia educa cetateanul, in opinia noastra, prin doua modalitati:

prin comportamentul sau, care trebuie sa fie conform legii, si avem in vedere autoritatea in ansamblul sau, dar si personalul care o compune;

prin formele concrete in care administratia isi desfasoara activitatea, respectiv actele si faptele sale.

Forma scrisa reprezinta o conditie de validitate a actului, ea fiind impusa ad validitatem si nu adprobationem.

De necesitatea formei scrise se leaga si alte conditii de concretizare exterioara a actului.

a) Una din aceste conditii este limba in care este redactat actul. Potrivit art. 13 din Constitutie, limba oficiala in Romania este limba romana.

Rezulta ca si actele autoritatilor administratiei publice vor fi emise/ adoptate in limba romana.

b) O alta conditie exterioara legata de forma actului este motivarea. Si in legatura cu
aceasta problema trebuie facuta distinctia (cu limitele pe care le vom evoca) intre actele
administrative cu caracter individual si cele cu caracter normativ.

Astfel, actele normative, supuse regulei publicitatii, se motiveaza printr-o nota de fundamentare, expunere de motive, referat, plasat sub forma de preambul inaintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept si de fapt care legitimeaza interventia actului juridic respectiv.

Dar, obligatia motivarii vizeaza si unele acte administrative cu caracter individual (hotararile de Guvern cu caracter individual).

O situatie deosebita prezinta actele administrativ-jurisdictionale care sunt intotdeauna motivate.

In ceea ce priveste practica, autoritatile recurg la motivarea actelor administrative si sustinem o asemenea procedura deoarece in acest mod se fundamenteaza motivele de legalitate ale unui act administrativ, ceea ce prezinta relevanta mai ales in cazul contestarii legalitatii unui act.

Pentru aceste considerente, ne raliem propunerii formulata de prof. univ. Rodica Petrescu de a introduce obligativitatea motivarii tuturor actelor administrative, „ca o garantie a respectarii legii si a ocrotirii drepturilor cetatenesti”. Aceasta regula va putea fi cuprinsa in viitorul Cod de procedura administrativa.

Realizarea motivarii tuturor actelor administrative are ca si consecinta punerea in acord a practicii administrative din tara noastra cu aceea existenta in alte state, spre exemplu in Franta.

Prestigiosi autori francezi exprima teza conform careia „toate actele administrative trebuie sa fie motivate, adica trebuie justificate ratiunile de fapt si de drept care au stat la baza emiterii sau adoptarii lor. Dar, daca vorbim despre motivarea actelor administrative, ne referim la existenta unei obligatii pentru administratie de a face cunoscute in decizie aceste ratiuni“.

Apreciem ca introducerea caracterului obligatoriu al motivarii actelor administrative, care se regaseste deja cuprinsa in tezele viitorului cod de procedura administrativa, va diminua riscul ca administratia sa ia decizii arbitrare, abuzive si, in final, va imbunatati activitatea administratiei.

c) legislatia actuala impune si anumite reguli de redactare a actelor
normative, care sunt valabile si pentru actele administrative cu caracter normativ.
Este vorba despre art. 7 si art. 33-37 din Legea nr. 24/2000, republicata si art. 2
din H.G. nr. 50/2005.” Reglementari privind redactarea hotararilor autoritatilor publice locale regasim in O.G. nr. 35/2002, aprobata cu modificari prin Legea nr. 673/2002.