Evolutia contenciosului administrativ in Romania

Evolutia contenciosului administrativ in Romania

Instituit pentru prima data in tara noastra prin Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evolutie istorica deosebita, determinata de schimbarile care au intervenit in istoria Romaniei.

in aceasta perioada, contenciosul administrativ a fost realizat de Consiliul de Stat care, dupa cum rezulta din articolul l din legea mai sus mentionata ' se afla pus pe langa puterea executiva, spre a prepara proiectele de legi ce Guvernul va avea sa prezinte Adunarii Elective si regulamentul administrativ, relative la punerea in lucrare a legilor, iar in alin.2 al aceluiasi articol: ' Consiliul de stat exercita si atributii contencioase, care i se dau de legi in materie administrativa si nu are atributii legislative'.

Din legea de organizare a Consiliului de Stat, rezulta ca acesta avea trei categorii de atributii:

a)            in materie legislativa ( de pregatire a proiectelor de legi);

b)           administrative;

c)            de contencios administrativ.

Atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau:

a)           in contra hotararilor ministrilor, date cu exces de putere sau cu
incalcare a legilor si regulamentelor;

b)          in contra hotararilor sau actelor de executare ale prefectilor sau altor
agenti administrativi, date cu incalcarea de legi si regulamente;

c)           in contra hotararilor comisiilor de lucrari publice, precum si in toate
cazurile de natura contencioasa administrativa ce i se vor atribui printr-o anume
lege.

in art.26 se prevedea ca reclamatiile ridicate de catre particulari pentru apararea intereselor lor, in cazurile anume determinate de lege, se pot adresa direct Consiliului de Stat, daca acei particulari ' au reclamat inainte la ministerul respectiv si n-au dobandit indestulare in timp de 15 zile, cel mult de la data primirii reclamarii'.

in art.34 din lege era reglementata calea revizuirii hotararii definitive pronuntata de Consiliul de Stat; astfel asupra unei hotarari definitive, partea nemultumita in materie contencioasa va putea cere in termen de trei luni de la

comunicarea hotararii sau incheierii revizuirea acelei hotarari sau incheieri, in urmatoarele cazuri:

a)          cand hotararea este efectul unei erori de fapt, care rezulta din actele
si documentele ce s-au prezentat;

b)         cand in urma pronuntarii hotararii s-au descoperit documente noi,
care pot sa schimbe starea problemei;

c)          cand prin hotarare s-a dat mai mult decat s-a cerut;

d)         cand hotararea s-a dat cu incalcarea formelor cerute de legi si
regulamente.

Consiliul de stat a fost desfiintat prin legea pentru impartirea diferitelor atributii ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866. Astfel, atributiile Consiliului de Stat au fost impartite intre Curtile de Apel si instantele judecatoresti de drept comun, in acest fel toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanta superioara a Consiliilor judetene sau a comitetelor permanente se vor judeca de curtile de apel respective, cu recurs in casatie pentru cauza de incompetenta si exces de putere, iar celelalte afaceri de natura contencioasa, pe care Consiliul de stat le judeca, sau pe temeiul legii sale constitutive, sau in temeiul unei legi speciale, se vor judeca de instantele judecatoresti, dupa regulile ordinare.

in aceasta perioada, particularul nu putea cere decat despagubiri pe calea dreptului comun, dar actul administrativ continua sa-si produca efectele⁹.

A

In baza textelor de lege, tribunalele erau imputernicite sa cerceteze legalitatea regulamentelor si sa inlature aplicarea lor in cazul dedus in instanta, admitand exceptia de ilegalitate invocata de reclamant.

Prin legea pentru reorganizarea inaltei Curti de Casatie si Justitie din l iulie 1905, Sectiunea a IlI-a a inaltei Curti de Casatie si Justitie a devenit competenta sa judece recursurile in contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdictie.

Desi aparent larga, aceasta competenta era insa, limitata la un numar de sase genuri de acte administrative de autoritate.

in acest scop, alineatul urmator prevedea ca: 'acest recurs este deschis numai in contra urmatoarelor acte:

A.Ordonantele date conform articolului 153 din legea sanitara si art. 97 si 98 din legea pentru organizarea comunelor urbane prin care se prevedea ca prefectii de judete si primarii, luand avizul consiliului de igiena publica vor ordona executarea masurilor necesare pentru indreptarea locuintelor nesalubre.

B. Deciziile date de prefect si de primarii comunelor urbane, de inspectoratul comunal, incheierile consiliului de igiena prevazute in legea sanitara cat si drepturile si conditiile in care se putea infiinta stabilimente (intreprinderi).

C.Deciziile date de Consiliile judetene sau comunale, de prefecti, primari, delegatii judetene sau alte autoritati administrative, prin care se respinge sau se admite numai in parte o cerere facuta de un particular, in cazurile prevazute de art. 54 si 96 din legea pentru organizarea comunelor urbane.

D.Deciziile Camerelor de Comert si Industrie¹⁰, in cazurile prevazute de art. 10, 52 si 60 din legea pentru organizarea meseriilor din 5 martie 1902. Aceste texte reglementau drepturi si obligatii, atat ale patronilor cat si ale camerelor de comert.

E.Deciziile ministrului de domenii, date potrivit art 7 si 16 din Codul Silvic,prin care se dadea dreptul Ministerului Agriculturii si domeniilor de a aplica amenzi celor care exploatau padurile supuse regimului silvic fara amenajament sau regulament de exploatare.

F.Deciziile autoritatii administrative, prin care s-ar retrage unui industrias avantajele ce-i fusesera acordate potrivit Legii pentru incurajarea economiei nationale.

in art. 74 din lege erau reglementate actele administrative exceptate de la controlul exercitat de Sectiunea a III-a.. in acest sens, articolul citat prevedea ca toate dispozitiile privitoare la exercitiul tutelei administrative sau la controlul ierarhic nu erau intru nimic atinse prin aceasta lege.

Prin legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 ( Legea Toma Stelian), sistemul contenciosului administrativ instituit prin legea din 1905 a fost desfiintat, iar acuzele de aceasta natura se solutionau de catre tribunalele judetene, in cuprinsul legii mai erau cuprinse norme ce reglementau modul de executare a creantelor particularilor de catre autoritatile administrative obligate la plata.

Competenta stabilita prin legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910 nu a durat decat doi ani, pentru ca prin legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912 ( legea Cantacuzino) , cauzele de contencios administrativ au fost atribuite, din nou, Sectiunii a IlI-a. Aceasta Sectie judeca 'recursurile acelor care s-ar pretinde vatamati in drepturile lor, printr-un act administrativ de autoritate facut cu incalcarea legii, precum si recursurile in contra refuzului autoritatii administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.'

Erau exceptate actele de guvernamant. Subliniem faptul ca, pentru prima data in legislatia noastra, este redat continutul acestor categorii de acte administrative de autoritate, in sensul ca actele de guvernamant, adica masurile luate pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea publica, la siguranta statului, interna sau externa, sau alte cerinte de ordine superioara, cum ar fi: declararea starii de asediu, faptele de razboi care ar rezulta dintr-o forta majora sau din necesitatile imediate ale luptei, executarea si interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine, masurile impotriva epidemiilor si epizootiilor, inundatiilor, foametei, tulburarilor interne, extradarea strainilor, expulzarea si altele de aceeasi natura.

Cu toate acestea, deciziile de expulzare puteau fi atacate cu recurs, dar numai pentru eroare asupra calitatii de strain.

De asemenea, erau exceptate actele privitoare la exercitarea tutelei administrative si la controlul ierarhic. Sectiunea a IlI-a a Curtii de Casatie si Justitie era competenta sa judece si recusurile militarilor impotriva actelor autoritatilor militare superioare, insa numai in privinta decretelor de punere in retragere si numai pentru cuantumul pensiei.

Prin lege era reglementat dreptul partii vatamate de a se adresa si organului ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul administrativ de autoritate.

Potrivit prevederilor legii ( art. 63, alin. 5), Curtea de Casatie - Sectiunea a Ill-a - admitand recursul in contra unui act administrativ de autoritate, nu anuleaza acest act, arata numai ca actul este ilegal fata de recurent si invita autoritatea administrativa sa satisfaca cererea, sa desfiinteze sau sa modifice actul.

Deosebirea fata de contenciosul stabilit prin legea din 1905 consta in faptul ca, in timp ce contenciosul organizat prin legea din 1905 era un contencios in anulare, cel reglementat de legea din 1912 era un contencios de constatare a ilegalitatii actelor administrative de autoritate.

Constitutia adoptata la 29 martie 1923 a reglementat dreptul celor vatamati printr-un decret sau dispozitie semnata sau contrasemnata de un ministru, de a obtine despagubiri.

in ultimul alineat al art.107 din Constitutia din 1923 se prevedea ca puterea judecatoreasca nu are dreptul de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar.

Caracterizand actele de guvernamant, instanta noastra suprema a statuat ca actele de guvernamant sunt in afara de prevederile legii, ele derivand din dreptul impus de o necesitate superioara si de imprejurarea de forta majora care pericliteaza existenta statului, punandu-1 astfel in stare de legitima aparare¹¹.

in conformitate cu prevederile art.3 din legea din 23 decembrie 1925, nu puteau fi atacate pe cale judecatoreasca:

a)           Actele privitoare la exercitiul tutelei administrative si controlul
ierarhic;

b)           Deciziile date de consiliile disciplinare si declarate de statutul
functionarilor publici sau alte legi definitive si executorii;

c)           Actele autoritatilor militare nu vor putea fi atacate decat in privinta
decretelor de punere in retragere si numai pentru cuantumul pensiei;

d)           Actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale
Presedintelui Senatului si ale Presedintelui Adunarii Deputatilor sunt supuse
controlului exclusiv al adunarii plenare, al corpului legislativ ce prezideaza.

Prin legea pentru organizarea curtilor administrative din 15 martie 1939, legea pentru organizarea Comitetului Central si comitetelor locale de revizuire din 20 aprilie 1933- care, la randul ei, a abrogat legea de organizare a Comitetului Central si a comitetelor locale de revizuire din 1930- a fost abrogata, iar activitatea de contencios administrativ pentru actele adoptate/emise de organele Administratiei Publice Locale, a fost incredintata noilor organe de jurisdictie administrativa - Curtea Superioara Administrativa si curtile locale administrative.

Asadar, in Romania au functionat doua categorii de contencios administrativ si anume, unul- cel infiintat prin legea pentru contenciosul administrativ din 1925- realizat de instantele judecatoresti ( curtile de apel si Sectiunea a IlI-a a Curtii de Casatie si Justitie) si al doilea- cel infiintat prin legea pentru organizarea Comitetului Central si a Comitetelor locale de revizuire din 1930, precum si prin legea pentru organizarea curtilor administrative.

Desi am considerat ca putem dezvolta controlul legalitatii actelor administrative din 1948 si pana in 1967 intr-o singura perioada, in realitate putem socoti ca aceasta perioada se imparte, la randul ei, in doua sub perioade si anume:

a)           Prima de la 9 iulie 1948, data emiterii Decretului 128 pentru
desfiintarea contenciosului administrativ si a curtilor administrative si pana la data
de 19 iunie 1952, data emiterii Decretului 132 pentru modificarea Codului de
procedura civila, procedura penala si procedura fiscala, in legatura cu
restructurarea organizarii judecatoresti;

b)           A doua de la 19 iunie 1952 si pana la l septembrie 1967, data
intrarii in vigoare a Legii nr. 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a
cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale.

Din prima subperioada retinem curpinsul art.2 din Decretul 128/1948, potrivit caruia, actiunile in contenciosul administrativ, in curs de judecata la data intrarii in vigoare a prezentei legi se considera stinse, iar hotararile judecatoresti date in aceasta materie si neduse la indeplinire pana la aceeasi data, se considera nule.

A doua subperioada aduce o noutate prin intermediul Decretului 132/1952 prin introducerea termenului de 'plangere' care era un mijloc procedural ( o varietate de cerere), prin care persoanele interesate, in cazurile admise de lege, ataca unele acte date de un organ al Administratiei de Stat, cerand instantelor

1O

judecatoresti sau reformarea sau desfiintarea lor .

in afara de aceasta cale directa de atacare la instanta judecatoreasca, de catre partea interesata, a actelor administrative ilegale, mai era folosita o cale indirecta si anume, aceea a invocarii exceptiei de ilegalitate a unui act administrativ intr-un conflict juridic de competenta instantelor judecatoresti sau a altor organe de jurisdictie.

Vom observa ca exceptia de ilegalitate este institutia juridica pe care partea interesata o invoca, in propria cauza, in fata organelor jurisdictionale, fie prin actiune, fie prin intampinare pentru a se constata ineficienta unui act administrativ ce nu este conform cu legea sau cu alte dispozitii normative superioare¹³.

in perioada l septembrie 1967- 8 decembrie 1990, contenciosul administrativ in Romania a fost infaptuit in temeiul legii 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale.

in art. 14 al legii sunt cuprinse exceptiile de la controlul judecatoresc al instantelor competente sa verifice legalitatea unor acte administrative, in acest sens, articolul citat prevedea ca dispozitiile prezentei legi nu sunt aplicabile:

a. actele administrative in legatura cu apararea tarii, securitatea statului
sau ordinea publica;

b. actele administrative de planificare;

c. actele administrative de jurisdictie si actele administrative pentru
controlul legalitatii carora legea prevede o alta procedura jurisdictionala decat cea
prevazuta de prezenta lege;

d. actele in care organele administrative participa ca persoane juridice
de drept civil;

e. cererilor organizatiilor de stat privitoare la acte administrative.
Potrivit art. 15 si 16 erau prevazute alte categorii de acte administrative

exceptate de la controlul de legalitate al instantelor judecatoresti.

Astfel, potrivit prevederilor art. 15, actele privitoare la masurile urgente luate pentru prevenirea si combaterea epidemiilor, epizootiilor si epifiziilor sau, in alte cazuri de calamitate si orice masuri luate in situatii exceptionale de aceeasi natura, nu sunt supuse, cat priveste legalitatea controlului instantelor judecatoresti.

Potrivit art. 16, cererile privitoare la stabilirea impozitelor si taxelor, a primelor de asigurare prin efectul legii, precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe, se rezolva de catre organele prevazute de legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta.

Legea contenciosului administrativ din 7 noiembrie 1990, nr. 29, unul din primele acte normative adoptate de Parlamentul democratic al Romaniei, relanseaza traditia din perioada interbelica, reluand, in mare parte, substanta reglementarilor din 1925, dar vine si cu multe elemente de noutate, facand cel mai hotarat pas pe linia specializarii unor institutii pentru litigiile de contencios administrativ. Astfel, pentru prima data prin desfiintarea Consiliului de Stat, se creaza in cadrul instantelor judecatoresti, sectii specializate de contencios administrativ la nivelul tribunalelor judetene si respectiv, la nivelul Curtii Supreme de Justitie.

Dintre trasaturile traditionale reluate prin legea 29/1990 retinem:

Control de plina jurisdictie - instanta poate obliga la emiterea
actului, poate dispune anularea actului, poate obliga la despagubiri;

Control direct, pe cale de actiune judiciara, atat fata de actul
administrativ propriu-zis ( manifestare de vointa in scopul de a da nastere, a
modifica sau a stinge drepturi si obligatii) cat si fata de actul administrativ
asimilat (tacerea sau tardivitatea organelor Administratiei Publice).

Actul atacat ( tipic sau asimilat) trebuie sa fie numai al unei
'autoritati administrative';

inainte de a introduce actiunea in instanta, trebuie oferita
posibilitatea autoritatii administrative emitente sau autoritatii sale ierarhice de a
inlatura actul ilegal si a repara eventuala paguba (actiunea prealabila);

Instanta poate obliga autoritatea administrativa care nu trimite
lucrarile cerute in termen sau nu pune in executare hotararea la o amenda de 500
de lei pentru fiecare zi de intarziere.

La aceste trasaturi mai pot fi adaugate:

Contenciosul administrativ are doua grade de jursdictie ( fondul si
recursul), ambele date in competenta sectiilor de contencios administrativ;

Pot fi atacate si actele administrative jurisdictionale (cu exceptia
celor din domeniul fiscal si contraventional) dupa epuizarea cailor administrativ-
jurisdictionale.

in cazul admiterii cererii, instanta va hotari atat asupra daunelor
materiale, cat si asupra daunelor morale cerute.

Este pentru prima data cand in legislatia noastra se consacra, in mod expres, raspunderea pentru daune morale, niciodata weun legiutor roman nu a mers pana aici si inca pentru o raspundere a autoritatii administrative.