Actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara

ACTELE PENTRU DESFIINTAREA SAU MODIFICAREA CARORA SE PREVEDE, PRIN LEGE SPECIALA, O ALTA PROCEDURA JUDICIARA

Analizarea acestui fine de neprimire se face pe ideea ca el decurge din existenta unui recurs paralel si nu din natura actului administrativ. Teoria recursului paralel nu este o teorie de justificare a unor sustrageri de acte administrative de la controlul jurisdictional decat cel al instantelor obisnuite (de drept comun), de contencios administrativ.

Astfel, o asemenea exceptie nu a fost prevazuta expres in Legea din 1925 si nici in legile anterioare, dar ea a fost acceptata de jurisprudenta inca de la inceputul secolului XX. Se considera ca actul de inceput al acestui fine de neprimire il reprezinta Decizia nr. 704/ 1907 a Curtii de Casatie, sectia a IlI-a, care a statuat: ' Calea contenciosului administrativ nu poate fi deschisa celor lezati decat atunci cand dansii nu pot sa mai dobandeasca satisfactie prin mijlocul altui recurs prevazut si instituit prin lege'.⁹²

Aceasta teorie care vine din dreptul francez, unde se aplica de multa weme, treptat si-a pierdut din importanta, pe masura ce a crescut sfera actelor administrative ce puteau fi anulate in urma recursului pentru exces de putere in fata Consiliului de Stat. De-a lungul anilor, inexistenta unor dispozitii exprese ale legii au facut sa se dea notiunii de recurs paralel interpretari atat de practica, cat si de teorie, cand restrictive, cand extensive. Problema de fond a fost de a sti daca prin recurs paralel se intelege numai recurs la instante judecatoresti sau si o actiune la un organ administrativ cu caracter jurisdictional.

De exemplu nu au fost considerate acte jurisdictionale ci acte administrative de autoritate, supuse contenciosului administrativ chiar daca erau date in apel de organele respective ( din oficiu sau pe calea recursului ierarhic); deciziile date in apel de Directia Casei Centrale a Asigurarilor Sociale⁹³; hotararile pronuntate de Consiliile de igiena de pe langa Ministerul Sanatatii⁹⁴; deciziile Ministerului de Domenii, bazate pe art. 24 din Codul Silvic relativ la transportul lemnelor prin proprietati straine⁹⁵.

in schimb, au fost considerate recursuri administrativ-jurisdictionale unele hotarari ale Consiliilor comunale privitoare la autoritati industriale, care erau veritabile recursuri ierarhice⁹⁶.

Cu alte cuvinte, teoria recursului paralel la noi nu s-a putut sustine decat pe o chestiune de competenta, pentru ca respectarea ordinii de competenta, ratione materiae a unor instante judecatoresti, este o chestiune de ordine publica, daca nu s-ar respecta aceasta ordine, o jurisdictie ar nimici pe alta.

Legea 1/1967 a inclus doua texte cu privire la acest fine de neprimire, teoretizandu-se doua categorii de acte administrative exceptate si anume : 1) actele administrative de jurisdictie⁹⁷; 2) actele administrative pentru controlul legalitatii, carora legea le prevede o alta procedura jurisdictionala decat cea prevazuta de Legea 1/1967⁹⁸. in felul acesta s-a conturat teza dupa care actele administrative cu caracter jurisdictional, ca principiu erau exceptate de la controlul instantelor judecatoresti. Exceptiile erau prevazute de lege si oricum in fata altor instante judecatoresti decat cele de contencios administrativ, mai precis in baza altei proceduri decat cea a legii 1/1967.

Legea 29/1990 impune principiul recursului contra unui act administrativ-jurisdictional de la Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie. Problema recursului paralel, in prima semnificatie a legii,nu putea viza decat o actiune contra unui act administrativ (inclusiv administrativ-jurisdictional exceptat de la actiunea in contencios administrativ; de exemplu actele de sanctionare a contraventiilor) la instantele judecatoresti de drept comun. Dupa intrarea in vigoare a Legii 29/1990, prin mai multe acte normative ( exemplu : cele electorale, cele privind Administratia Locala, etc. ) s-au reglementat actiuni in fata instantelor de contencios administrativ, situatie care nu este fara precedent. Expresia ' o alta procedura judiciara' din legea actuala nu vizeaza procedurile de a ataca un act administrativ tot in fata instantelor de contencios administrativ, dar care sunt stabilite prin legi ulterioare Legii 29/1990 chiar daca aceste proceduri contin unele derogari de la regulile statornicite de legea contenciosului administrativ.

Pe baza legislatiei din perioada interbelica, pentru existenta unui recurs paralel, constituind o cauza de neprimire, C.G. Rarincescu cerea urmatoarele conditii:

sa fie vorba de un adevarat recurs jurisdictional si nu de un recurs
ierarhic;

sa fie vorba de o actiune directa si nu de o exceptie, care nu duce la
anularea actului, ci numai la inlaturarea actului din cauza;

reclamantul sa obtina prin calea de atac speciala o satisfactie
echivalenta cu cea a actiunii in contencios'.

A doua si a treia conditie sunt pe deplin actuale, deci, persoana vatamata in dreptul sau, dupa ce a epuizat calea de atac speciala, dar care nu da dreptul instantei sa oblige autoritatea publica la emiterea unui act sub sanctiunea amenzii pentru fiecare zi de intarziere, se poate adresa, in completare, instantei de contencios administrativ, actiune justificata si atunci cand organul administrativ refuza sa puna in executare hotararea instantei din calea speciala de atac. Actiunea in fata instantei de contencios administrativ se introduce direct in baza art.16 din Legea 29/1990, solicitandu-se sa se aplice autoritatii parate amenda prevazuta de alin. 2 al aceluiasi articol. Cand norma speciala nu mai prevede, se reintra in dreptul comun, daca solutia se justifica sub aspectul finalitatii institutiei contenciosului administrativ - apararea drepturilor omului fata de abuzurile autoritatii publice. Se impune ca necesara o precizare vizand formularea legala referitoare la procedura judiciara prevazuta prin lege speciala pentru actele exceptate de la contencios, in care sens rezulta ca respectiva procedura trebuie neaparat sa fie stabilita prin lege, deci nu prin act normativ inferior, inclusiv administrativ¹⁰⁰, ceea ce socotim a fi pe deplin valabil si pentru instituirea jurisdictiilor administrative intrucat, altfel, s-ar crea posibilitatea nelimitata acordata autoritatilor executive de a-si putea scoate propriile acte de sub orice forma de control judiciar, instituindu-si propriile proceduri jurisdictional-administrative¹⁰¹.

O a doua precizare are in vedere necesitatea clarificarii termenului folosit in text si anume cel de lege speciala. Consideram ca notiunea nu are in vedere clasificarea obisnuita a legilor, dupa intinderea efectelor produse, in generale, speciale si de exceptie, pentru ca in acest caz ar trebui sa admitem ca numai procedurile judiciare speciale ar face ca actele administrative supuse controlului lor sa nu intre sub incidenta verificarii de contencios si ca, dimpotriva, actele puterii executive supuse controlului judecatoresc in conditiile dreptului civil, comun, ar deveni cenzurabile judiciar in conditiile legii 29/1990 pentru ca nu apartin procedurilor judiciare instituite prin legea speciala.

Din categoria actelor prevazute de art. 2 lit. c din Legea 29/1990 fac parte, spre exemplu, cele de stare civila, a caror legalitate este verificata, in temeiul art.57 din Legea 119/1996 cu privire la actele de stare civila, de catre judecatorii. De asemenea, cele referitoare la spatiul locativ de stat, care, in temeiul art 67 din Legea 5/1973 privind administrarea fondului locativ si reglementarea raporturilor dintre proprietari si chiriasi, se solutioneaza de instantele judecatoresti, cu exceptia celor date in mod expres in competenta altor organe. Fiind confruntata, cu prilejul judecarii unui recurs, cu problema competentei de solutionare a unei actiuni ce viza anularea unui ordin de repartizare - act administrativ de autoritate - Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie prin Decizia nr. 49/1990, dupa ce reda atat textul art. 2 lit. c din legea contenciosului administrativ cat si acela al art. 67 din Legea 5/1973, rezulta ca, ceea ce a urmarit legiuitorul a fost sa instituie o competenta si o procedura unitara pentru judecarea oricaror litigii in legatura directa sau indirecta cu aplicarea Legii 5/1973 si nu de a le diviza in doua categorii, din care unele in legatura cu anularea ori refuzul de a executa unele dispozitii administrative care, desi intereseaza tot exercitarea dreptului de folosinta asupra locuintelor, sa fie judecate dupa o alta procedura decat aceea a dreptului comun, respectiv pe baza procedurii prevazute de Legea 29/1990.

in consecinta, precizeaza instanta suprema, judecatoria, ca instanta de fond si tribunalul judetean, ca instanta de recurs - de apel, dupa modificarea Codului de procedura civila prin Legea 59/1993 - sunt competente material sa judece in prima instanta si, respectiv, in recurs - apel - cererea reclamantei prin care a solicitat anularea ordinului de repartitie. Tot in legatura cu sesizarea instantei de contencios administrativ cu actiuni de competenta altor instante judecatoresti s-a constatat ca unele instante de contencios administrativ resping actiunile ca inadmisibile, iar altele isi declina competenta in favoarea judecatoriilor competente.

intr-un litigiu, mai multi reclamanti, persoane fizice au cerut instantelor de contencios administrativ obligarea paratilor, un consiliu local si comisia comunala pentru aplicarea legii fondului funciar, in temeiul Legii 18/1991 si a legii 29/1990, la anularea actelor prin care s-a dispus reimpartirea, in favoarea altor persoane, a unei suprafete de teren. Solutionand cauza, instanta de contencios administrativ si-a declinat competenta in favoarea judecatoriei, in a carei raza de activitate se afla comuna, a carui consiliu local a fost chemat in

A

judecata, impotriva acestei sentinte, reclamantii au declarat recurs. Judecand recursul, sectia de contencios administrativ a C.S.J. prin Decizia 21/1993 a retinut ca, asa cum rezulta din actiunea introductiva, obiectul cererii reclamantilor il constituie obligatia consiliului local si a comisiei comunale de punere in aplicare a legii fondului funciar, de a le recunoaste dreptul de proprietate si a-i pune in posesie, in temeiul Legii 18/1991, cerere ce nu poate fi de competenta instantelor de contencios administrativ, ci in temeiul art. 11 din Legea 18/1991 in aceea a judecatoriei pe a carei raza de competenta se afla situat terenul in litigiu, in continuare, instanta suprema statueaza ca existand o procedura judiciara, pentru rezolvarea unei cereri, intr-o lege speciala, la care a fost facuta referirea si care stabileste competenta judecatoriilor, in raza carora sunt situate terenurile, de a solutiona plangerile impotriva hotararilor comisiilor pentru aplicarea Legii 18/1991, in mod corect tribunalul judetean a declinat, in favoarea judecatoriei, competenta solutionarii cauzei care urmeaza sa analizeze

titlurile de proprietate ce vin in concurenta si sa stabileasca cine anume este indreptatit la atribuirea terenului in litigiu.

intr-o alta cauza, recurentul, o persoana juridica, a introdus la Sectia de contencios administrativ a C.S.J., un recurs impotriva actului emis de Directia Generala aVamilor prin care i-a respins plangerea facuta impotriva unui act de vamuire, incheiat de organele vamale din localitate, prin carea fost obligat, abuziv, la plata unor taxe vamale. Aceste taxe vamale nu trebuiau incasate, pentru ca ele s-au aplicat asupra unor bunuri care potrivit legii sunt scutite de plata acestor taxe, deoarece ele - bunurile - constituiau aportul in natura al unui partener strain la capitalul social al unei societati comerciale cu capital roman si strain. Examinand cauza, s-a constatat ca reclamanta s-a adresat gresit cu recurs C.S.J., sectia de contencios administrativ, intrucat competenta de solutionare apartine judecatoriei, deoarece potrivit art.12 din Hotararea Guvernului nr. 673/1991 cu privire la tariful vamal de import al Romaniei, partea nemultumita de incadrarea tarifara sau aplicarea tarifului vamal, poate face plangere in termen de 30 de zile de la refuzul unitatii vamale care a efectuat vamuirea, in cazul in care agentul economic este nemultumit de solutia data, el se poate adresa cu intampinare in termen de 30 de zile de la comunicarea raspunsului, la Directia Generala a Vamilor, iar daca nu este multumit de raspunsul acesteia, se poate adresa in termen de 15 zile de la comunicarea raspunsului, instantei judecatoresti competente, a carei hotarare este definitiva.

Este evident, statueaza instanta suprema, ca instanta judecatoreasca competenta este judecatoria, intrucat, pe de o parte, potrivit art.2 lit.c din Legea 29/1990, instantele de contencios nu sunt competente sa verifice legalitatea actelor administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara, iar pe de alta parte, art.3 din aceeasi lege prevede expres ca cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si a taxelor precum si a amenzilor prevazute in legile speciale de impozite si taxe, se rezolva de catre organele prevazute de legea speciala si in conditiile stabilite de aceasta. Or, Hotararea Guvernului 673/1991 este un act normativ cu caracter special, intrucat priveste aplicarea tarifului vamal de import, se refera la calcularea, aplicarea si incasarea taxelor vamale de import si prevede o procedura speciala de solutionare a cererilor privind aceste taxe vamale. Chiar daca in actul normativ invederat nu se face o asemenea precizare, instanta competenta este judecatoria intrucat, potrivit art.4 din Legea 2971990, pot fi atacate cu recurs la Sectia de contencios administrativ a C.S.J., actele administrativ-jurisdictionale - cu exceptia celor prevazute la art. 3 si a celor din domeniul contraventiilor - dupa epuizarea cailor administrativ- jurisdictionale. Avand in vedere faptul ca acest act normativ - Hotararea Guvernului 673/1991 -prevede ca impotriva raspunsului dat de Directia Generala a Vamilor, cel nemultumit se poate adresa instantei judecatoresti competente, aceasta nu poate fi decat judecatoria, din moment ce actul administrativ respectiv este exceptat de a fi cenzurat pe calea contenciosului administrativ. Fata de acestea, instanta suprema si-a declinat competenta de solutionare a cauzei judecatoriei in a carei raza teritoriala de activitate isi are sediul organul vamal care a incasat taxele vamale in litigiu. ( C.S.J., sectia de contencios administrativ, Decizia nr.

intr-o alta decizie a C.S. J., sectia de contencios administrativ, decizia nr. 180 din 29 ianuarie 1998, dosarul 1742 instanta a statuat ca o asemenea procedura, referitoare la art.2 litc din Legea 29/1990, a fost instituita in materia stabilirii drepturilor de proprietate asupra terenurilor prin reconstituirea sau reconstituirea acestora, atribuirii efective a terenurilor celor indreptatiti si eliberarii titlurilor de proprietate prin dispozitiile art. 11 alin. 5 si urmatoarele din Legea 18/1991 care stabileste competenta materiala a judecatoriilor in a caror raza teritoriala se afla terenurile.

Pe de alta parte, in conformitate cu dispozitiile art. l pct.2 din C.pr.civ., judecatoriile judeca plangerile formulate impotriva hotararilor autoritatilor Administratiilor Publice cu activitate jurisdictionala si ale altor organe cu astfel de activitati, in cazurile prevazute de lege.

Solutionand in prima instanta o actiune prin care se cere anularea in parte a titlului de proprietate Curtea de Apel a dat o hotarare cu incalcarea competentei materiale a altei instante, respectiv a judecatoriei in a carei raza teritoriala este situat terenul, ceea ce face ca in conformitate cu dispozitiile art. 3 04 pct.3 din C. pr. Civ., sentinta sa fie supusa casarii.

Pentru cele ce preced, recursul se priveste ca nefondat si urmeaza a fi admis, va fi casata hotararea atacata si cauza va fi trimisa judecatoriei spre competenta solutionare.

in ceea ce priveste recursul paralel, C.S.J. a decis ca acesta exista in urmatoarele situatii:

Licitatii:

a)          pentru atribuirea unui spatiu comercial in locatie de gestiune
(C.S.J., Sect. de contencios administrativ, Decizia nr. 58/1992);

b)          pentru atribuirea in locatie de gestiune a unei unitati farmaceutice
(C.S.J., sect. de contencios administrativ, Decizia 57/1992);

c)          pentru inchirierea unui spatiu comercial (C.S.J., sect. de contencios
administrativ, Decizia nr. 103/1991).

Restituirea unor bunuri confiscate ( C.S.J., sect. de contencios
administrativ, nr. 138/1992).

Constatarea dreptului de proprietate al reclamantului si asupra unor
bunuri detinute de parat (C.S.J., sect. de contencios administrativ Decizia
40/1992). Referitor la aceasta situatie, prin Decizia 40/1992, C.S.J. a statuat
urmatoarele avand in vedere ca reclamantul a introdus actiunea pe baza legii
29/1990 spre a scoate un imobil de sub incidenta Decretului 92/1950. Instanta
desi respinge recursul ca nefondat, retine ca in speta este vorba doar de o actiune
in revendicare, de valorificare a unui drept real principal, fiind posibila o actiune
civila de acest gen. Se sugereaza totodata, ca in aceasta actiune civila nimic nu
se opune ca reclamanta sa invoce atat titlul sau de proprietate asupra imobilului
( contract de vanzare-cumparare incheiat in anul 1950) cat si exceptia de
inaplicabilitate, in ceea ce o priveste, a Decretului 92/1950. De principiu, o
hotarare judecatoreasca nu poate modifica un text sau o anexa dintr-un act
normativ, in speta, actiunea trebuia respinsa ca inadmisibila, invocarea unui
recurs paralel fiind fortata. De asemenea au fost gresite si hotararile sectiei de
contencios administrativ de casare sau de trimitere la judecatorie, invocandu-se
art.2 lit. c din Legea 29/1990, pe de o parte si stabilindu-se directiile judecatii de
fond, pe de alta parte.

Litigii dintre regii autonome sau Societati comerciale cu capital de
stat, care intra sub incidenta art. 51 din Legea 15/1990 ( C.S.J., sectia de
contencios administrativ, Decizia nr. 46/1992)

Litigii locative care intra sub incidenta art. 67 din Legea 5/1973
(C.S.J., sectia de contencios administrativ, Decizia nr. 123/1991)

Litigii de munca, de exemplu modificarea incadrarii pe functie
(C.S.J., sectia de contencios administrativ, Decizia nr.22/1991). Pe aceasta linie
de idei se incadreaza si hotararile instantei de contencios administrativ de a
declina competenta in favoarea instantelor de drept comun si cand obiectul
litigiului il formeaza un act unilateral al unei autoritati administrative ( de exemplu un consiliu de disciplina) de desfacere a contractului de munca al unei persoane cu functie de conducere.

7. Contestatii la cuantumul despagubirilor stabilite pentru persoanele care au calitatea de sinistrati ai Revolutiei ( C.S.J., sectia de contencios administrativ, Decizia nr. 195/1991. Astfel, potrivit Hotararii de Guvern nr.732/1990, persoanele carora li s-a stabilit calitatea de sinistrati ai Revolutiei din Decembrie 1989 au dreptul la despagubiri pentru bunurile distruse, in conformitate cu art. 10 din aceasta hotarare, impotriva deciziilor Comisiei de stabilire a cuantumului despagubirilor, persoanele nemultumite pot formula contestatii la judecatorie, hotararea pronuntata de aceasta instanta fiind definitiva. Instanta, in considerentele deciziei, a retinut ca intrarea in vigoare a Legii 29/1990 nu a modificat cu nimic competenta de solutionare a cauzei, deoarece art. 2 lit.c din aceasta lege prevede expres ca nu pot fi atacate actele pentru care exista un recurs paralel. Or, in raport de Legea 29/1990, dispozitiile din art. l O al H. G. 732/1990 constituie o reglementare legala speciala, care instituie o alta procedura judiciara. Dar apar urmatoarele considerente:

un act normativ ulterior modifica sau abroga actele normative
anterioare de aceeasi forta juridica sau de o forta juridica inferioara; in
consecinta o lege modifica sau abroga o hotarare a Guvernului anterioara;

in art.21 din Legea 29/1990 se mentioneaza ca pe data intrarii sale
in vigoare ( 8 decembrie 1990) se abroga Legea 1/1967 ca si orice alte dispozitii
contrare.

in art.2 lit.c din Legea 29/1990 se prevede ca procedura judiciara
paralela sa fie stabilita prin lege speciala ca atare, o procedura judiciara paralela
stabilita prin hotarare a Guvernului nu mai poate fi invocata.

in motivarea Deciziei nr. 195/1991 se foloseste sintagma
'reglementare legala', in sens larg, care este o interpretare contrara literei art.2
lit.c din Legea 29/1990 si spiritul acestei legi, in ansamblu.

a admite ca si administratia, prin normele sale, poate stabili un
recurs paralel, echivaleaza cu a transforma administratia din parte in judecator,
a-i oferi posibilitatea de a se sustrage contenciosului administrativ putandu-se in
timp crea o situatie periculoasa, golirea de continut a contenciosului
administrativ;

Legea 29/1990 aduce o modificare fundamentala fata de
reglementarea anterioara - infiintarea sectiilor de contencios administrativ care nu pot fi deposedate de dreptul de a solutiona litigii de contencios administrativ numai daca alta lege prevede competenta instantelor de drept comun.

Revocarea unor acte administrative care sunt exceptate de la
principiul revocabilitatii:

a) acte care au intrat in circuitul civil (C.S.J., sectia de contencios
administrativ, Decizia nr. 77/1991)

in speta, primaria unui municipiu a emis o autorizatie pentru demolarea unui gard despartitor intre doua proprietati. Cum aceasta autorizatie a fost valorificata intr-un proces civil, instanta a dat solutia si in considerarea ei, retinand ca este un act administrativ care a intrat in circuitul civil ( chiar daca autorizatia nu a fost executata, adica gardul nu a fost demolat), rezultand ca administratia nu mai poate sa revoce autorizatia in cauza. Ca atare, actiunea contra refuzului administratiei, in baza Legii 29/1990 a fost respinsa, in considerente retinandu-se si art. 2 lit.c din Legea 29/1990, adica existenta unui recurs paralel.

b) acte care au fost executate ( C.S.J., sectia de contencios
administrativ, Decizia nr.41/1992)

in speta, s-a decis ca prefectura nu mai are dreptul sa modifice decizia prin care, in temeiul Decretului-lege nr.61/1990, a stabilit lista locuintelor destinate vanzarii catre populatie, deoarece acest administrativ a intrat in circuitul civil pe data cand unitatea competenta a prezentat oferta de vanzare si a inregistrat optiunea cumparatorului, in consecinta, s-a apreciat ca o actiune in contencios administrativ trebuie respinsa, invocandu-se art.2 lit.c din Legea 29/1990, instanta de drept comun pretinzandu-se ca ar fi singura competenta sa modifice sau sa anuleze actul administrativ intrat in circuitul civil.

Redistribuirea unei suprafete locative cu alta destinatie decat aceea
de locuinta (C.S.J., sectia de contencios administrativ, Decizia nr. 193/1991).

in concluzie, practica dupa care recursul paralel se poate stabili si prin acte normative inferioare legii care este fundamental eronata, trebuie abandonata; practica bazata pe interpretari extensive ale unor texte din legi anterioare Legii 29/1990 ar trebui reconsiderata; practica ce vizeaza revocari de acte administrative se cuvine sa fie mai nuantata tocmai in categorii si principii ale dreptului administrativ iar practica dupa care exercitarea recursului paralel, indiferent de efectele sale exclude orice solicitare de sprijin, pentru garantarea drepturilor fundamentale din partea contenciosului administrativ trebuie reconsiderata.