Izvoarele dreptului administrativ

IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Definitia si sfera izvoarelor dreptului administrativ

Izvorul de drept este ansamblul conditiilor materiale de existenta, care determina, in continutul si forma sa, dreptul ca element de suprastructura. Intr-o alta acceptie, izvorul de drept este forma specifica de exprimare a normei juridice. In limbajul si practica juridica curenta, prin izvor de drept se are in vedere aceasta din urma acceptiune .

Recunoasterea caracterului juridic al unei anumite reguli de conduita se produce in baza manifestarii de vointa in acest sens a autoritatii publice competente. Rezultatele acestei activitati, imbracand forme specifice de manifestare (exprimare), constituie izvoarele formale ale dreptului pozitiv (obiectiv) .

Potrivit teoriei generale a dreptului, izvoarele dreptului pozitiv sunt de doua feluri: formale si materiale, distinctia fiind esentiala. Izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului pozitiv .

Dreptul pozitiv pentru a exista trebuie sa se cristalizeze in anumite forme, care sunt tocmai izvoarele formale ale dreptului. Asemenea izvoare formale sunt: cutuma, legea, doctrina, jurisprudenta.

Nevoia de norme care sunt relevate de izvoarele formale ale dreptului este o nevoie profunda a societatii in directia stabilitatii si a securitatii juridice. Izvoarele formale ale dreptului apar astfel ca o institutie juridica, un mijloc de realizare a justitiei, chiar daca in fixitatea lor normale ar putea duce la inconvenienta sau chiar la solutii inechitabile. Dar, intre doua rele, experienta sociala multimilenara a ales pe cel mai mic. De aceea, normele cuprinse in izvoarele formale ale dreptului pozitiv au o anumita autoritate morala si materiala.

Izvoarele formale si in special legea, ca orice opera umana, sunt departe de a fi perfecte. O larga zona de libertate in aprecierea dreptului se contureaza tot mai mult in jurul lor.

Principiul legalitatii administratiei publice, impune ca normele juridice privitoare la organizarea si activitatea administratiei publice, sa provina de la organele puterii legiuitoare. Prin aceasta, se manifesta subordonarea administratiei publice in misiunea acesteia de executare a legii. In activitatea de executare a legii, organele administratiei publice trebuie sa aiba posibilitatea de a emite acte normative. In afara normelor juridice, care au ca izvor acte ce provin de la organele puterii legiuitoare, exista si izvoare ale dreptului administrativ, care provin de la organe ale administratiei publice .

In acest sens, s-a aratat ca dreptul administrativ are si izvoare administrative, in sensul ca unele organe ale administratiei de stat au competenta de a emite acte normative pe baza si in executarea legii .

Ratiunea si validitatea acestor acte normative, care provin de la organe ale administratiei publice, se intemeiaza pe tehnicitatea actiunilor administratiei publice, la care se refera aceste acte normative.

Organele administratiei publice emit acte normative, actionand pe baza si in executarea legii, potrivit specializarii pe care o au diferite domenii sau ramuri de activitate, fara a crea valori politice noi care sa nu fie cuprinse in lege. Asadar, tehnicitatea actiunilor de punere in executare a legii este criteriul care limiteaza activitatea normativa a organelor administratiei publice.

Constitutia

Din punct de vedere politic, conceput ca un apanaj al suveranitatii statului, dreptul administrativ isi gaseste fundamentul sau juridic in Constitutie, element esential de organizare a statului si a institutiilor sale autonome.

Constitutia, ca lege fundamentala, determina si garanteaza libertatile si drepturile individuale, prin care se organizeaza puterile statului si se finalizeaza raporturile dintre ele. Constitutia are o pozitie deosebita in ierarhia legilor si a celorlalte acte normative, a tuturor izvoarelor dreptului, intrucat dispune de forta juridica superioara fata de toate acestea; continutul acestora trebuie sa fie, totodata, conform prevederilor Constitutiei. Aceasta inseamna ca nici o dispozitie dintr-o lege si „a fortiori” din alte acte normative sau izvoare de drept nu pot contraveni, in nici un fel, Constitutiei. Este vorba de principiile suprematiei Constitutiei si constitutionalitatii legilor, ca trasaturi esentiale ale statului de drept.

Astfel, capitolul III din Titlul III intitulat „Autoritatile publice” este consacrat institutiei Guvernului. Potrivit art. 101, Guvernul, conform programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice. In indeplinirea atributiilor sale, Guvernul coopereaza cu organismele sociale interesate. Guvernul este alcatuit din prim-ministru, ministri si alti membri stabiliti prin lege organica.

Legea

Legea este actul normativ cu valoare juridica superioara, cel mai important izvor al dreptului ce emana de la Parlament, exponent al puterii suverane a poporului.

Majoritatea covarsitoare a legilor organice vizeaza fie structural, fie functional, administratia publica:

organizarea guvernului;

organizarea si functionarea Consiliului Suprem de Aparare a Tarii;

regimul starii de asediu si al celei de urgenta;

statutul functionarilor publici;

contenciosul administrativ;

organizarea generala a invatamantului;

organizarea administratiei locale, a teritoriul, precum si regimul general privind autonomia locala;

organizarea serviciilor publice de radio si televiziune;

organizarea autoritatilor administrative centrale autonome;

structura sistemului national de aparare, organizarea armatei si a teritoriului pentru aparare;

statutul cadrelor militare;

organizarea si functionarea politiei, a serviciilor de informatii ale statului, precum si a celorlalte componente ale fortelor armate.

Dupa cum se afirma in literatura juridica de specialitate, constituie importante izvoare de drept administrativ, legea cetateniei romane, legea electorala sau legea privind organizarea si desfasurarea referendumului[6].

In ceea ce priveste legile ordinare, ele pot fi izvoare de drept administrativ, numai in masura in care reglementeaza relatii sociale ce fac obiectul administratiei publice.

Astfel, ministerele se infiinteaza si se organizeaza prin lege ordinara, putandu-se adopta o lege generala, precum si legi specifice anumitor ministere, cum de altfel exista in prezent.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Legea nr. 415/2002 privind organizarea si functionarea Consiliului Suprem de Aparare a Tarii, precum si dispozitiile ce completeaza aceasta lege, din Legea nr. 51/1991 sunt izvoare importante de drept administrativ, ele continand dispozitii ce se refera la activitatea administratiei.

Decretul-lege

Decretul-lege este un izvor de drept cu un caracter oarecum hibrid pentru ca, desi nu emana de la organul legislativ – Parlament, are totusi putere de lege, reglementeaza relatii sociale din domeniul legii pe care o poate modifica sau inlocui.

Pentru a evita un vid de putere de legiferare in momente deosebite prin care trece tara, cand Parlamentul s-ar afla in imposibilitatea sa se intruneasca imediat, ori ar putea aproba masuri rapide datorita sistemului sau mai greoi de legiferare sau cand ar fi desfiintat in urma unei situatii in conducerea statului, s-a creat practica elaborarii decretelor-legi emanate de la puterea executiva (seful statului sau Guvern).

Datorita schimbarilor generate de Revolutia din Decembrie, a situatiei din acel moment, primii pasi pe calea democratizarii, a respectarii drepturilor omului au fost elaborarea unor astfel de acte normative. In acest sens merita amintit: Decretul-lege nr. 10/10 ianuarie 1990 care reglementeaza regimul pasapoartelor si a calatoriilor in strainatate ; Decretul-lege nr. 45/1990 privind regimul juridic al frontierei de stat a Romaniei, etc.

In vederea depolitizarii organelor de politie, prin Decretul-lege nr. 8/1989 s-a prevazut in art. 5 ca: „militarii si personalul civil din ministerul de Interne si Ministerul Apararii Nationale, nu pot face parte din partide politice” .

Alte acte normative au contribuit la stabilirea locului si rolului organelor statului in noua societate romaneasca, conceputa dupa modelul statelor democratice.

In acest sens au fost elaborate Decretul-lege nr. 41/1990 pentru asigurarea unui climat de ordine si legalitate; Decretul-lege nr. 88/1990 privind unele masuri de ocrotire a organelor statului, institutiilor, a linistii cetatenilor si a ordinii de drept.

Izvoare de drept administrativ ce deriva de la puterea executiva

Principiul legalitatii administratiei publice impune ca izvoarele dreptului administrativ sa aiba ca emitent puterea legiuitoare. Dreptul administrativ are insa si izvoare proprii, in sensul ca unele organele ale administratiei publice au competenta de a emite acte normative pe baza si in executarea legii.

Dupa cum s-a observat in literatura juridica de drept administrativ competenta de a emite astfel de acte are doua aspecte .

In primul rand este vorba de emiterea unor acte normative care au aplicatie in interiorul administratiei de stat si care au ca obiect angajarea launtrica a structurilor administratiei publice. Validitatea acestor acte normative se intemeiaza pe dreptul oricarei organizatii de a putea sa-si amenajeze asa cum socoteste de trebuinta structurile interioare si modul de functionare. Astfel de acte pentru ca se refera la reglementarea interna a administratiei publice pot fi denumite acte de administratie interioara. Tipic in aceasta privinta este regulamentul de ordine interioara pe care si-l face orice institutie sau intreprindere din sistemul administratiei publice ori carta universitara a unei institutii de invatamant superior.

In al doilea rand, organele administratiei publice pot emite in baza si executarea legii, acte normative care sunt aplicabile raporturilor ce se stabilesc intre administratie si cei administrati. Aceste acte normative trebuie sa fie intotdeauna subordonate legii, constituind mijloace de aplicare a dispozitiilor acesteia (exemplu: ordonante si hotarari ale Guvernului, ordine ale ministrilor).

Ratiunea si validitatea acestor acte normative care provin de la organe ale administratiei publice se intemeiaza pe tehnicitatea actiunilor administratiei publice care emite actele normative, actionand pe baza si in executarea legii, potrivit specializarii pe care o au diferite domenii sau ramuri de activitate, fara a crea valori politice care sa nu fie surprinse in lege.

Oricat s-ar incerca sa se cuprinda in legi o sfera cat mai larga de reglementari care sa fie cat mai complete, practica a demonstrat ca raman totusi unele aspecte care necesita o interventie normativa a altor organe de stat. De altfel, insasi realizarea atributiilor diferitelor organe, potrivit competentei lor legale, se face si prin acte cu caracter normativ, date pe baza si in executarea legilor, in special cele ale Guvernului.

Guvernul, ca organ al puterii executive, adopta in indeplinirea atributiilor sale, hotarari si ordonante pe baza si in executarea legii.

Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor. Ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta. Aceasta este delegarea legislativa.

Legile de organizare si functionare a diverselor ministere prevad competenta ministrilor de a emite ordine si instructiuni.

Astfel in aplicarea prevederilor legale, ministrul de interne emite ordine si instructiuni (de exemplu: conform art. 4 alin. 3 din Legea 218/2002 „unitatile de politie se infiinteaza prin ordin al ministrului”).

In acest sens, pentru asigurarea unei bune functionari a aparatului politienesc, ministrul de interne poate emite ordine si instructiuni specifice unei anumite componente ale muncii de politie, cat si ordine si instructiuni de competenta generala asupra intregului aparat politienesc.

Actele autoritatilor judetene, orasenesti si comunale

Potrivit art. 103 din Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, prefectul emite ordine. Ordinele prefectului care stabilesc masuri cu caracter tehnic de specialitate sunt emise dupa consultarea organelor sau serviciilor de specialitate si sunt contrasemnate de conducatorii acestora (art. 103 alin. 2 din Legea nr. 215/2001). Ordinul prefectului care contine dispozitiile normative devine executoriu numai dupa ce a fost adus la cunostinta publica, prin afisare si publicare (art. 104 din Legea nr. 215/2001).

Conform art. 109 din Legea nr. 215/2001, Comisia administrativa a judetului emite hotarari.

Hotararile ce se adopta prin vot deschis, fiind semnate de presedintele acestora (prefectul), sunt obligatorii numai pentru serviciile publice ale ministerelor si celorlalte autoritati centrale organizate in judete (municipiul Bucuresti), adica pentru traditionalele organe locale de specialitate, care acum au o subordonare numai verticala, nu si pentru autoritatile administratiei publice prin care se realizeaza autonomie locala (consiliul local, primar, consiliul judetean, delegatia permanenta a consiliului judetean, presedintele consiliului judetean) sau pentru cele subordonate acestora. Este concluzia care se desprinde nu numai din art. 109 al Legii nr. 215/2001, dar si din dispozitiile Constitutiei cu privire la autonomia locala, respectiv la tutela administrativa .

In baza art. 62 din Legea nr. 215/2001 Consiliul judetean emite hotarari. Ele devin valabile din momentul aducerii la cunostinta publica.

Potrivit art. 64 din Legea administratiei publice locale delegatia permanenta a Consiliului judetean da decizii. Desigur, de cele mai multe ori acestea au un caracter individual, dar nu de putine ori sunt acte normative.

In conformitate cu dispozitiile art. 29 din legea nr. 215/2001 Consiliul local decide prin hotarari. La fel ca si in cazul hotararii Consiliul judetean si hotararile normative ale Consiliului local devin obligatorii de la data aducerii lor la cunostinta publica (art. 30 alin. 2 din Legea nr. 215/2001).

In fine, conform art. 45 din Legea nr. 215/2001, primarul emite dispozitii. In practica aplicarii Legii administratiei publice locale uneori s-a contestat caracterul de act normativ al dispozitiei primarului, invocandu-se doua argumente de text:

1. art. 5 in care se mentioneaza ca in comune si orase Consiliile locale sunt autoritati deliberative, iar primarii autoritatii executive ale administratiei publice ce realizeaza autonomia localitatilor respective si

2. art. 45 teza II, unde termenul “normativ” lipseste. In doctrina se combate acest punct de vedere pe motiv ca primarul este o institutie de ordin constitutional si ca daca legiuitorul ar fi dorit acest lucru, ar fi facut-o in mod expres.

Actele serviciilor publice ministeriale descentralizate in judete si cele ale delegatiei permanente a consiliului judetean se numesc decizii.

Actele internationale

In conformitate cu prevederile noastre constitutionale pentru a produce efecte juridice atat in relatiile cu alte state, cat si in ordinea juridica interna, conventiile internationale trebuie ratificate de Parlament sau aprobate de Guvern.

Astfel, putem enumera:

Declaratia Universala a Drepturilor Omului (adoptata de Adunarea Generala a O.N.U. la 10 decembrie 1948);

Codul de conduita pentru cei ce raspund de aplicarea legilor (adoptat de Adunarea Generala a O.N.U. la 17 decembrie 1979);

Declaratia asupra Politiei (Rezolutia nr. 690/1979 a Adunarii Parlamentare a Consiliului Europei);

Statutul Organizatiei Internationale a Politiei Criminale (O.I.P.C. – Interpol).

In legislatia romana, cadrul functie al activitatilor de colaborare internationala precum si procedura legala care trebuie urmarita pentru a le conferi forta juridica necesara realizarii lor este asigurata de Legea nr. 590/2003 privind incheierea si ratificarea tratatelor.

8. Izvoarele atipice ale dreptului administrativ

A. Cutuma

Cutuma este admisa ca izvor de drept administrativ numai daca sunt indeplinite doua conditii: a) practica indelungata si b) formarea convingerii opiniei publice asupra caracterului obligatoriu. In ce priveste prima conditie, este de observat ca o practica indelungata este determinata de necesitatea completarii unei lacune autentice a legii, durata si constanta practicii fiind esentiale pentru crearea unei cutume. Cea de a doua conditie, impusa de jurisprudenta, presupune ca atat autoritatile publice, cat si cei administrati (sau o mare parte a acestora) sa aiba convingerea ca prin cutuma s-au stabilit veritabile drepturi si obligatii juridice.

In doctrina s-a exprimat opinia ca evolutia autonomiei locale poate conduce la aparitia unor reguli cutumiare, fiind vorba practic, de recunoastere, inclusiv de instantele judecatoresti, a caracterului de reguli juridice pentru autoritatile administrative, cat si pentru cetateni, a unor practici administrative impuse de conditiile geografice, de gradul de dispersie a locuitorilor, de ocupatia locuitorilor, de sarbatorile si obiceiurile religioase etc .

Astfel, in invatamant este o cutuma faptul ca atunci cand diferenta dintre nota initiala si cea de la contestatie este mai mare de un punct, se face oficial o a treia corectare . Este vorba in acest caz despre ocuparea prin concurs a unor posturi didactice.

In dreptul comparat se poate semnala influenta cutumei mai ales in teoria si practica asupra domeniului public .

B. Jurisprudenta

O problema importanta pentru orice ramura a dreptului o reprezinta locul si rolul jurisprudentei in cadrul izvoarelor dreptului. In principiu, aceasta nu este izvor de drept in sens formal. Intr-adevar hotararea judecatoreasca presupune in sistemul nostru de drept o regula, o norma de drept preexistenta.

Totusi, avand in vedere complexitatea problemelor ce se pot ridica in administratie, este posibil ca nici o norma juridica sa nu fi prevazut cazul supus judecatii administrative. Conducatorii autoritatilor administrative sau instantele judecatoresti nu se pot abtine de a aprecia cazul prezentat, in temeiul principiului general ca judecatorul nu poate refuza a se pronunta pe motiv ca legea nu prevede, ori ca nu este indestulatoare.

Pentru a putea aprecia in asemenea cazuri, cei abilitati sunt obligati sa hotarasca si sa formuleze reguli desprinse din spiritul legilor si celorlalte acte normative aflate in vigoare.

In acest sens se recunoaste practicii judiciare caracterul de izvor de drept, fiind vorba de practica instantelor de contencios administrativ.

C. Doctrina

Referitor la doctrina, parerile sunt impartite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. Chiar daca nu este considerata izvor de drept, doctrina de drept administrativ, deci literatura de specialitate are o influenta decisiva asupra jurisprudentei.

In toate tarile civilizate un judecator nu-si poate ingadui sa motiveze o solutie fara sa aduca argumente de doctrina, fiind peste tot lucrari (tratate, cursuri, comentarii de texte legale, etc.) de drept (inclusiv de drept administrativ) care sunt invocate ratio scripta de catre tribunale .

Intr-adevar, doctrina serveste ca un indreptar pentru judecatori si pentru legiuitor, reprezentand in acelasi timp un semnal de alarma asupra reglementarilor care trebuie schimbate, imbunatatite sau asupra solutiilor de lege ferenda care trebuie sa stea in atentia legiuitorului.