Controlul legalitatii si oportunitatii actelor administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ in conditiile democratice ale statului de drept

CONTROLUL LEGALITATII SI OPORTUNITATII ACTELOR ADMINISTRATIVE EXCEPTATE DE LA CONTROLUL INSTANTELOR DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV IN CONDITIILE DEMOCRATICE ALE STATULUI DE DREPT

1. Regimul juridic aplicabil actelor administrative exceptate de la controlul

instantelor de contencios administrativ

in Romania, statul de drept s-a consacrat in urma principiului democratiei constitutionale, care, pe langa garantarea drepturilor si libertatilor cetatenesti, a trebuit, printre altele, sa intervina si in materia de contencios administrativ prin implementarea unui control riguros in randul actelor normative, dand posibilitatea cetateanului sa se adreseze instantei de contencios administrativ, cand i se incalca sau i se vatama un drept sau un interes recunoscut de lege si mai nou, sa poata obtine in urma producerii unui prejudiciu atat daune materiale cat si daune morale.

De fapt, schimbarea vechiului regim, care nu accepta notiunea de contencios in sensul restrangerii unor drepturi si de a nu i se da voie particularului sa-si manifeste anumite drepturi sau interese dovada interzicerea si abrogarea contenciosului administrativ si a curtilor administrative prin Decretul nr. 128/1948 care arata in art.2 ca: ' Actiunile in contencios administrativ, in curs de judecata de la data intrarii in vigoare a prezentei legi, se considera stinse, iar hotararile judecatoresti date in aceasta materie si neaduse la indeplinire pana la aceeasi data, se considera nule', cu un nou regim democratic care readucea in mare majoritate reglementarile de la inceputul secolului in materie de contencios administrativ si avea sa vina in sprijinul cetateanului prin conferirea dreptului de a se adresa instantei de contencios administrativ.

In cele ce urmeaza, vom analiza, pe rand, fiecare act administrativ exceptat de la controlul instantelor judecatoresti de contencios administrativ pentru a observa daca ar trebui exceptat sau nu si ce regim juridic i se aplica in conformitate cu legea.

In primul caz, avem de a face cu actele cu caracter politic ale Parlamentului, Presedintelui Romaniei si Guvernului in raporturile constitutionale dintre aceste autoritati publice, acte pe care legiuitorul nu le da o calificare si le numeste pur si simplu acte, care au un caracter politic, nefiind acte administrative de autoritate, deci daca analizam categoria acestor acte se observa ca nu era necesara exceptarea lor de la controlul judecatoresc pentru ca legea contenciosului administrativ se refera la acte administrative, iar cele in cauza nu sunt acte administrative pentru ca actul administrativ trebuie sa fie emis de un organ al Administratiei Publice.

Vorbeam mai devreme despre abuzul de drept si abuzul de putere care se creaza prin exceptarea actelor administrative si pentru exemplificare vom analiza o speta.

De exemplu, un organ emite un act administrativ ( vorbim la general) aplicabil pe un anumit teritoriu, act care nu poate fi atacat in justitie, el fiind exceptat conform Legii 29/1990. Prin acest act, in cele din urma se observa ca aduce mai mult prejudicii persoanelor carora li se aplica, desi actul este legal, este deci emis in conformitate cu legea, este constitutional, adica nu incalca Constitutia, insa nu este oportun. Ar trebui acest act retractat de organul care 1-a emis, acesta sesizandu-se din oficiu sau de catre persoanele vatamate ? Daca ar fi conform cu legea si Constitutia, acest act nu ar trebui sa fie revocat cu timpul, pentru ca este legal si constitutional insa apare caracterul de inoportun. Astfel, se observa cum se creaza un abuz de drept si de putere pentru ca organul emitent se foloseste de actul exceptat prin lege si poate sa confere anumite drepturi dar poate sa produca unele prejudicii chiar foarte mari, incalcand chiar egalitatea in drepturi.

Conditionarea si limitarea puterii legiuitoare constituie o garantie eficienta a exercitiului ei suplu si echilibrat in cadrul mecanismului functional al separarii puterilor in stat, evitandu-se astfel metamorfozarea acestei puteri intr-una absoluta si despotica.

Principiul generalitatii legii se impune in statul de drept ca o regula absoluta ori de cate ori este vorba despre reglementari care vizeaza drepturi fundamentale recunoscute tuturor cetatenilor fara distinctie, in timp ce acelasi principiu are doar un caracter relativ, atunci cand normele legii nu sunt chemate sa se aplice tuturor indivizilor fara nici o distinctie, ci numai unei categorii a lor, definita prin cateva criterii abstracte. Generalitatea legii nu este o pavaza absolut sigura, impotriva unor reglementari discriminatorii, caci sub pretextul ca legifereaza pentru o intreaga categorie sociala, Parlamentul poate crea privilegii sau dimpotriva, lua masuri inechitabile pentru anumite grupuri sociale.

Pe de alta parte se poate intampla ca Parlamentul sa aprecieze ca urmare a unei gresite interpretari a materiilor prevazute expres in Constitutie, fie ca un anumit domeniu ar apartine legii organice, cand de fapt el trebuie reglementat prin lege ordinara, fie invers.

Daca in prima situatie corespunzator primei ipoteze, Parlamentul ar adopta, de pilda, o lege ordinara prin care ar organiza executarea unei alte legi ar putea fi sustinuta ideea incalcarii art.107 alin. 2 din Constitutie, care prevede expres ca acesta reprezinta obiectul de reglementare al hotararilor de Guvern. A doua ipoteza des intalnita in practica, presupune de regula ca in hotarari ale Guvernului sa fie continute dispozitii care in mod firesc apartin domeniului legii caz in care vom vorbi de un adevarat exces de putere din partea Guvernului, ce va atrage nulitatea dispozitiilor respective, posibil de sanctionat in instanta de contencios administrativ.

Actele administrative ale Presedintelui Romaniei sunt supuse controlului in instanta de contencios administrativ, inclusiv in ce priveste acordarea de despagubiri, daca s-au produs prejudicii, fiind vorba despre o raspundere administrativ-patrimoniala.

in ceea ce priveste actele Guvernului, o analiza necesara se impune in cazul ordonantelor de urgenta, ce-si au temeiul direct in dispozitiile constitutionale, si ar trebui sa intervina doar in cazuri exceptionale, aceasta notiune de ' cazuri exceptionale ' reprezinta un concept juridic nedeterminat, a carui interpretare atrage in mod inevitabil o larga putere discretionara in favoare Guvernului, cu limite extrem de usor de depasit.

Din aceasta perspectiva, consideram necesara sustinerea conform careia pentru justificarea legitimitatii constitutionale a ordonantei de urgenta, esentiala este existenta cazului exceptional, desi in mod paradoxal, ea este formulata in finalul unei laborioase argumentari in favoarea posibilitatii reglementarii prin ordonante de urgenta, in domeniul legii organice. Ordonanta de urgenta reprezinta din aceasta perspectiva, o ordonanta provocata, dincolo de aceste limite, ea devine neconstitutionala, similara cu excesul de putere in emiterea unui act administrativ cu caracter normativ. Aprecierea ca situatia anormala produsa constituie sau nu, un caz exceptional reprezinta nu numai o problema de oportunitate, de competenta autoritatii legiuitoare, ci si de constitutionalitate, atat in ce priveste realitatea situatiei invocate ca definind cazul exceptional cat si a corespondentei dintre aceasta situatie si continutul ordonantei, precum si a faptului ca nu existau alte mijloace legale si constitutionale, care prin aplicarea lor ar asigura reglementarea situatiei produse, ceea ce justifica urgenta masurilor luate prin ordonanta.

O situatie speciala ar putea sa apara in cazul in care Parlamentul ar respinge o ordonanta de urgenta, pe motiv ca, in momentul emiterii ei, nu a existat o situatie exceptionala care sa justifice recurgerea la aceasta procedura, ceea ce echivaleaza cu constatarea de catre Parlament, a unei uzurpari de putere savarsita de catre Guvern, care va fi astfel sanctionata prin existenta actului viciat.

Desi aparent, parghiile de control sunt multiple, in realitate, cum acestea nu actioneaza automat, din oficiu, ci doar in situatii determinate, cand apare cel putin un interes, exista nenumarate exemple de hotarari de Guvern, ilegale, de ordonante ale Guvernului si de legi, neconstitutionale, efect al excesului de putere cu care autoritatile emitente au actionat. Evident, asemenea acte produc efecte, atata timp cat nu apare dreptul sau interesul cuiva de a le ataca injustitie.

O alta analiza o vom face cu privire la actele referitoare la siguranta nationala in care se definesc actele de guvernamant, retinandu-se lucrul cel mai important in legatura cu obiectul acestora care il reprezinta ocrotirea unui interes general cu privire la trei elemente generale cum ar fi ordinea publica, siguranta statului interna sau externa si alte cerinte de ordine superioara cum ar fi declararea starii de asediu, insa elementul de baza pe care cele trei elemente esentiale enumerate mai sus trebuie sa-1 aiba se refera la existenta unui pericol grav si iminent care ar ameninta statul. De exemplu, apare o calamitate, o inundatie de proportii, care trebuie cat mai repede oprita. Actul administrativ care se emite in aceasta situatie nu ar trebui atacat decat in situatia in care el a produs mai multe prejudicii particularului care-1 contesta. La fel in cazul in care este afectata ordinea publica sau siguranta statului de izbucnirea unei revolte sau revolutii. Adica, sunt stari care se produc foarte repede si nu necesita timp foarte mare de gandire, de elaborare a unor decizii care trebuie sa parcurga mai multe etape si in cele din urma, scurgerea mare de timp. Pericolul iminent si grav trebuie inlaturat cat mai repede si intr-un mod util cu cat mai putine resurse umane, financiare, etc, pentru a nu-i accentua gravitatea.

De aceea, statul are infiintate servicii de informatii care in cazul sigurantei statului interne sau externe trebuie sa cunoasca orice miscare sau framantare interna sau externa, pentru a fi pregatit oricand sa adopte masura cea mai buna si eficienta pentru a inlatura un dezastru.

Problema se pune insa, in cazul pericolelor iminente si inopinate, care vin din partea naturii : cutremure, calamitati, dezastre naturale care sunt independente de vointa omului si a caror rezolvare trebuie sa se faca in conditii optime, adica prin elaborarea si adoptarea unor acte cu caracter urgent, deci decizii la nivel inalt care cu greu sau chiar deloc nu pot fi contestate de particulari, decat daca ele au fost ilegale si inoportune, si chiar si atunci daca solutia aleasa a reusit, statul si a realizat scopul. Exemplu : defrisarea unei paduri pentru a putea opri extinderea unui incendiu desi se intra in contradictie cu Codul Silvic.

Deci, in ceea ce priveste actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului, exceptarea acestora de la controlul instantelor judecatoresti se explica prin importanta actelor respective privind ocrotirea unor valori sociale de maxima insemnatate, care trebuie aparate prin masuri ferme si imediate, deci, dupa parerea mea, legea poate in asemenea situatii grave, sa fie incalcata daca binele cetateanului este realizat prin asemenea masuri.

Asadar, doar simplul fapt ca un act administrativ a fost emis de un organ care potrivit legii are in competenta si atributiile sale sarcina de a asigura apararea tarii sau ordinea publica nu este suficient pentru ca acel act sa fie exceptat de la controlul instantelor de contencios administrativ.

Exista o diferenta intre actele administrative care se emit sau se elaboreaza in anumite situatii sau circumstante.

De exemplu, o hotarare de Guvern, care se emite ca urmare a constatarii indelungate si intinsa pe o mare perioada de timp, facuta chiar cu studii de impact, deci a carei elaborare s-a facut minutios, s-a alocat timp pentru cercetare si o ordonanta de urgenta sau un act administrativ de inlaturare si de combatere a unei calamitati naturale sau a unor evenimente de o gravitate deosebita cand situatia creata cere cat mai urgent elaborarea unor decizii care nu pot necesita foarte mult timp, pentru ca exista riscul ca dezastrul sa ia amploare.

Adica, un act administrativ care s-a emis ca urmare a unor lungi dezbateri si cercetari este adoptat si in cele din urma este un esec adica el produce prejudicii si chiar vatama drepturile si interesele particularilor, in comparatie cu un act administrativ a carui adoptare si emitere urgenta trebuie sa se faca intr-un mod cat mai rapid pentru inlaturarea unei epidemii, in primul si in al doilea caz avem doua elemente:

timpul, pentru care pentru unele acte este mai lung, iar pentru altele este
scurt sau foarte scurt, avand caracter de urgenta;

gravitatea, adica elaborarea unor acte care se impun a fi adoptate cat mai
repede avand in vedere gradul de gravitate si a unor acte care se impun a fi
emise intr-un timp mai mare, de exemplu aparitia unei epizootii care nu este
grava, dar care se poate extinde, si se cerceteaza daca trebuie sacrificate
animalele bolnave pentru a nu le infecta si pe celelalte sau exista
posibilitatea instituirii carantinei si aplicarea unui tratament care poate sa
salveze si animalele afectate.

Mai este situatia in care statul se poate disculpa de faptele prejudiciante ale sale pe care le-a produs particularilor, in cazul in care situatia a cerut-o, adica statul a trebuit sa distruga anumite terenuri pentru a putea opri si stavili o inundatie. Aceste actiuni ar trebui sa fie atacate sau nu in fata instantelor de contencios administrativ ? Totul depinde de cat a fost de eficient acest plan, care poate a salvat o comunitate si deci statul nu ar trebui sa raspunda sau nu a salvat nimic, situatie in care organul care a emis actul ar putea spune ca ' a incercat', dar prejudiciul ar trebui reparat.

Cu precizarea ca, actele emise in asemenea circumstante exceptionale, caracteristice starii de asediu sau celei de urgenta sunt exceptate de principiu, de la controlul instantelor de contencios administrativ, doctrina administrativa recenta evoca discutiile purtate in legatura cu natura lor juridica. Se sustine ca in asemenea situatii Presedintele poate dispune de un veritabil drept de apreciere a momentului in care va aplica normele legii organice in materie si a momentului in care va inceta aplicarea acestora, fiind vorba evident despre o adevarata putere discretionara. Prin urmare eventualul exces de putere in luarea unor masuri, nerespectarea principiului proportionalitatii evocat de art.49 din Constitutie ar fi normal sa poata fi sanctionat de lege ferenda, in instanta de contencios administrativ.

in legatura cu actele diplomatice referitoare la politica externa a Romaniei, acestea sunt acte de guvernamant ce se refera la incheierea, denuntarea, interpretarea si executarea tratatelor internatioanle, cat si la protectia diplomatica a unui cetatean in strainatate, se poate adresa acesta instantei de contencios administrativ, in conditiile legii ? Cetateanul se poate adresa daca este vatamat in drepturile si interesele sale sau daca i s-a produs un prejudiciu. Invocarea acestui fine de neprimire se justifica pentru actele administrative care aplica in mod corect actele internationale la care Romania este parte, desi pentru a constata acest lucru, judecatorul trebuie sa faca o analiza, sa compare actul administrativ cu tratatul international, adica sa judece fondul.

in ceea ce priveste atributiile Presedintelui Romaniei in domeniul politicii externe, si in exercitarea acestora, sefol statului dispune de o larga putere discretionara, daca ar fi sa ne referim doar cu titlu de exemplu, la numirea ambasadorilor, urmare a propunerii Guvernului, prim ministrul de resort

in ceea ce priveste actele emise in circumstante exceptionale avem doua categorii de acte administrative:

acte emise in conditiile starii de necesitate;

acte emise in cadrul altor evenimente ce prezinta pericol public, dar fara sa fi condus la instituirea starii de necesitate (inundatii, epidemii, epizootii).

La fel si in cazul acestor acte, daca sunt inoportune si produc prejudicii ele pot si trebuie sa faca obiectul actiunii in contencios administrativ.

Observam ca, starea de urgenta presupune restrangerea exercitiului unor drepturi si libertati fundamentale si accentuarea functiei de politie a Administratiei Publice fara insa a face transfer de atributii de la autoritatile civile la cele militare.

Ori, lucrarea de fata isi propune tocmai acest lucru, adica sa dovedeasca faptul ca Romania este un stat de drept in care suprematia legilor este respectata cu rigoare iar ceea ce este scris in Constitutie referitor la drepturile si libertatile fundamentale ale cetatenilor sa fie in conformitate cu normele constitutionale. Deci, degeaba se acorda prin Constitutie o multitudine de drepturi si libertati cetatenilor, daca exista niste acte prin care aceste drepturi se restrang sau nu mai au nici o valoare, pentru ca in materia drepturilor omului textul constitutional stabileste regula dupa care exercitiul unor drepturi sau unor libertati se poate restrange numai prin lege daca se impune pentru: apararea sigurantei nationale,a ordinii publice, a sanatatii publice, a moralei publice a drepturilor si libertatilor cetatenesti, privind desfasurarea instructiei penale, prevenirea consecintelor unor calamitati naturale, prevenirea consecintelor unui sinistru deosebit de grav.

Lucrurile sunt foarte clare si bine definite in materia restrangerii exercitiului unor drepturi, dar problema se pune daca organul care a elaborat actul greseste si vatama prin aceste restrangeri drepturile si libertatile fundamentale, el trebuie sa raspunda sau se ascunde in spatele acestor acte administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ ?

Raspunsul nu-1 poate da decat instanta suprema Curtea Suprema de Justitie, sectia de contencios administrativ prin deciziile emise si care vor tine cont de gravitatea sau gradul atenuant sau agravant al faptului produs prin actul administrativ.

Actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede prin lege o alta procedura judiciara decurg din existenta unui recurs paralel si nu din natura actului administrativ ele tinand mai mult de regulile de procedura, unde se poate decide prin instanta, competenta de solutionare si declinarea pe care aceste instante o fac judecatoriilor in raza caruia exista litigiul cu privire la un teren.

Actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau privat ridica o problema care trebuie cercetata indelung pentru definirea riguroasa a actelor de gestiune.

in Romania, actele nu sunt asa de bine definite incat sa iti dai seama de sfera de actiune a lor si de efectele juridice pe care in final le produc, de aceea apar mereu semne de intrebare referitoare la intinderea unui act, la legalitatea si oportunitatea lui. Trebuie plecat ( din punct de vedere istoric) de la originea actului, apoi evolutia acestuia, la efectele juridice pozitive si negative pe care le-a produs, ajungandu-se in final la un act cu adevarat in conformitate cu legea si cu binele si interesul public.

Deci, referitor la actele mentionate se retine ca numai instantele judecatoresti de drept comun au competenta de a solutiona litigiile care aduc in discutie incheierea, valabilitatea si anularea unor astfel de acte, interpretarea clauzelor contractuale ca si existenta si valabilitatea drepturilor inascute pe baza lor.

Nu in ultimul rand avem de a face cu categoria actelor adoptate in exrcitarea atributiilor de control ierarhic prin care se sustinea ca prin controlul administrativ ( inclusiv cel de tutela administrativa) se verifica atat legalitatea cat si oportunitatea respectiv utilitatea masurilor administrative luate de autoritatile subordonate pe cand controlul jurisdictional se putea exercita numai din punct de vedere al legalitatii actelor.

In esenta, controlul ierarhic se realizeaza in cadrul unei ierarhii in care un organ superior sau titularul unei functii superioare are dreptul de a verifica legalitatea si oportunitatea actelor pe care le face organele sau functionarii subordonati ierarhic putand sa le suspende sau sa le anuleze ori chiar sa le inlocuiasca. Astfel ca, actiunea in contencios a subordonatilor ierarhic contra autoritatii ierarhice este de neconceput. Probelma cea mare este a persoanelor fizice sau juridice care au calitatea de subiecte ce se afla in afara administratiei; aceste persoane se pot plange impotriva unor astfel de acte administrative, atunci cand ele sunt vatamate in drepturile lor recunoscute prin lege ? Organul superior va modifica actul subordonatului, putandu-1 anula, iar in cazul anularii pentru motive de oportunitate socotim ca nu exista actiune contra actului autoritatii ierarhice prin care se desfiinteaza actul autoritatii subordonatului.

O ultima categorie de acte exceptate se refera la cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si taxelor, ca si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe prevazute in art.3 al Legii 29/1990 si se impun cateva discutii.

O prima problema ar fi cu privire la stabilirea si fixarea cotelor de impozite si accize, in sensul ca se aplica o cota unica pe tara, de exemplu, impozitul pe profit de 22 % si T.V.A. de 19%. Aceste impozite si taxe ca si accizele pe bauturi, tutun si alte produse sunt cote fixe care tin de legile economice, ele fiind stabilite in functie de inflatia existenta in Romania, de cursul leu-dolar si de alte impedimente cu caracter economic, care nu pot fi contestate sub nici o forma si nici scazute decat in momentul in care se cunoaste o usoara crestere economica, un nivel de trai mai bun. Deci, in mod just aceste cote unice nu pot face obiectul instantelor de contencios administrativ.

O a doua problema se refera la amenzile aplicate, care la fel sun fixate prin lege. De exemplu, pentru o contraventie se stabileste ca persoana in cauza, trebuie sa plateasca conform legii 100.000 de lei. Deci, reclamantul ar trebui sa nu plateasca si sa atace in justitie doar daca suma nu corespunde cu baremurile fixate prin lege, in cazul lui, amenda fiind intre 100.000 si 500.000 lei, iar amenda s-ar fixa la 800.000 de lei.

2. Controlul legalitatii si oportunitatii actelor administrative

O teorie bine fundamentata in aceasta privinta, bazata pe solide argumente, inclusiv de drept comparat ar putea influenta in timp, pe de o parte, judecatorul in contencios administrativ cu privire la sfera de intindere a controlului legalitatii si oportunitatii, din perspectiva recursului pentru exces de putere, iar pe de alta parte, legiuitorul, in sensul modificarii reglementarii existente, prin adaptarea ei la cerintele pe care o mai buna functionare a societatii le impune.

Printre conditiile de legalitate a actelor administrative de autoritate, un autor enunta in doctrina recenta ( Mircea Preda, Tratat de Drept administrativ roman), necesitatea ca actele sa corespunda scopului urmarit de lege, intelegand prin scopul legii, rezultatul pe care legiuitorul doreste sa-1 realizeze prin reglementarea respectiva.

in contextul analizei raportului dintre legalitate si oportunitate in activitatea executiva se subliniaza necesitatea ca orice masura administrativa sa fie nu numai legala, dar si oportuna. Daca este posibil ca in raportul dintre cele doua categorii sa apara necorelari de natura sa conduca la adoptarea unui act legal dar inoportun, contrariul nu va trebui admis, respectiv, existenta unui act ilegal, dar oportun, si cu atat mai mult, a unui act ilegal si inoportun, deoarece s-ar contraveni principiului legalitatii in activitatea executiva. Si totusi, interferenta dintre legalitate si oportunitate duce la asigurarea celor mai bune conditii de emitere si de realizare a unui act valabil adecvat situatiei date.

in contextul cercetarii corelatiei legalitate-oportunitate, in raport cu deciziile administrative, pentru a fi legale deciziile trebuie sa indeplineasca si conditia de a fi oportune.

Scopul legii reprezinta limita legala a dreptului de apreciere, cu alte cuvinte a oportunitatii, limita la care se raporteaza judecatorul in contencios administrativ pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adica excesul de putere.

Desi in dreptul public problema legalitatii actelor juridice este distincta de cea a oportunitatii lor, exista si asemenea situatii intermediare, in care oportunitatea intersecteaza in mod necesar legalitatea, situatii care sub aspect conceptual, le reunim in sfera notiunii de legalitate a oportunitatii. Aceasta notiune semnaleaza totodata, o extindere a controlului judecatoresc in acest domeniu, control care se fundamenteaza pe ideea ocrotirii legalitatii.

Fata de optica doctrinei franceze de fundamentare a dreptului judecatorului de a analiza si elementele de oportunitate, cand apreciaza ca acestea intregesc elementele legalitatii ( mergandu-se pe ideea ca scopul legii-interesul public este intotdeauna un element de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sunt aspecte ce tin de oportunitate) , se pune intrebarea daca teza promovata de literatura din tara noastra, dupa care oportunitatea este categoric altceva decat legalitatea, si oricum nu poate fi cenzurata de instantele judecatoresti, mai poate fi sustinuta ? Conditiile oportunitatii apar ca un subsistem al conditiilor de legalitate, in sensul larg al termenului, excesul de oportunitate fiind stabilit de judecator tocmai prin raportare la scopul legii.

3. Exces u l de putere al autoritatilor publice in conditiile statului de drept

Actele normative ale Guvernului, ministerelor si celorlalte autoritati ale Administratiei publice centrale sau dupa caz, locale indiferent de materia la care se refera, sunt controlate sub aspectul legalitatii, de instantele de contencios administrativ, solutie ce se impune si cand ilegalitatea priveste nerespectarea a insasi legii fundamentale, fiind emise cu exces de putere, adica cu depasirea limitelor si conditiilor de exercitare a competentei organului emitent.

intr-un studiu consacrat procesului de constitutionalizare a contenciosului administrativ roman, problema actiunilor pentru exces de putere este expusa corelativ cu evocarea ideii de interes legitim, bazata pe art.21 din Constitutie.

Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat, din 11 februarie 1864, care a preluat modelul francez al acestei autoritati deja renumite, prevede la art.51, dreptul particularilor si al persoanelor juridice a caror interese se afla vatamate prin vreo masura administrativa sa poata reclama la Consiliul de Stat:

a)         in contra hotararilor ministrilor date cu exces de putere sau cu
incalcarea legilor si regulamentelor;

b)     in contra hotararilor sau actelor de executare a prefectilor sau altor
agenti administrativi, date cu incalcare de legi, regulamente;

c)         in contra hotararilor comisiunilor de lucrari publice.

in plus, la art.52 se reglementa dreptul ' particularilor' de a se adresa direct Consiliului de Stat, spre a cere interpretarea unui decret, ordonanta sau regulament, date in materii administrative, daca cererea se refera la mai multe dispozitii din acest act normativ, prin care s-ar atinge un interes al altor particulari. Mesajul pe care il transmit aceste dispozitii legale de-a lungul timpului este acela al unei preocupari excesive a legiuitorului de atunci, de a cenzura excesul de putere al autoritatilor aflate in varful ierarhiei administratiei, in masura in care acestea depasesc limitele puterii discretionare de care dispun.

in ce priveste Constitutia, art.48 se refera la ' persoana vatamata intr-un drept al sau de o autoritate publica', in timp ce art.21 consacra accesul liber la justitie atat pentru apararea drepturilor subiective cat si a intereselor legitime. Ambele texte au o semnificatie specifica in cadrul edificiului constitutional si doar privite ca o unitate, se poate fundamenta un criteriu stiintific de constitutionalizare a legislatiei in materia contenciosului administrativ.

Pe de o parte, art.48 din Constitutie, referindu-se la actele emise in general, de o autoritate publica, largeste sfera autoritatii emitente, legea contenciosului administrativ, limitandu-se la actele emise sau refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri, de catre o autoritate administrativa. O asemenea pozitie porneste de la premisa evidenta ca nu doar, autoritatile administratiei publice, ci si cele care infaptuiesc functia legislativa si respectiv cea judecatoreasca pot desfasura cu caracter subsidiar, activitatii lor principale, o activitate de natura administrativa, cenzurabila in instanta de contencios administrativ. O actiune contra unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept recunoscut de lege este in subsidiar, si o actiune pe ideea vatamarii unui interes legitim, chiar daca acest lucru nu este mentionat expres in actiune. Daca instanta retine ca actul atacat este abuziv, este emis cu exces de putere, deci contrar Constitutiei sau legii, desi reclamantului nu i s-a incalcat un drept subiectiv, va da o solutie de admitere a actiunii, aratand insa, in considerentele hotararii pentru ce motive. Aceasta este schimbarea fundamentala realizata de noua Constitutie in privinta competentei instantei de contencios administrativ. Este surprinsa sintetic, dar extrem de sugestiv, chiar esenta recursului pentru exces de putere, contencios in anulare, specific jurisprudentei administrative franceze.

in primul rand este necesar ca actiunea sa poata fi introdusa impotriva actului administrativ emis de orice autoritate publica, si nu doar de autoritatile administratiei publice, mai mult chiar ar trebui avute expres in vedere si persoanele juridice de drept privat, care satisfac potrivit legii un interes public, in baza unei delegari de atributii din partea unei autoritati publice.

in al doilea rand, in acord cu art.21 din Constitutie se impune a fi consacrata expres, posibilitatea actiunii atat impotriva unui drept, cat si a unui interes legitim. Interesul legitim poate fi atat personal cat si public, fundamentul constitutional al interesului public, reprezentandu-1 dispozitiile Constitutiei cu privire la indatoririle fundamentale ale cetateanului roman, in literatura de specialitate avem de a face cu mai multe chestiuni, o prima chestiune priveste posibilitatea de a actiona in contencios administrativ orice act administrativ ( mai putin actele exceptate) fara a distinge dupa cum acesta este normativ sau individual, interpretare ce rezulta atat din art.48, cat si din art. l al legii, care nu fac nici o distinctie sub acest aspect, fiind vorba de una din schimbarile radicale aduse reglementarii anterioare, dinainte de 1990, ce se limita doar la actele administrative individuale, exceptand in totalitate actele Consiliului de Ministri.

O alta chestiune priveste posibilitatea judecatorului in contencios administrativ de a intra in anumite situatii, pe taramul oportunitatii. Este vorba mai ales, despre situatiile in care dispozitiile legale evocate in litigiu contin acele concepte juridice nedeterminate. Evident in astfel de cazuri, judecatorul se vede nevoit sa aprecieze modul in care normele respective au fost aplicate, cenzurand daca, considera necesar, tocmai dreptul de apreciere al autoritatii administrative cu privire la aceste concepte, care odata depasit intra pe taramul excesului de putere, in contextul consacrarii controlului pentru excesul de putere, ar trebui prevazut si controlul oportunitatii, indisolubil legat de dreptul de apreciere de care dispune organul administrativ intr-o situatie data.

Un exemplu tipic de control al oportunitatii ni-1 ofera regimul exercitarii cailor de atac in materia contraventiilor, in temeiul Legii nr.32/1968 privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor, care instituie o procedura derogatorie de la legea contenciosului administrativ, stabilind competenta instantei de drept comun pentru solutionarea plangerilor contra actelor administrative de sanctionare. De regula in acest domeniu, libertatii considerabile ce revine agentului constatator in aplicarea sanctiunii ii corespunde un drept de apreciere la fel de intins, ce apartine judecatorului, in cazul exercitarii caii de atac. Incontestabil, acesta va trebui sa-si extinda controlul pe taramul oportunitatii pentru a decide in ultima instanta daca agentul constatator nu a actionat cu exces de putere.

Cea mai importanta problema se refera la insuficienta controlului ordonantelor Guvernului, si in special a celor de urgenta. Desi chiar Constitutia, prin art.144 lit.c prevede dreptul Curtii Constitutionale de a hotari asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti privind neconstitutionalitatea ordonantelor, iar corespunzator art.144 lit.a, controlul unei legi de aprobare a unei ordonante simple sau de urgenta poate duce sub filtrul Curtii Constitutionale, insasi continutul ordonantei, totusi, Guvernul, in mod constant isi depaseste limitele puterii sale discretionare, actionand cu exces de putere, in aplicarea institutiei delegarii legislative. Trebuie clarificata posibilitatea de a cenzura, in ultima instanta, neconstitutionalitatea ordonantelor de urgenta, datorate lipsei celor doua conditii prevazute in art.114, alin. 4 din Constitutie, pentru adoptarea acestora si anume: sa existe urgenta si sa existe situatii exceptionale.

Ordonanta de urgenta nu constituie o alternativa aflata la discretia Guvernului, prin care acesta si-ar putea incalca obligatia sa constitutionala de a asigura in vederea indeplinirii programului sau de guvernare, reglementarea prin lege de catre Parlament, a relatiilor ce constituie obiectul acestei reglementari.

Fireste ca intr-o asemenea situatie, judecatorii Curtii Constitutionale vor dispune la randul lor de libertatea de a aprecia, in ce masura Guvernul s-a incadrat in sfera de cuprindere avuta in vedere prin cele doua concepte juridice nedeterminate, aspect care va atrage inevitabil, exercitarea unui control al oportunitatii masurilor luate.

in definitiv, excesul de putere ca fenomen juridic negativ, nu poate exista daca oamenii care detin functii sau demnitati publice nu exercita atributele si prerogativele cu exces de putere, adica, dincolo de puterea, in sens de autoritatea conferita de Constitutie si lege.

Problema excesului de putere se complica, daca avem in vedere imprejurarea ca legea, prin natura lucrurilor nu poate determina in mod absolut ipotezele in care trebuie sa actioneze administratia, lasand acesteia posibilitatea de apreciere, adica o putere discretionara. De aici o problema cardinala a statului de drept - unde se termina puterea discretionara si unde incepe abuzul de putere, unde se termina comportamentul legal al administratiei concretizat prin dreptul acesteia de apreciere si unde incepe incalcarea unui drept subiectiv sau interes legitim al cetateanului ?

in concluzie, pentru consolidarea statului de drept, a intaririi democratiei constitutionale si a recunoasterii sporite a suprematiei legilor, actele, indiferent de natura lor, daca vatama persoanele fizice sau juridice intr-un drept al lor recunoscut de lege pot si trebuie sa faca obiectul instantelor de contencios administrativ, oferind, conform Constitutiei, cetateanului un acces liber la justitie si o asigurare deplina in ceea ce priveste drepturile castigate. Or, daca acest lucru este ingradit prin lege, deja apare o nesiguranta a cetateanului care a castigat sau poate castiga un drept, prin justitie, ca printr-un act exceptat acest drept sa ii fie luat.

imi mentin afirmatia ca nu trebuie sa existe ( cu mici exceptii ) acte administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, pentru ca intr-un stat democratic in care poporul are un cuvant greu de spus, el fiind cel care isi alege conducatorii si in care isi pune orice speranta, sa fie ingraditi in anumite drepturi care se pot dovedi totusi ca prin acte administrative ilegale si inoportune, dar 'exceptate' pot fi castigate injustitie. Asigurarea legalitatii si oportunitatii actelor administrative va trebui sa se faca in conformitate cu binele si interesul public, iar daca va produce vatamari si prejudicii, organul care le-a emis sa nu se disculpe de acestea, si sa poata accepta faptul ca persoanele fizice sau juridice il pot actiona in justitie pentru anularea actului, recunoasterea dreptului pretins si repararea pagubei ce i-a fost cauzata.

BIBLIOGRAFIE

Constantinescu Mircea, Deleanu Ion, Iorgovan Antonie, Muraru loan,
Vasilescu Florin; Vida loan - Constitutia Romaniei - comentata si
adnotata, Regia Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti 1992.

Culegere de practica judiciara 1994-1998 - Curtea de Apel Brasov, Ed.
AII Beck 1999.

Doctrina si jurisprudenta romana 1989-1994 - Ed. Argessis 1995.

Draganu Tudor - Actele administrative si faptele asimilate lor supuse
controlului judecatoresc potrivit Legii 1/1967 -Ed. Dacia Cluj, 1970.

Draganu Tudor - Introducere in teoria si practica statului de drept,
Ed.Dacia, Cluj Napoca, 1992.

lonescu Romulus - Drept administrativ - Ed. Didactica si Pedagogica,
Bucuresti 1970.

Iorgovan A., Muraru L, Mustatea Dorel - Legalitatea actelor
administrative, Ed. Politica, Bucuresti 1985.

Iorgovan Antonie - Tratat de drept administrativ, vol.l, Ed. Nemira, 1996.

Iorgovan Antonie, Vida loan Constitutionalizarea contenciosului
administrativ roman, Dreptul, nr.5-6, 1994.

/OJIovanas Ilie - Drept administrativ si elemente ale stiintei administratiei Ed.

Didactica si Pedagogica, Bucuresti 1977. 77^Mrejeru Theodor - Procedura contenciosului administrativ, Ed. Tribuna

Economica, Bucuresti 1999.

Mrejeru Theodor - Culegere de decizii ale Curtii Supreme de Justitie, Ed.
Tribuna Economica, Bucuresti 1999.

Negoita Alexandru - Stiinta Administratiei, Ed. Didactica si Pedagogica,
Bucuresti 1977.

Negulescu Paul - Tratat de drept administrativ, vol.l, EdMarvan 1934.

Oroveanu Mihai - Tratat de drept administrativ, Univ. Dimitrie Cantemir,
Bucuresti 1994.

Preda Mircea, Voinescu Constantin - Drept administrativ, Bucuresti,

Preda Mircea - Tratat de drept administrativ roman, Ed Lumina Lex,
Bucuresti, 1996.

Preda Mircea, Turianu Constantin - Constitutionalitatea legilor, Dreptul,
nr.5,1995.

Prisacaru Valentin - Contenciosul administrativ roman, Ed. AH Beck,

Prisacaru Valentin - Tratat de drept administrativ roman, Ed. AU.
Bucuresti, 1996.

Rarincescu Constantin - Contenciosul administrativ roman, ed.a H-a, Ed.
Universala Alcalay Co., Bucuresti 1937.

Revista Dreptul Anul XII, Seria HI, nr. 12/1991.

Santai loan - Drept administrativ si stiinta administratiei, vol.II, Ed.
Risoprint - Cluj Napoca 2000.

Teodorescu Anibal - Tratat de drept administrativ, voi.I, ed.a H-a,
Bucuresti 1929.

Tofan Dana Apostol - Puterea discretionara si excesul de putere al autoritatilor publice, Ed. AU Beck, 1999.