Administratia publica si principalele regimuri politice

Administratia publica si principalele regimuri politice

Sub aspect conceptual, specialistii in drept si economie au purtat adevarate dispute cu scopul de definirii sectorului public, pentru a-i determina intinderea si rolul pe care il joaca in economia unui stat. Rolul statului in economie si societate a suscitat si el dezbateri din cele mai vechi timpuri, constituind obiect de studiu al filosofiei politice, dreptului, stiintei administratiei, stiintelor economice si mai recent, al managementului.

“Aproape doua secole, afirma Peter Drucker - am discutat aprins ce ar trebui sa faca guvernul. Aproape niciodata nu ne-am intrebat ce poate sa faca guvernul. Acum vor fi mai mult discutate limitele si functiile guvernului si guvernul nu mai este, cum postuleaza teoria politica si sociala, singurul centru de putere… Pluralismul societatii este unul al institutiilor cu mica responsabilitate, apolitice, focalizate pe performanta”.[1]

Din punct de vedere juridic doctrina face distinctie intre notiunile de stat si sector public, stat si guvern, administratie publica si sector public etc., in timp ce abordarile propuse de teoria economica, dezvoltate pe baze neoclasice, utilizeaza notiunile de stat, guvern, sectorul public cu sensul generic de institutii care guverneaza societatea, administreaza interesele publice.

Intrucat in demersul nostru ne intereseaza sectorul public dintr-o dubla perspectiva juridica si economica, relevam faptul ca in literatura de specialitate i-au fost atribuite doua acceptiuni.[2]

Astfel, in sensul larg, sectorul public cuprinde toate functiile statului, legislativa, executiva si judecatoreasca, iar in sensul restrans, sectorul public este identificat cu totalitatea activitatilor ce au ca scop producerea de bunuri si servicii publice.

Adoptand sensul larg al notiunii de serviciu public, gandirea economica moderna a conturat trei mari modele, tipuri de societate, in functie de rolul amplificat sau mai estompat al statului in viata economica, respectiv statul liberal, statul bunastarii sociale si statul dirijist.

Statul liberal se caracterizeaza prin faptul ca organizarea activitatilor productive si distributia veniturilor factorilor de productie sunt lasate la mana invizibila a pietii.

Liberalismul este o doctrina a libertatii, dar a unei libertati controlate, prin ordine, efortul permanent al liberalismului constand in identificarea echilibrului, a democratiei situata intre sfera de actiune a statului si cea a societatilor libere, a indivizilor.

Admitand de la inceput ca este foarte dificil de a ajunge teoretic la trasarea unei astfel de linii de demarcatie intre stat si indivizi, doctrina liberala considera ca guvernul are trei functii importante, respectiv: mentinerea ordinii interne, inclusiv administrarea justitiei, apararea nationala si administrarea lucrarilor publice.

Adam Smith confirma aceasta teza liberala, spunand: “Potrivit sistemului de libertate naturala, suveranul are doar trei indatoriri de indeplinit; trei datorii de mare importanta, intr-adevar, dar depline si inteligente pentru intelegerea comuna; prima, datoria de a proteja societatea de violenta si invazia altor societati independente; a doua, datoria de a proteja cat de mult posibil pe fiecare membru al ei … si a treia, datoria de a dezvolta si mentine anumite lucrari publice si anumite institutii publice care nu pot fi niciodata in interesul unui individ sau a unui mic numar de indivizi pentru a fi dezvoltate si intretinute datorita faptului ca profilul nu ar putea niciodata sa acopere cheltuiala oricarui individ sau mic numar de indivizi”[3].

Asadar, Statul liberal nu se implica sau, se implica foarte putin in activitatea economica plecand de la premisa ca pietele concurentiale, realizeaza in mod fericit alocarea resurselor si redistribuirea veniturilor in societate..

Astfel de modele de state liberare, le-au reprezentat Anglia din a doua jumatate de secolului al XIX-lea, S.U.A. si Franta, etc., confirmand justetea filosofiei liberale. In timp, statul liberal, sub influenta factorilor istorici si de mediu, s-a erodat, fiind necesara o adaptare a liberalismului la noile conditii, nascandu-se astfel curentul neoliberal cu menirea de a stapani conjunctura creata.

Mediul economic, cultural si social s-au schimbat in secolul XX, schimbarea sociala fiind traita ca o mutatie globala, determinata de razboaiele, revolutiile si crizele care au avut loc, stare de fapt care a facut necesara revizuirea ideilor liberale.

Intr-adevar, spunea Michel Messemet, “nu e vorba numai de a asigura ordinea si de a impune un minimum de justitie si de redistribuire sociala cum se facea in trecut. Este vorba chiar de a stapani conjunctura, asa cum incepem sa o facem, este vorba despre a face investitiile colective necesare pentru a preveni si minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor si organizatiilor de a stapani consecintele directe si indirecte ale progreselor lor.”[4]

Rezulta cu claritate faptul ca liberalii contemporani admit extinderea sectorului public peste limitele concepute de Adam Smith, cu precizarea ca functiile statului trebuie definite cu claritate, de natura a nu constrange si lipsi de substanta libertatea individului.

In acest context, relevanta este si opinia lui Milton Friedman care definea rolul guvernarii astfel:

“Un guvern chemat sa mentina legea si ordinea, sa defineasca drepturile de proprietate, sa serveasca ca instrument cu ajutorul caruia sa putem modifica drepturile de proprietate si celelalte reguli ale jocului economic, sa transeze disputele cu privire la interpretarea regulilor, sa impuna executarea contractelor, sa promoveze concurenta, sa ofere un cadru monetar, sa se angajeze in activitati de contracarare a monopolurilor…….un astfel de guvern ar avea evident importante functii de indeplinit.”[5]

Statul bunastarii sociale a aparut mai intai ca o creatie a politicienilor, intre care Bismark, Distraeli si Roosvelt si mai apoi a fost ilustrat in operele economistilor, conceptul de bunastare sociala fiind creatia englezului Arthur Pigon in cartea sa de referinta “The Economics of Welfare”[6]. Statul bunastarii nu se deosebeste in mod substantial de statul liberal, rolul si functiile statului in mecanismul economic fiind insa amplificate.

Adeptii acestui concept considera ca pietele functioneaza imperfect si-n consecinta a lasa intregul mecanism economic sa functioneze pe baza jocului pietei, va determina o pierdere de resurse.

Imperfectiunile pietei sunt determinate de:

externalitati sau efecte de vecinatate,

influenta monopolurilor care impun pietei propriile reguli,

insuficienta bunurilor si serviciilor publice, precum si de comportamentul instabil al indivizilor.

Toate aceste neajunsuri pot fi remediate prin interventia activa a statului, in reglarea mecanismelor de piata, cu scopul de a proteja indivizii impotriva contigentelor specifice si de a le asigura un minimum de conditii de subzistenta, indiferent de veniturile acestora.

In statul bunastarii, guvernul trebuie sa promoveze eficienta, stabilitatea si echitatea sociala, orice actiune politica fiind orientata pentru atingerea acestor deziderate, in detrimentul libertatilor economice si politice individuale.

In opinia promotorilor acestei doctrine, promovarea eficientei se putea realiza prin: crearea unui cadru legislativ si a unui mediu social care sa asigure functionarea pietei libere, prin asigurarea competitiei, controlul monopolurilor, organizarea activitatii de producere a bunurilor si serviciilor publice.

Stabilitatea economica si sociala se realizeaza prin intermediul unor politici macroeconomice, fiscale si monetare, care sa asigure, pe termen mediu si lung o crestere economica si ocuparea deplina a fortei de munca, iar echitatea sociala se realizeaza prin functia redistributiva a statului, care urmarea eliminarea inegalitatilor pe venit prin impozitarea progresiva, transferuri de la bugetul de stat catre bugetele locale si subventionarea consumurilor pentru anumite grupuri defavorizate.

Economistii au oferit astfel mobilul pentru cresterea rolului exerxitat de stat in economie si societate, inclusiv in amplificarea sectorului public. Detinand puterea de decizie, politicienii au actionat in consecinta, trecand la nationalizarea unor industrii si instaurarea monopolurilor de stat, la reglementarea preturilor pentru diferite produse, la controlul cursului de schimb, al schimburilor comerciale etc., toate avand drept motivatie bunastarea sociala.

Marea eroare a specialistilor si politicienilor adepti ai conceptului de stat al bunastarii, rezida in faptul ca au exacerbat rolul, locul si functiile statului, considerandu-l ca fiind ceva “providential”.

Din acest punct si pana la tranzitia spre statul dirijist, drumul a fost foarte scurt, aproape imperceptibil.

Liberalii au contestat eficienta “Statului bunastarii” si au incercat sa demoleze mitul sectorului si interesului public, criticile fiind fondate pe urmatoarele argumente:

dreptul de proprietate este violat prin impozitarea redistributiva;

statul este paternalist si face alegeri determinate centralizat;

sunt impuse restrictii birocratice si aleatorii asupra indivizilor;

se creaza o cultura a dependentei de sistemul de securitate sociala, fenomen de natura a distruge initiativa privata;

varietatea serviciilor publice este limitata.[7]

Statul dirijist a constituit si constituie un fenomen social greu de calificat si evaluat in „lumea libera”, reprezentand un amestec de idei economice radicaliste, teorie traditionala, conceptii apartinand socialismului democratic si cultura a solidarismului comunitar.

Manifestand o neincredere totala fata de viabilitatea pietei libere, promotorii statului dirijist considerau ca trebuie rezervate libertatile politice ale cetatenilor si unele stimulente private, menite sa asigure dezvoltarea unei societati echitabile si juste, atribuind statului rolul de organizator al activitatii economice si de agent economic, statul asumandu-si in acelasi timp functia de coordonare planificata a economiei si de alocare a resurselor.

Sectorul public a proliferat in mod nejustificat. Statul, conform scopului declarat, de administrare a intereselor publice in beneficiul tuturor cetatenilor si de asigurare a echitatii sociale, era indreptatit sa infiinteze intreprinderi publice in beneficiul tuturor cetatenilor si de asigurare a echitatii sociale, putand sa nationalizeze orice intreprindere privata.

Pe de alta parte, decizia era atributul exclusiv al guvernului central si al partidului unic, autoritatile locale avand doar un rol decorativ de executante a ordinelor primite de la centru.

Acest tip de organizare statala si-a dovedit pe deplin carentele, anul 1989 constituind pentru tarile din centrul, estul si sud-estul Europei anul in care au schimbat, pe diferite cai, acest sistem.

Intr-o societate moderna, democratica, activitatea statala este deosebit de complexa si diversificata ea asigurandu-se prin intermediul serviciilor publice, organizate intr-o multitudine de domenii: legislativ, administrativ, judiciar, ocrotirea sanatatii, cultura, transporturi, protectie sociala, gospodarie comunala etc.

Procesul de restructurare si redimensionare a sectorului public constituie o realitate de necontestat care presupune si determina mutatii profunde la nivelul fiecarei societati.

Prin continutul si functiile sale managementul public reprezinta suportul teoretic si practic necesar implementarii schimbarilor din institutiile publice.

In ultimii douazeci de ani tot mai multi specialisti au demonstrat necesitatea si oportunitatea abordarii unui nou stil de management in organizatiile publice, orientat dupa cel practicat in organizatiile private, fiind din ce in ce mai evidenta estomparea diferentelor existente intre cele doua sectoare, public si privat din acest punct de vedere.

Pentru acesta este nevoie insa de o schimbare a culturii organizationale, o schimbare a sistemului de valori si a comportamentului in realizarea serviciilor oferite de organizatiile publice. Performantele in sectorul public pot fi imbunatatite, in primul rand prin restructurarea managementului dupa modelul celui privat, un bun manager trebuind sa aiba aceleasi indatoriri, calitati, cunostinte, aptitudini, stil de lucru etc. in ambele sectoare. Totusi, apreciem ca misiunea managementului organizatiilor publice si implicit a celor care conduc aceste organizatii este mai dificila, datorita urmatoarele elemente:

organizatiile publice sunt create pentru a servi interesul general, spre deosebire de organizatiile private care urmaresc satisfacerea interesului personal, maximizarea profitului, etc.

organizatiile publice au cu precadere scopul de a oferi servicii publice, de regula in mod gratuit, si nu scopul de a acumula, de a realiza profit;

sistemul decizional in cadrul organizatiilor publice este puternic influentat de factorul politic, spre deosebire de sectorul privat;

in organizatiile publice sistemul formal este riguros reglementat prin lege, spre deosebire de organizatiile private in care managerul are puteri depline, etc.

Fata de cele expuse, apreciem ca tendintele manifestate in plan mondial trebuie urmate si in tara noastra si anume: mentinerea in limite rezonabile si in sectoarele cheie a sectorului public, concomitent cu luarea in considerare a valorilor promovate de sectorul privat, privatizarea rationala a serviciilor publice, crearea unei piete libere, concurentiale si a unui parteneriat public-privat real si eficient la nivelul tuturor colectivitatilor locale.