Actele Guvernului. Delegarea legislativa

Actele Guvernului. Delegarea legislativa

Constitutia Romaniei din 1991 republicata in 2003 contine un sediu general (art.108, intitulat Actele Guvernului) si un sediu consacrat regimului delegarii legislative (art.115).

Potrivit art.108 din Constitutia republicata: “(1) Guvernul adopta hotarari si ordonante. (2). Hotararile se emit pentru organizarea executarii legilor. (3).Ordonantele se emit in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de aceasta. (4). Hotararile si ordonantele adoptate de Guvern se semneaza de primul-ministru, se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare si se publica in Monitorul Oficial al Romaniei. Nepublicarea atrage inexistenta hotararii sau a ordonantei. Hotararile care au caracter militar se comunica numai institutiilor interesate.”

Aceste prevederi constitutionale, controversate in timp, in aplicare, au fost preluate si dezvoltate, mult prea succint insa, in Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor.

Astfel, art.26 din lege stabileste posibilitatea membrilor Guvernului de a propune proiecte de hotarari si de ordonante, precum si, proiecte de lege, in vederea exercitarii dreptului de initiativa legislativa a acestuia.

Potrivit art.27 alin.(1) si (2) din Lege: “Guvernul adopta hotarari si ordonante in prezenta majoritatii membrilor sai. Hotararile si ordonantele se adopta prin consens. Daca nu se realizeaza consensul, hotaraste primul-ministru”, prevederi „ce se aplica si in cazul documentelor si altor masuri dezbatute in Guvern.”

O astfel de modalitatea de adoptare a actelor Guvernului a fost criticata in doctrina deoarece acorda puteri exagerate primului-ministru. Singura situatie in care ar fi de acceptat ca primul-ministru sa aiba votul decisiv, ar putea apare in cazul in care ar exista o egalitate intre numarul membrilor care sustin un proiect si cel al celor care sunt impotriva.

La randul sau, continutul art.108 alin.(4) din Constitutia republicata, referitor la obligativitatea publicarii actelor Guvernului, de regula, sub sanctiunea inexistentei, este preluat ca atare, in art. 27 alin.(3) din Legea nr.90/ 2001.

O analiza a celor doua tipuri de acte ale Guvernului presupune delimitarea acestora, ca acte juridice avand o natura juridica diferita.

Astfel, in ce priveste hotararile Guvernului, in doctrina administrativa este unanim admis ca, acestea sunt acte administrative normative sau acte administrative individuale, reprezentand expresia unei competente originare a Guvernului, prevazuta de Constitutie, tipica pentru rolul acestuia de autoritate publica a puterii executive.

Hotararea Guvernului intervine atunci cand, in mod natural, executarea unor prevederi din lege “presupune stabilirea de masuri sau a unor reguli subsecvente, care sa asigure corecta aplicare a acestora.”

Hotararea reprezinta prin excelenta, actul prin care Guvernul isi realizeaza rolul de exercitare a conducerii generale a administratiei publice, reglementand relatii sociale care sunt prin natura lor inferioare ca importanta fata de cele reglementate de lege.

Deci, hotararile se adopta intotdeauna in baza legii, fiind secundum legem si urmarind organizarea executarii si executarea in concret a legii, sau intr-o formula mai sintetica, punerea in aplicare sau aducerea la indeplinire a legilor. Uneori necesitatea adoptarii unei hotarari a Guvernului este expres prevazuta in dispozitiile legii, alteori ea se subintelege.

Atunci cand o hotarare a Guvernului incalca legea sau chiar Constitutia sau adauga la dispozitiile legii, ea poate fi atacata in instanta de contencios administrativ in temeiul art.52 din Constitutia republicata si a dispozitiilor legii speciale in materie, Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ cu modificarile si completarile ulterioare.

Regimul juridic aplicabil ordonantelor Guvernului, rezulta atat din art.108 din Constitutia republicata, mai sus mentionat, cat si din art.115, consacrat institutiei delegarii legislative.

Institutia delegarii legislative rezuma in esenta posibilitatea acordata Guvernului, ca in anumite limite si cu respectarea unor conditii, sa adopte ordonante, acte ce contin norme cu putere de lege.

Daca in primii ani dupa adoptarea Constitutiei, analiza acestei institutii s-a aflat in mica masura in atentia doctrinei, in practica statala fiind rareori utilizata, in ultimul deceniu, mai ales dupa 1997, doctrina a inceput sa acorde atentie sporita acestei institutii, ce tinde sa se indeparteze tot mai mult de litera si spiritul Constitutiei. Este motivul pentru care, intr-o incercare de clarificare a regimului juridic aplicabil ordonantelor, cu ocazia revizuirii din octombrie 2003, s-a intervenit substantial, pe fondul acestor dispozitii constitutionale.

Datorita acestui aspect, pe de-o parte, si in raport cu o bogata doctrina, rezultat al unei practici excesive in aplicarea acestei institutii, pe de alta parte, din considerente didactice, vom incepe analiza pornind de la dispozitiile initiale in materie.

Astfel, potrivit art.114 din Constitutia din 1991: “(1).Parlamentul poate adopta o lege speciala de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonante in domenii care nu fac obiectul legilor organice. (2). Legea de abilitare va stabili, in mod obligatoriu, domeniul si data pana la care se pot emite ordonante. (3). Daca legea de abilitare o cere, ordonantele se supun aprobarii Parlamentului, potrivit procedurii legislative, pana la implinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage incetarea efectelor ordonantei. (4). In cazuri exceptionale, Guvernul poate adopta ordonante de urgenta. Acestea intra in vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament. Daca Parlamentul nu se afla in sesiune, el se convoaca in mod obligatoriu. (5). Aprobarea sau respingerea ordonantelor se face printr-o lege in care vor fi cuprinse si ordonantele ale caror efecte au incetat potrivit alineatului 3.”

Din analiza acestor prevederi, rezulta ca, ordonantele Guvernului pot fi de doua feluri: simple si de urgenta.

Ordonantele simple sau legale se adopta intotdeauna in baza unei legi de abilitare care contine doua elemente obligatorii si un element facultativ.

Cele doua categorii de dispozitii obligatorii privesc perioada de abilitare si domeniile in care se pot adopta ordonantele, domenii care nu pot intra in sfera legii organice, domenii identificate prin eliminare, sfera legilor organice fiind expres si limitativ prevazuta in art.73 alin.(3) din Constitutia republicata. Elementul facultativ lasat la libera apreciere a parlamentarilor se refera la supunerea acestora, spre aprobare Parlamentului.

Desi, norma constitutionala nu contine vreo precizare expresa in acest sens, in practica de stat s-a format regula abilitarii Guvernului, pe perioada vacantei parlamentare. Nimic nu opreste insa, ca Parlamentul sa abiliteze Guvernul sa adopte ordonante si in timpul sesiunilor sale.

In varianta initiala a Constitutiei, ordonantele de urgenta sau constitutionale trebuiau adoptate doar in cazuri exceptionale si intrau in vigoare numai dupa depunerea lor spre aprobare la Parlament, iar daca acesta nu se afla in sesiune, trebuia convocat in mod obligatoriu.

Spre deosebire de ordonantele simple care se supun aprobarii Parlamentului, numai daca legea de abilitare o cere, ordonantele de urgenta se supun toate, fara exceptie aprobarii forului legislativ, situatie ramasa neschimbata si in urma revizuirii.

In urma dezbaterii, Parlamentul poate adopta o lege de aprobare a ordonantei in forma initiala (situatia cea mai convenabila sub aspectul efectelor juridice dar si cea mai rar intalnita in practica), o lege de aprobare cu modificari si completari a ordonantei (situatia cea mai frecvent intalnita in practica) sau o lege de respingere a ordonantei (practica intensificata mai ales, in ultimii ani).

O problema controversata, care a dus la conturarea a doua pozitii fundamental opuse in randul autorilor de drept public privea posibilitatea adoptarii de ordonante de urgenta in materia legii organice. Dupa cum vom vedea, aceasta problema a fost rezolvata ca urmare a revizuirii.

Pe scurt, in absenta unor precizari exprese, printr-o interpretare per a contrario a dispozitiilor art.114 alin.(4) din Constitutia din 1991, o parte a specialistilor s-a pronuntat in favoarea admiterii acestei posibilitati, incurajata fiind in timp si de pozitia adoptata de Curtea Constitutionala care a admis o practica, devenita curenta in aceasta directie.

Au existat insa si autori care s-au mentinut constant pe pozitia respingerii posibilitatii de adoptare a ordonantelor de urgenta in materia legii organice, in pofida evolutiei in sens contrar a practicii guvernamentale, invocand in special, argumente procedurale. Atat legea de abilitare, cat si legile de aprobare sau de respingere a ordonantelor sunt legi ordinare, nefiind expres mentionate nici in norma constitutionala care enumara domeniile legii organice si nici calificate ca atare. Astfel fiind s-a ridicat intrebarea: cum va vota Parlamentul, o lege de aprobare a unei ordonante de urgenta ? S-a ajuns in timp, numarul ordonantelor de urgenta adoptate in domenii ale legii organice crescand vertiginos, la adoptarea legilor de aprobare sau de respingere a ordonantelor, cu votul necesar legilor organice, fiind largita astfel sfera acestora, prin incalcarea prevederilor constitutionale.

Fata de problemele aparute in practica de stat, incepand cu anul 1997, ca urmare a excesului de ordonante simple si de urgenta, iata acum modificarile si completarile aduse institutiei delegarii legislative, prin legea de revizuire a Constitutiei, in anul 2003. O atentie speciala este acordata ordonantelor de urgenta.

Astfel, daca primele trei alineate au ramas neschimbate, alineatul (4) al art.115 din Constitutia republicata are in prezent urmatorul cuprins:

“Guvernul poate adopta ordonante de urgenta numai in situatii extraordinare a caror reglementare nu poate fi amanata, avand obligatia de a motiva urgenta  in cuprinsul acestora.”

Intr-o interpretare sintetica, observam ca, formularea initiala “cazuri exceptionale” a fost inlocuita cu sintagma situatii extraordinare, tot un concept juridic nedeterminat, a carui interpretare este lasata in continuare la discretia Guvernului. Insa, spre deosebire de varianta initiala, prin actuala dispozitie constitutionala se incearca clarificarea acestui concept, precizandu-se ca, “reglementarea nu poate fi amanata ”. Fireste ca, fiind vorba despre situatii extraordinare, reglementarea lor este si urgenta, ea urmand sa intervina imediat, si deci neputand sa fie amanata, dar aceasta conditie rezulta din caracterul de urgenta al acestor ordonante, stabilit chiar prin denumirea lor. Nimeni nu contesta la ora actuala, acest caracter, ca o a doua conditie de adoptare a acestui tip de ordonante, Curtea Constitutionala emitand si decizii in acest sens, cu privire la existenta celor doua conditii.

Or, in noua configuratie constitutionala se defineste de fapt, sensul notiunii de urgenta, pe care nimeni nu-l contesta, dar pe care nici Guvernul nu-l respecta decat rareori, atunci cand recurgea la adoptarea de ordonante de urgenta.

Un al doilea element de “noutate” priveste “obligativitatea motivarii urgentei in cuprinsul acestora.” Or, dintotdeauna a existat necesitatea motivarii actelor normative, sub forma unor expuneri de motive, in cazul legilor si a unor note de fundamentare, in cazul ordonantelor si hotararilor Guvernului. Evident ca, pentru ordonantele de urgenta a fost dintotdeauna necesara motivarea urgentei, aspect subliniat si prin numeroase decizii ale Curtii Constitutionale.

Prin noua configuratie constitutionala au fost modificate si completate si dispozitiile initiale privitoare la supunerea spre aprobare Parlamentului, a acestui tip de ordonante.

Astfel, potrivit alin.(5) nou introdus al art.115 din Constitutia republicata:

“Ordonanta de urgenta intra in vigoare numai dupa depunerea sa spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata si dupa publicarea ei in Monitorul Oficial al Romaniei. Camerele, daca nu se afla in sesiune, se convoaca in mod obligatoriu in 5 zile de la depunere sau, dupa caz, trimitere. Daca in termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizata nu se pronunta asupra ordonantei, aceasta este considerata adoptata si se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea in procedura de urgenta. Ordonanta de urgenta cuprinzand norme de natura legii organice se aproba cu majoritatea prevazuta la articolul 76 alineatul (1).”

Diferentierea in ce priveste Camera la care urmeaza sa fie depus proiectul legii de aprobare a ordonantei de urgenta este determinata de modificarile aduse procedurii legislative, prin legea de revizuire. Este adevarat ca, fata de dispozitiile art.75 din Constitutia republicata privitor la sesizarea Camerelor, termenul aflat la dispozitia primei Camere este mai scurt, de doar 30 de zile si nu de 45, termen prevazut pentru toate proiectele de legi, si respectiv, 60 de zile, pentru coduri si alte legi de complexitate deosebita. Depasirea termenelor semnifica adoptarea tacita a reglementarii, asa cum este prevazut si in cazul ordonantelor de urgenta, dupa care acestea sunt trimise la cea de-a doua Camera, care va decide de asemenea in procedura de urgenta.

In plus, se admite expres posibilitatea adoptarii de ordonante de urgenta in materia legii organice, stabilindu-se ca acestea sa fie aprobate cu majoritatea prevazuta de Constitutie pentru adoptarea legilor organice, largindu-se astfel sfera legilor organice, cu legile de aprobare sau de respingere (subl.ns.) a ordonantelor de urgenta ce cuprind norme de natura legii organice.  Aceasta posibilitate este limitata insa prin noul alin. (6) al art.115:

“Ordonantele de urgenta nu pot fi adoptate in domeniul legilor constitutionale, nu pot afecta regimul institutiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertatile si indatoririle prevazute de Constitutie, drepturile electorale si nu pot viza masuri de trecere silita a unor bunuri in proprietate publica.”

Desi de apreciat dorinta de a se limita expres sfera de actiune a Guvernului, prin ordonante de urgenta, in anumite domenii, care datorita importantei lor pentru cetateni, se doreste a fi lasate exclusiv la dispozitia forului legiuitor, formularea propusa are un caracter mult prea general, respectarea ei fiind lasata din nou la libera apreciere a Guvernului, care dispune in acest sens, in continuare, de o larga putere discretionara. O asemenea dispozitie, in opinia noastra, are exclusiv meritul de a putea constitui un fundament constitutional serios in cazul sesizarii Curtii Constitutionale, cu exceptia de neconstitutionalitate a unei ordonante de urgenta, care ii incalca continutul.

Vechiul alineat (5) al art.114 este reformulat, doar sub aspectul  formei si nu al fondului, devenind alin.(7) al art.115 in Constitutia republicata.

“Ordonantele cu care Parlamentul a fost sesizat se aproba sau se resping printr-o lege in care vor fi cuprinse si ordonantele ale caror efecte au incetat potrivit alineatului 3.”

In plus, a fost introdus un nou alineat, al optulea al art.115, avand urmatorul cuprins: “Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, daca este cazul, masurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonantei.”

O asemenea dispozitie a deschis in opinia noastra o adevarata “cutie a Pandorei”, stiut fiind faptul ca problemele cele mai mari ridicate in practica au fost si sunt legate de regula, de efectele juridice pe care ordonantele le produc din chiar momentul publicarii in Monitorul Oficial.

Noua dispozitie continuta in teza finala a art.126 alin.(6) din Constitutia republicata care prevede competenta “instantelor de contencios administrativ de a solutiona cererile persoanelor vatamate prin ordonante sau, dupa caz, prin dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale”, va rezolva situatii concrete, dar nu poate contribui decisiv la schimbarea opticii in aplicarea institutiei delegarii legislative.

In concluzie, desi prin revizuirea dispozitiilor constitutionale in materie s-ar parea ca s-a incercat solutionarea diferitelor probleme aparute in aplicarea delegarii legislative, in dorinta de a restrange sfera ei de aplicare, practica deja existenta in materie a continuat si in ultimii 5 ani, institutia fiind lasata in continuare la discretia Guvernului.