Procedura hotararii preliminare

A. ASPECTE GENERALE

Acțiunile prejudiciale constituie un instrument unic al dreptului comunitar, care apar ca o formula de colaborare ( iar nu de ierarhizare ) intre instantele nationale si organele jurisdictionale comunitare, prin intermediul careia jurisdictiile interne si Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene intra in dialog. Se stabileste astfel un mecanism de cooperare prin intermediul caruia Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene participa la rezolvarea cauzelor aflate spre solutionare pe rolul instantelor interne din statele membre ale Uniunii Europene.

Curtea de Justitie nu transeaza litigiile aflate in fata instantelor nationale din statele membre si nici nu poate interveni direct, anuland sau modificand hotararile instantelor interne. Atunci cand este sesizata cu solutionarea unor recursuri prejudiciale, ea intervine doar in mod indirect, interpretand dreptul comunitar primar sau derivat sau apreciind asupra validitatii dreptului comunitar derivat raportat la dreptul comunitar primar, urmand ca, in baza concluziilor hotararii comunitare, instantele interne sa adopte propria hotarare in dreptul intern.

Acțiunile prejudiciale constau in adresarea de catre instantele nationale a unor intrebari preliminare catre organele jurisdictionale comunitare, fie in vederea interpretarii de catre acestea din urma a prevederilor tratatelor si a normelor derivand din acestea, astfel incat instantele interne sa aplice in mod corect o norma comunitara care intra in conflict cu o prevedere legala nationala (recursuri prejudiciale in interpretare), fie in vederea stabilirii de catre acestea a validitatii dreptului comunitar derivat, pentru a asigura respectarea principiului legalitatii in interiorul Comunitatii (recursuri prejudiciale de apreciere a validitatii normelor comunitare derivat).

Practic, procedura cuprinde trei etape: prima se deruleaza in fata judecatorului national, sesizat cu un litigiu in care se pune problema aplicarii unei norme comunitare (drept primar sau derivat), a doua se desfasoara in fata organelor judiciare de la Luxemburg, care pronunta o hotarare preliminara ca raspuns la intrebarea adresata de judecatorul national, iar a treia faza are loc din nou in fata judecatorului national, care adopta o solutie potrivit raspunsului primit.

Cadrul legal privind recursurile prejudiciale a fost stabilit pornindu-se de la aplicarea principiului cooperarii enuntat de art. 10 din Tratatul CE si este reprezentat, in principal, de prevederile art. 234 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana ( fostul art. 177 din Tratatul instituind Comunitatea Economica Europeana ), conform caruia:

"CJCE este competenta sa se pronunte, cu titlu preliminar:

a)      in interpretarea prezentului Tratat;

b)      in interpretarea validitatii actelor institutiilor comunitare;

c)      in interpretarea statutului organismelor create printr-un act comunitar (abrogat prin TL).

Cand o asemenea intrebare este ridicata in fata unei instante a unui stat membru, acesta, daca estimeaza ca o decizie asupra acelui aspect ii este utila pentru solutionarea cauzei interne, poate sa adreseze CJCE respectiva intrebare, pentru ca aceasta sa se pronunte asupra ei.

Cand intrebarea se pune intr-o cauza pendinte pe rolul instantei interne ale carei decizii nu sunt atacabile, aceasta este tinuta la a sesiza CJCE".

B. ASPECTE PROCEDURALE

1. Obiectul acțiunilor prejudiciale

Obiectul acțiunilor prejudiciale in interpretare

Obiectul interpretarii il poate constitui orice dispozitie din dreptul comunitar originar sau derivat, dupa cum urmeaza:

- interpretarea tratatelor constitutive se refera, pe langa textele pe care le cuprind, si la protocoalele si la anexele la aceste tratate;

- interpretarea principiilor generale;

- interpretarea actelor institutiilor comunitare inclusiv a celor facultative (de pilda, Curtea a interpretat o rezolutie a Consiliului);

- interpretarea hotararilor CEJ sau TPI - poate fi interpretata atat o hotarare emisa in cadrul procedurii prejudiciale, cat si o hotarare luata in cadrul altei proceduri;

- interpretarea acordurilor internationale incheiate de catre comunitate este admisa; in ceea ce priveste acordurile mixte ( incheiate de catre comunitate si statele membre cu terti ), Curtea nu s-a pronuntat in mod clar daca este competenta cu referire la ansamblul acordului sau numai cu privire la acea parte care tine de competentele comunitare;

- interpretarea statutelor organismelor create prin actele institutiilor comunitare (dispozitie abrogata prin Tratatul de la Lisabona)

Curtea nu interpreteaza prevederi ale dreptului national si poate afirma doar indirect ca acesta nu este conform dreptului comunitar (prin interpretarea contrara legii interne a unei norme de drept comunitar), precum nu interpreteaza nici conventiile incheiate de catre statele membre, chiar cand acestea au legatura cu dreptul comunitar .

Obiectul acțiunilor prejudiciale in validitate

Chestiunile prejudiciale de validitate, prin intermediul carora Curtea realizeaza un control de legalitate interna si externa a actelor comunitare ( asemanator celui realizat in cadrul recursului in anulare ) acopera toate actele institutiilor comunitare; de asemenea, Curtea a considerat ca acordurilor internationale ale Comunitatii li se pot aplica prevederile art. 234 TCE in ceea ce priveste validitatea acestora.

Nu este insa permisa aprecierea in validitate asupra dispozitiilor tratatelor si nici verificarea pe calea acestei proceduri a validitatii hotararilor Curtii (acestea din urma fiind investite cu autoritatea lucrului judecat); in ceea ce priveste hotararile Tribunalului, acestea pot fi atacate cu recurs in fata Curtii, dar nu poate fi ridicata problema validitatii lor in fata instantelor nationale.

2. Calitatea procesuala activa

Conform prevederilor art. 234 din Tratatul instituind Comunitatea Europeana, Curtea de Justitie a Comunitatilor Europene poate fi sesizata cu o intrebare preliminara de catre o instanta a unui stat membru.

Conceptul de instanta, este autonom, distinct fata de intelesul definit de catre dreptul national al diferitelor state membre; astfel, in dreptul comunitar, notiunea de instanta include nu numai institutiile calificate astfel de legea interna, dar si alte organe care, fara a fi recunoscute ca instante de catre sistemele juridice nationale, au o serie de trasaturi care le confera acest caracter (organ constituit prin lege, cu caracter permanent, independent, statuand in drept, examinand cauza in cadrul unei proceduri contradictorii, ale carui hotarari sunt obligatorii si ai carui membri sunt independenti).

Folosind aceste criterii, Curtea a inclus in categoria entitatilor care au calitate procesuala activa pentru a adresa o intrebare preliminara si urmatoarele organe:

- organe profesionale disciplinare - in cauza Broekmeulen , intrebarea preliminara a fost adresata de un organ disciplinar, respectiv Comitetul de Apel pentru Medicina Generala, cu privire la care Curtea a apreciat ca, desi era o institutie privata, indeplinea insa conditiile necesare pentru a fi considerat o instanta, respectiv conditiile constituirii prin lege, obligativitatii si contradictorialitatii; o pondere insemnata a fost acordata si faptului ca deciziile acestui comitet nu puteau fi contestate in instanta si priveau dreptul de stabilire in Olanda a medicilor care obtinusera diploma in alt stat membru (in speta, Belgia)

Referat: Contract de leasing financiar Lucrare: Contract de inchiriere - model

- o serie de tribunale arbitrale - dar nu toate, depinzand de modul de organizare si functionare concreta a acestora[2];

- o serie de comisii administrative cu competente jurisdictionale - in cauza Dorsch Consult, s-a ridicat intrebarea daca o comisie administrativa de supraveghere a incheierii si derularii contractelor de achizitii publice avea calitatea de instanta .

Din jurisprudenta Curtii de Justitie a Comunitatilor Europene rezulta insa ca determinant pentru calificarea unei entitati drept instanta este exercitarea, in concreto, a unei functii jurisdictionale. Pe de alta parte, in situatia in care instanta se pronunta ca autoritate administrativa si indeplineste functii nonjudiciare (de exemplu, in dreptul intern roman, judecatorul delegat la Oficiul Registrului Comertului), CEJ considera ca nu are competenta de a se pronunta in astfel de proceduri .

2. Continutul si forma cererii

Decizia prin care judecatorul national adreseaza o intrebare prealabila Curtii poate imbraca orice forma pe care o admite dreptul national pentru cazurile incidentale.

Trebuie, totusi, avut in vedere faptul ca acest document reprezinta baza procedurii prealabile care se deruleaza in fata Curtii si ca aceasta trebuie sa poata dispune de elementele care sa ii permita sa furnizeze un raspuns util jurisdictiei nationale; in practica, s-a observat ca o lungime care sa nu depaseasca 10 pagini este deseori suficienta pentru a expune cadrul unei cereri prealabile in mod adecvat.

In special, incheierea de trimitere preliminara trebuie sa contina:

- un scurt rezumat al obiectului litigiului, precum si al faptelor relevante;

- reproducerea continutului dispozitiilor nationale susceptibile sa se aplice si identificarea, daca este cazul, a jurisprudentei nationale relevante;

- identificarea cu cat mai mare precizie a dispozitiilor comunitare relevante in speta;

- explicarea motivelor care au condus jurisdictia nationala sa se intrebe cu privire la interpretarea sau validitatea anumitor dispozitii comunitare, precum si a legaturii pe care o stabileste intre aceste dispozitii si legislatia nationala aplicabila litigiului national;

- eventual, un rezumat al esentialului argumentelor partilor;

- jurisdictia nationala poate, daca considera ca este in masura sa o faca, sa indice succint punctul sau de vedere cu privire la raspunsul la intrebarile puse cu titlu prealabil.

3. Conditii de formulare a cererii

Tratatul instituind Comunitatea Europeana arata ca, pentru ca instanta de la Luxemburg sa se poata pronunta intr-o acțiune in interpretare in temeiul fostului art. 177 ( fost art. 234, actual 267 TFUE), trebuie sa existe un litigiu pendinte in fata unei jurisdictii nationale.

Atat timp cat hotararea preliminara este necesara pentru solutionarea unui litigiu aflat pe rolul unei instante nationale, toate tipurile de procese pot da nastere cererilor de pronuntare a unei hotarari preliminare: procese civile, penale, comerciale, de dreptul muncii, contencios administrativ, etc.

In ceea ce priveste momentul adresarii unei intrebari prealabile, jurisdictia nationala este cea care poate aprecia cel mai bine la ce stadiu al procedurii este potrivit sa adreseze aceasta intrebare CEJ considera ca nu are competenta sa se pronunte asupra momentului procedural ales de instanta nationala pentru a formula o cerere de pronuntare a unei hotarari preliminare, intrucat art. 234 TCE include si libertatea de a alege momentul in care se face trimiterea, indiferent de stadiul procedurii).

Jurisprudenta instantei de la Luxemburg nu retine nici o formula sacramentala pentru sesizarea Curtii, impunand insa ca intrebarile adresate sa fie formulate cu acuratete, in caz contrar actiunea in pronuntarea unei intrebari preliminare nefiind respinsa ca inadmisibila, insa instanta comunitara constatand ca nu se poate pronunta asupra acesteia.

La aceasta concluzie s-a ajuns in Cauzele conexate Telemarsicabruzzo, Telaltitalia Srl si Telelazio SpA v. Circostel et Ministero delle Poste e Telecomunicazioni et Ministero della Difesa.

Prin ordonantele din 4 septembrie 1990, Vice Pretore di Frascati a adresat Curtii doua intrebari preliminare privind interpretarea dispozitiilor Tratatului in materie de concurenta, pentru a aprecia compatibilitatea cu dreptul comunitar a anumitor aspecte ale unui sistem national de repartizare a frecventelor in beneficiul serviciului de radiodifuziune televizata.

Curtea a constatat ca nu poate pronunta o hotarare privind intrebarile adresate, ordonantele de trimitere fiind extrem de laconice si lipsite de precizari privind elementele de fapt si de drept care ar permite identificarea obiectului intrebarilor adresate, si, in consecinta, intelegerea intelesului si sferei acestora; instanta comunitara a constatat faptul ca, urmare a unei cunoasteri insuficiente a faptelor aflate la originea actiunii principale, nu poate sa interpreteze regulile comunitare de concurenta in conformitate cu situatia care face obiectul litigiului.

O alta restrictie impusa de Curte a vizat aspectul realitatii litigiului dedus judecatii, instanta comunitara cenzurand situatia de fapt dedusa judecatii in sensul aprecierii ca situatia dintre doua societati comerciale nu era una litigioasa, partile incercand sa obtina o hotarare a Curtii, "fabricand"un litigiu, creand aparent o situatie litigioasa prin prevederi contractuale dintre ele. Astfel in cauza Foglia c. Novello, aceste societati italiene au incheiat un contract de vanzare cumparare de vinuri, Foglia furnizand vin din Franta companiei Novello. S-a stipulat in contract ca Novello trebuie sa plateasca toate taxele rezultand din transportarea si predarea vinului (ce s-a realizat prin transportatorul Danzas) inclusiv acele taxe ce ar incalca dreptul comunitar. Desi in contractul de transport a fost trecuta aceeasi clauza, potrivit careia Foglia nu este tinuta sa plateasca vreo clauza contrara dreptului comunitar, totusi Danzas a solicitat plata unei taxe platite cu prilejul trecerii peste granita a vinului, taxa impusa de statul francez, de la Foglia, care a achitat aceasta taxa. Atunci cand, in faza instantei italiene Novello a refuzat sa plateasca companiei Foglia taxa respectiva cu precizarea ca taxa era contrara dreptului comunitar, s-a formulat o intrebare prejudiciala CEJ, in interpretarea dreptului comunitar pentru a se putea decide daca taxa respectiva incalca sau nu dreptul comunitar.

CEJ a considerat, fata si de faptul ca pozitiile scrise exprimate de parti erau identice, ca intrebarea prejudiciala este inadmisibila pentru ca nu vizeaza un litigiu real si daca s-ar raspunde la astfel de litigii s-ar pune in pericol sistemul de mijloace juridice puse la dispozitia justitiabililor in statele membre.

4. Competenta de solutionare

Competenta de solutionare a actiunii in stabilirea validitatii unui act comunitar apartine in exclusivitate Curtii de Justitie a Comunitatilor Europene, pe cand in materia actiunilor in interpretarea dreptului comunitar este competent sa se pronunte Tribunalul in anumite domenii expres prevazute, in restul cazurilor urmand sa se pronunte CEJ.

6. Rolul partilor din litigiul national

In cadrul acestei proceduri este exclusa posibilitatea ca partile sa puna ele insele intrebari sau sa propuna intrebari suplimentare fata de cele precizate de catre instanta; totodata, exercitarea acestor competente de catre instanta nationala nu poate fi impiedicata prin acorduri incheiate intre persoane fizice, in incercarea de a o deposeda de exercitarea in mod independent a rolului conferit prin Tratat.

Pe de alta parte, partile implicate in litigiul national nu au dreptul sa se adreseze direct CEJ pentru a solicita o hotarare preliminara; totusi, partile au dreptul sa prezinte observatiile lor in fata CEJ, in cazul in care instanta nationala a inaintat deja solicitarea in vederea unei examinari preliminare, daca o fac in limitele legale stabilite de catre instanta nationala.

7. Caracterul facultativ sau obligatoriu al trimiterii

Trimiterea unei intrebari preliminare la Curte este obligatorie doar pentru instanta a carei hotarare nu mai este supusa unei cai de atac (indiferent de rangul sau in cadrul sistemului judiciar intern), precum si pentru cazul in care instanta are indoieli asupra validitatii unei norme comunitare aplicabile in cauza sa, neputand constata ea insasi nevaliditatea doar CEJ putand face acest lucru.

Instantele ale caror hotarari nu sunt susceptibile de cai de atac sunt obligate, conform art. 234 alin. 4 din TCE, sa sesizeze CEJ/T in situatia in care in litigiul intern se pune problema aplicarii unei norme de drept comunitar (obligativitatea sesizarii fiind justificata atat de necesitatea de a impiedica adoptarea de catre un stat membru a unei interpretari jurisprudentiale contrare dreptului comunitar, cat si pentru evitarea aparitiei unor divergente de jurisprudenta in cadrul Comunitatii asupra unor chestiuni de drept comunitar).

Ca si in cazul anterior, obligativitatea sesizarii CEJ nu apare insa ca un automatism, instanta nefiind tinuta sa adreseze intrebarea preliminara prin simplul fapt al formularii ei de catre parti; instanta poate sa nu procedeze la sesizarea Curtii daca apreciaza ca intrebarea nu este relevanta pentru solutionarea litigiului, daca exista deja un precedent al CEJ cu privire la interpretarea normei comunitare (chiar daca imprejurarile nu sunt identice, ci doar similare), precum si in cazul incidentei teoriei "actului clar" .

Potrivit acestei teorii, in doctrina s-a aratat ca in cazul in care actul este clar, magistratul care judeca in ultima instanta se poate abtine de la a sesiza CEJ, in situatia in care aplicarea dreptului comunitar se impune cu atata evidenta incat nu lasa loc de nici o indoiala rezonabila privind modul de rezolvare a problemei puse; inainte de a conchide cu privire la existenta unei astfel de situatii, instanta nationala trebuie insa sa fie convinsa ca aceeasi evidenta s-ar impune in egala masura organelor de jurisdictie ale celorlalte state membre si Curtii de Justitie.

Se impune, deci, analiza mai multor variante lingvistice ale textului a carui claritate se invoca, interpretarea normei comunitare in discutie in ansamblul actului comunitar si/sau a prevederilor tratatului in temeiul caruia a fost adoptata, luarea in considerare a autonomiei notiunilor de drept comunitar (intrucat notiunile juridice nu au in mod necesar acelasi continut in dreptul comunitar si in diferitele sisteme de drept nationale), precum si a riscului unei interpretari divergente (in acest scop, este necesara verificarea interpretarii date textului respectiv de catre alte instante ale aceluiasi stat, precum si de catre instante ale altor state membre).

D. PROCEDURA DE SOLUTIONARE IN FATA ORGANELOR JURISDICTIONALE COMUNITARE

Procedura in fata Curtii este o procedura necontencioasa, compusa din faza scrisa (urmata de o eventuala faza de ancheta), faza orala si faza deliberarilor (care se materializeaza prin hotararea care va fi data in cauza respectiva).

Prima faza a procedurii presupune sesizarea Curtii de catre instanta de drept intern, care este tradusa in limbile statelor membre si comunicata partilor care pot sa trimita punctul lor de vedere.

Faza orala incepe cu audierea publica a raportului de audiere intocmit de catre judecatorul raportor, succedata de pledoariile partilor (partile nu au dreptul sa pledeze personal, pentru ele pledand agentii, avocatii sau consilieri) si, in final, de concluziile avocatului general.

Deliberarea este secreta si are loc in camera de consiliu, iar hotararea este data in numele Curtii, iar nu in numele majoritatii judecatorilor (nu este admisa procedura opiniei separate).

E. EFECTELE HOTARARII PRELIMINARE

Folosind procedura hotararii preliminare, instantele nationale nu pot in nici un caz sa ceara Curtii de Justitie sa aplice ea insasi dreptul comunitar, de exemplu prin declararea unei prevederi din legislatia nationala ca fiind compatibila sau incompatibila cu dreptul comunitar; instanta europeana furnizeaza doar o interpretare precisa a dreptului comunitar, pe baza careia instantele nationale urmeaza sa ia o hotarare; de asemenea, pe calea acestei proceduri, Curtea nu se poate pronunta nici in sensul de a interpreta legile sau reglementarile nationale.

Procedura in fata instantei nationale se suspenda, cu toate acestea, judecatorul national ramane totusi competent in ceea ce priveste luarea masurilor conservatorii, in special in cazul acțiunii in aprecierea validitatii actului comunitar.

In acest sens, Curtea a stabilit ca organele nationale de jurisdictie pot dispune suspendarea executarii unui act administrativ national adoptat in temeiul unui regulament comunitar daca:

1. au dubii serioase cu privire la valabilitatea actului comunitar;

2. sesizeaza Curtea cu o intrebare preliminara in valabilitatea actului (daca nu a fost deja sesizata in acest sens );

3. este vorba de o urgenta;

4. reclamantul este amenintat de un prejudiciu grav si ireparabil;

5. organul de jurisdictie ia in considerare pe deplin interesul comunitatii.

Ulterior pronuntarii hotararii CEJ, aceasta produce efecte diferite, dupa cum este vorba despre o hotarare asupra interpretarii sau validitatii normei comunitare.

In primul caz, hotararea se bucura de autoritate de lucru interpretat, astfel incat aplicarea normei in interpretarea data de Curte este obligatorie atat pentru instanta care a formulat intrebarea, cat si pentru orice alta instanta sesizata cu o cauza in care este aplicabila respectiva norma comunitara (erga omnes).

In cel de-al doilea caz (hotararea pronuntata in procedura preliminara in stabilirea validitatii), nu mai suntem in prezenta unei autoritati de lucru interpretat, ci a unei constatari a nelegalitatii unui act comunitar, astfel incat norma declarata nelegala nu mai poate fi aplicata in litigiul intern, nici de catre judecatorul care a adresat intrebarea, nici de celelalte instante nationale (in caile de atac sau in alte litigii), hotararea producand deci efecte erga omnes.

Mai mult, Curtea a extins efectul hotararii si la jurisdictiile statelor membre, aratand ca "o hotarare prin care se constata in temeiul art. 234 (actualmente art. 267) din TFUE, nelegalitatea unui act al institutiilor comunitare . desi nu este adresata direct decat judecatorului care a sesizat Curtea, constituie totusi un motiv suficient pentru ca orice alt judecator sa considere acest act nelegal si deci inaplicabil cauzei aflate pe rolul sau".

In plus, partea responsabila pentru un act declarat de Curte invalid trebuie sa il schimbe sau sa il revoce, iar autoritatile nationale responsabile pentru aplicare trebuie sa ia actiunile necesare privind masurile nationale de aplicare.

Hotararea preliminara are insa efect declarativ, fie ca este data in interpretarea normei de drept comunitar, fie ca priveste validitatea acesteia, astfel incat efectele hotararii se manifesta ex tunc, chiar de la data intrarii in vigoare a actului interpretat/contestat.

Rezulta, in consecinta, ca instantele nationale vor aplica norma comunitara in interpretarea data de Curte chiar si unor raporturi juridice nascute inainte de pronuntarea hotararii.

O aplicare retroactiva a normei comunitare in noua interpretare ar putea insa aduce atingere securitatii juridice, astfel incat Curtea a inteles sa limiteze efectul ex tunc al hotararii pronuntate in cazul in care intervin "ratiuni imperative tinand de ansamblul intereselor in joc, publice sau private . aplicarea retroactiva aducand atingeri grave unor drepturi castigate sau unor interese legitime"; in plus limitarea efectelor hotararii la o aplicare ex nunc a fost conditionata de existenta unei ambiguitati a normei comunitare, de natura a fi permis o incertitudine juridica generala.

Pe de alta parte, o aplicare ex nunc a interpretarii date prin hotararea preliminara fiind de natura, la randul sau, sa produca prejudicii prin lezarea drepturilor sau intereselor justitiabililor care se prevaleaza de semnificatia data de CJCE normei comunitare, a fost instituita si o "exceptie de la exceptie", Curtea statuand ca se va putea prevala de noua interpretare a actului comunitar persoana care, anterior pronuntarii hotararii, a initiat o procedura judecatoreasca sau o alta procedura similara.

Sub acest aspect, semnificativa este Cauza Defrenne c. Sabena, care privea litigiul dintre o stewardesa si angajatorul sau, SA SABENA, referitor la despagubirea solicitata de reclamanta ca urmare a faptului ca aceasta, ca lucrator feminin, a suferit in privinta remunerarii o discriminare fata de colegii sai de sex masculin, care efectuau aceeasi munca in calitate de "insotitor de bord"; raspunzand unei intrebari preliminare, Curtea a stabilit ca prevederile art. 119 din Tratat sunt direct aplicabile, subliniind insa, ca efectul direct al acestor dispozitii nu poate fi invocat pentru perioade de remunerare anterioare hotararii sale, cu exceptia lucratorilor care au introdus anterior o actiune in justitie sau au facut o reclamatie echivalenta.