Dreptul de proprietate publica - reglementari, titulari

Sectiunea a I-a

REGLEMENTARE. TITULARI.

DEFINITIE. CARACTERE.

DETERMINAREA DOMENIULUI PUBLIC

§ 1. Reglementari. Titulari

1. Reglementare. Asa cum am aratat cand am enuntat formele dreptului de proprietate in tara noastra, Constitutia, in art.136 alin. (1) prevede lapidar: "Proprietatea este publica sau privata". In continuare, aliniatul 2 al aceluiasi articol dispune: "Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale".

In art.136 alin.3 sunt enumerate principalele categorii de bunuri care alcatuiesc obiectul exclusiv al dreptului de proprietate publica, si anume: "Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica". De asemenea in aliniatul 4 se reglementeaza exercitarea acestui drept de proprietate.

Reglementarile constitutionale au valoare de reguli generale, constituind cadrul legal general al proprietatii publice. Dezvoltarea acestor prevederi s-a realizat prin Legea nr.213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia^[1].

Cadrul legal general stabilit in Constitutie si prin Legea nr.213/1998 se completeaza cu prevederile: art.475 alin.2, art.476-478, art.499, art.1310 si art.1844 C.civ.; art.121-126 din Legea nr.215/2001 privitoare la administratia publica locala, cu modificarile ulterioare; art.4-5, art.29, art.35, art.83, art.95-97 si art.119 din Legea nr.18/1991 a fondului funciar cu modificarile ulterioare; Legea nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauza de utilitate publica.

2. Titularii dreptului de proprietate publica. Conform art.136 alin.(2) din Constitutie: "Proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale". De asemenea, potrivit art.1 alin.1 din legea nr.213/1998: "Dreptul de proprietate publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, asupra bunurilor care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public". Si in sfarsit, art.4 alin.2 din Legea nr.18/1991, cu referire la terenurile proprietate publica prevede: "Domeniul public poate fi de interes national, caz in care proprietatea asupra sa, in regim de drept public, apartine statului, sau de interes local, caz in care proprietatea, de asemenea, in regim de drept public, apartine comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor".

Din economia dispozitiilor constitutionale si a celorlalte acte normative care cuprind norme in aceasta materie rezulta ca titularii dreptului de proprietate publica sunt:

a) Statul Roman asupra bunurilor din domeniul public de interes national^[2];

b) unitatile administrativ-teritoriale (comuna, orasul, municipiul si judetul) asupra bunurilor din domeniul public de interes local.

Mentionam ca statul si unitatile administrativ-teritoriale sunt si titulari ai dreptului de proprietate privata. Dreptul de proprietate privata are ca obiect bunurile care parte din domeniul privat al statului si unitatilor administrativ-teritoriale. Acest drept de proprietate are insa regim de drept privat fiind ocrotit in mod egal cu dreptul de proprietate avand orice alt titular.

§ 2. Definitia si caracterele

dreptului de proprietate publica

3. Definitie. Enuntarea caracterelor juridice ale dreptului de proprietate publica. Dreptul de proprietate publica este dreptul de proprietate al statului si unitatilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul public, care se exercita in regim de drept public, fiind inalienabil, imprescriptibil si insesizabil^[4].

Din definitia de mai sus, rezulta ca dreptul de proprietate publica prezinta patru trasaturi patognomonice:

a) titularii dreptului de proprietate publica sunt statul si unitatile administrativ-teritoriale;

b) obiectul dreptului de proprietate este alcatuit din bunurile care fac parte din domeniul public;

c) exercitarea acestui drept de proprietate are loc numai in regim de drept public;

d) dreptul de proprietate publica prezinta anumite caractere juridice proprii, specifice care-l deosebesc de dreptul de proprietate privata, fiind inalienabil, imprescriptibil si insesizabil.

Caracterele dreptului de proprietate publica sunt prevazute expres de lege sau rezulta din analiza unor texte legale. Astfel, art.136, alin.(4) teza I din Constitutie prevede: "Bunurile proprietate publica sunt inalienabile". Art.11 alin.1 din Legea nr.213/1998 dispune: "Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile", iar alin.2 al aceluiasi articol: "Actele juridice incheiate cu incalcarea prevederilor alin.1 privind regimul juridic al bunurilor din domeniul public sunt lovite de nulitate absoluta". Aceste caractere sunt enuntate si in alte reglementari in vigoare[5].

Asadar, se poate constata ca dreptul de proprietate publica se particularizeaza prin trei caractere specifice: inalienabilitate, imprescriptibilitate si insesizabilitate. Toate aceste caractere au fost analizate in literatura de specialitate[6].

4. Dreptul de proprietate publica este inalienabil. Prin caracterul inalienabil al dreptului de proprietate publica se intelege ca bunurile care fac obiectul sau sunt scoase din circuitul civil general, adica nu pot fi instrainate pe cale voluntara, prin acte juridice civile si nici pe cale fortata, prin expropriere. Si mai mult, este interzisa chiar si dezmembrarea dreptului de proprietate prin constituirea de drepturi reale derivate cum sunt: uzufructul, uzul, abitatia, servitutile propriu-zise si superficia. Asupra lor, asa cum vom constata, se pot constitui numai drepturi reale derivate care nu sunt dezmembraminte ale dreptului de proprietate. Astfel, teza a II-a a art.136 alin. (4) din Constitutie arata ca bunurile proprietate publica pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica, si toate acestea in conditiile legii organice. Mai trebuie sa subliniem ca aceste bunuri nu pot fi gajate sau ipotecate.

De mentionat ca bunurile proprietate publica, in principiu, nu pot face obiectul privatizarii. De la aceasta regula sunt si exceptii prevazute expres de lege. Astfel, art.45 din legea nr.18/1991, modificata si republicata[7], la fel ca si dispozitiile asemanatoare din Legea nr.1/2000, dispun ca persoanele fizice sau mostenitorii lor ale caror terenuri cu vegetatie forestiera sau paduri au fost trecute in proprietatea statului prin efectul unor acte normative speciale, pot cere si obtine reconstituirea dreptului de proprietate. La fel, art.46 din Legea 18/1991 reglementeaza posibilitatea reconstituirii dreptului de proprietate privata asupra terenurilor silvice in favoarea fostilor composesori sau a mostenitorilor acestora pe baza actelor care le atesta aceasta calitate si in limitele stabilite in acele acte . In acest caz insa, prin reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor cu vegetatie forestiera se produce o trecere a acestor bunuri din domeniul public in domeniul privat al statului .

Analiza: Contract de garantie Lucrare: Contracte civile speciale - contractul de vanzare cumparare

5. Dreptul de proprietate publica este imprescriptibil. Dreptul de proprietate publica este imprescriptibil extinctiv, cat si achizitiv. Imprescriptibilitatea sub aspect extinctiv se exprima prin aceea ca actiunea in revendicarea dreptului de proprietate publica poate fi introdusa oricand si dreptul la actiune in sens material nu se stinge indiferent de intervalul de timp cat nu a fost exercitat de catre autoritatea care are calitate procesuala activa.

Sub aspect achizitiv, prin imprescriptibilitate intelegem ca bunurile proprietate publica nu pot fi dobandite in proprietate privata de catre oricare alta persoana prin uzucapiune, in cazul imobilelor, si prin posesie de buna credinta, in cazul mobilelor.

Imprescriptibilitatea este prevazuta explicit in art.11 alin.1, lit.c din Legea nr.213/1998. De asemenea, art.1844 C.civ. dispune: "Nu se poate prescrie domeniul lucrurilor care din natura lor proprie sau printr-o declaratie a legii, nu pot fi obiecte de proprietate privata, ci sunt scoase afara din comert". Imprescriptibilitatea, sub aspect achizitiv, este o consecinta a inalienabilitatii bunurilor proprietate publica.

6. Dreptul de proprietate publica este insesizabil. Fiind inalienabile, bunurile aflate in proprietatea publica sunt si insesizabile, in sensul ca nu pot fi urmarile de creditorii proprietarului sau ai persoanelor care le poseda cu orice titlu. Regula este prevazuta in art.11 alin.1, lit.b din Legea nr.213/1998[10]. Si este firesc sa fie asa, deoarece daca astfel de bunuri ar putea fi urmarite de creditori s-ar ocoli sau infrange regula inalienabilitatii lor. Urmarirea silita are ca si consecinta vanzarea bunurilor debitorului, din pretul obtinut realizandu-se creantele urmaritorilor.

§ 3. Domeniul public. Notiune.

Determinarea bunurilor care sunt

obiecte ale dreptului de proprietate publica

7. Domeniul public al statului si unitatilor administra-tiv-teritoriale. Sintagma "domeniu public" are doua intelesuri: unul larg si altul restrans sau propriu-zis.

Prin domeniu public, lato sensu, asa cum s-a aratat intelegem toate bunurile care sunt obiecte ale dreptului de proprietate publica, precum si bunurile proprietate privata care prin natura lor ori in temeiul unei dispozitii exprese a legii trebuie pastrate si transmise generatiilor viitoare, reprezentand valori destinate uzului public sau folosirii lor in interes public[11]. Bunurile proprietate privata care fac parte din domeniul public in sensul larg al cuvantului, datorita importantei lor pentru intreaga societate, sunt supuse in parte, prin lege, unui regim juridic de drept public, cum sunt: bisericile, catedralele, alte lacasuri de cult, bunurile din patrimoniul cultural national , bunurile din fondul arhivistic national etc.

Astfel definit, in sens larg, domeniul public prezinta cateva trasaturi specifice[13].

a) bunurile care alcatuiesc domeniul public, prin natura lor ori printr-o dispozitie expresa a legii, intra in categoria celor care trebuie conservate, aparate si transmise generatiilor viitoare;

b) aceste bunuri sunt de importanta generala, facand parte, dupa caz, din patrimoniul natural, cultural, istoric, documentar, stiintific etc. si sunt destinate uzului public sau folosirii in interes public;

c) regimul juridic al bunurilor din domeniul public, indiferent de proprietarul lor, este in intregime sau in parte de drept administrativ sau public.

Legat insa de analiza noastra, ne intereseaza colocutiunea "domeniu public" stricto sensu. In aceasta acceptiune, prin domeniu public intelegem numai bunurile care sunt obiecte ale dreptului de proprietate publica al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale. La aceste bunuri se mai adauga si serviciile publice. Urmeaza ca in acest inteles putem vorbi de domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale.

8. Determinarea sferei bunurilor care alcatuiesc domeniul public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, fiind obiecte ale dreptului de proprietate publica. Domeniul statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit de totalitatea bunurilor aflate in proprietatea lor si se imparte in: domeniu public si domeniu privat. Domeniul privat cuprinde bunurile care se afla in proprietatea privata a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale. Regimul juridic al acestor din urma bunuri este, cu unele derogari prevazute de lege, regimul de drept comun, identic sau similar cu regimul juridic al bunurilor aflate in proprietatea privata a oricarui titular, persoana juridica de drept privat sau persoana fizica.

Pe cale de consecinta, se pune problema determinarii sferei bunurilor care sunt obiecte ale dreptului de proprietate publica si deci fac parte din domeniul public al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale[14]. Aceasta deoarece, potrivit art.4 alin.1 din legea nr.213/1998, domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunurile aflate in proprietatea lor si care nu fac parte din domeniul public.

Potrivit art. 6 alin. 1 din Legea 213/1998, fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unitatilor administrativ- teritoriale si bunurile dobandite de stat in perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, daca au intrat in proprietatea statului in temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constitutiei, a tratatlor internationale la care Romania era parte si a legilor in vigoare la data preluarii lor de catre stat.

Analiza reglementarilor in vigoare, ne permite sa constatam ca, in primul rand, sunt obiecte ale dreptului de proprietate publica acele categorii de bunuri care sunt enumerate expres de lege. Art.136, alin. (3) al Constitutiei prevede: "Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice". Textul constitutional este clar. Toate bunurile enumerate sunt exclusiv in proprietate publica. Textul insa cuprinde si o norma de trimitere, prevazandu-se ca sunt obiecte ale dreptului de proprietate publica si alte bunuri. In completarea prevederii constitutionale, care face trimitere la lege, trebuie avute in vedere reglementarile Legii nr.213/1998, precum si ale altor legi si acte normative (de exemplu art.122 alin.1 din Legea 215/2001 are arata ca domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale este compus din bunuri care potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si nu sunt declarate prinlge de uz sau de interes public national). In continuare, ne vom referi numai la Legea nr.213/1998, apreciind ca dispozitiile sale sunt clare si suficiente pentru a determina criteriile de stabilire a sferei bunurilor proprietate publica. Astfel, art.3 alin.1 din aceasta lege dispune ca domeniul public este alcatuit din urmatoarele bunuri:

a) bunurile enumerate in art.136 alin.(3) din Constitutie;

b) bunurile enumerate in Anexa care face parte integranta din Legea nr.213/1998[15];

c) orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si sunt dobandite de stat sau de unitatile administrativ-teritoriale prin modurile prevazute de lege.

Dupa cum se poate observa, enumerarea bunurilor proprietate publica in textele Constitutiei, Anexa la Legea nr.213/1998 si ale altor legi, nu este limitativa. De aceea, pentru determinarea bunurilor aflate in proprietate publica, altele decat cele enuntate expres de lege, este necesar sa avem in vedere cel de al treilea criteriu. In acest sens, art.3 din Legea nr.213/1998 dispune ca fac parte din domeniul public si bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de "uz sau de interes public".

Bunurile de "uz public" sunt acele bunuri care prin natura lor sunt de folosinta generala, cum ar fi: pietele, podurile, drumurile, statuile, grupurile statuare, monumentele publice etc. La aceste bunuri au acces toti membrii societatii.

Bunurile de "interes public" sunt acele bunuri care prin natura lor sunt destinate a fi folosite sau exploatate in cadrul unui serviciu public, pentru desfasurarea unor activitati care intereseaza intreaga societate sau o anumita colectivitate, fara a avea acces la folosinta lor concreta si nemijlocita orice persoana sau toate persoanele, cum sunt: dotarile tehnico-edilitare, cladirile scolilor si spitalelor, teatrele, muzeele statului, bibliotecile scolare si universitare[16], cazarmile, arsenalele etc.

Incadrarea unor asemenea bunuri in categoria celor de "uz public" ori de "interes public" se face, in functie de natura si afectatiunea lor, de catre organele de stat sau, dupa caz, ale unitatilor administrativ-teritoriale, potrivit competentei lor legale. Astfel, art.8 alin.1 din Legea nr.213/1998 dispune ca trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale in domeniul public al acestora se face, dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, a Consiliului General al Municipiului Bucuresti ori a consiliului local.

Rezulta ca sfera obiectelor dreptului de proprietate publica poate suferi modificari prin largirea sau restrangerea ei. Aceasta inseamna ca unele bunuri care sunt in prezent proprietate privata pot deveni proprietate publica, prin expropriere sau prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale in domeniul public, pe cale legislativa ori prin actele de putere ale autoritatilor competente.

Tot astfel, unele bunuri care in prezent sunt proprietate publica pot fi incluse in domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, pentru a intra in circuitul civil general. Bunurile proprietate publica enumerate in Constitutie pot deveni proprietate privata, numai prin procedura de revizuire a legii fundamentale. De asemenea, sfera bunurilor incluse in aceasta categorie prin legi organice sau ordinare poate fi restransa printr-o lege de acelasi fel. Celelalte bunuri proprietate publica pot fi trecute din domeniul public in domeniul privat, potrivit regulei simetriei, prin actul de putere emis de Guvern, consiliile judetene, Consiliul General al Municipiului Bucuresti sau de consiliile locale.

9. Delimitarea domeniului public al statului fata de domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale. Legea nr.213/1998, in art.3 alin.2-5, reglementeaza criteriile prin care se delimiteaza domeniul public al statului de domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale. Astfel:

a) domeniul public al statului este alcatuit din bunurile prevazute de art.136 alin.(3) din Constitutie, din cele prevazute la pct.I din Anexa la aceasta lege, precum si din alte bunuri de uz sau interes public national, declarate ca atare prin lege;

b) domeniul public al judetelor este alcatuit din bunurile prevazute la pct.II din Anexa legii nr.213/1998 si din alte bunuri de uz sau de interes public judetean, declarate ca atare prin hotarare a consiliului judetean, daca nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public national;

c) domeniul public al comunelor, al oraselor si al municipiilor este alcatuit din bunurile prevazute la pct.III din aceeasi Anexa si din alte bunuri de uz sau interes public local, declarate ca atare prin hotarare a consiliului local, daca nu sunt declarate ca atare prin lege bunuri de uz sau de interes public national sau judetean.

Delimitarea domeniului public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale se face in concret prin inventarierea bunurilor proprietate publica. Legea nr.213/1998 reglementeaza procedura de realizare si finalizare a acestei operatii importante (art.19-23).

Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se intocmeste, dupa caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si de autoritatile publice centrale care au administrarea unor asemenea bunuri. Inventarele se centralizeaza de Ministerul Finantelor si se supun aprobarii Guvernului.

Inventarul bunurilor care alcatuiesc domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale se intocmeste de comisii special constituite si conduse de presedintii comisiilor judetene, de primarul general al municipiului Bucuresti sau de primari. Inventarele se insusesc de comisiile judetene, de Consiliul General al Municipiului Bucuresti sau de consiliile locale. Dupa insusirea lor, inventarele se centralizeaza de consiliul judetean sau de Consiliul General al Municipiului Bucuresti si se trimit Guvernului pentru ca, prin hotarare, sa se ateste apartenenta bunurilor la domeniul public judetean sau de interes local.

Litigiile cu privire la delimitarea domeniului public al statului, judetelor, municipiilor, oraselor sau comunelor sunt in competenta de solutionare a instantelor de contencios administrativ.