Contractele administrative - definitia si trasaturile contractului administrativ

Contractele administrative

1. Evolutia doctrinei cu privire la teoria contractelor administrative

Potrivit unui autor consacrat din doctrina interbelica, administratia actioneaza in unele cazuri si prin acte contractuale pe care le incheie cu particularii. Astfel sunt contractele de cumparare si vanzare, contractele de inchiriere sau arendare, contractele de locatiune de servicii, imprumuturile, donatiile etc. Aceste contracte sunt supuse in principiu, Codului civil. Unele din contractele incheiate de administratie urmaresc insa satisfacerea unui interes general sau buna si regulata functionare a serviciilor publice, motiv pentru care sunt supuse regimului administrativ.

Contractele incheiate de administratie cu particularii in scopul de a colabora in vederea satisfacerii unui serviciu public sau a unui interes general, supuse din aceasta cauza regimului administrativ sunt contractele de drept public sau contractele administrative. Asa de exemplu sunt considerate contracte administrative, concesiunea de servicii publice concesiunea domeniului public contractul de lucrari publice etc.

Regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru incheierea lor precum si prin principii speciale cu privire la executarea lor

Teoria contractelor administrative s-a format in dreptul francez modern, ca o creatie a jurisprudentei Consiliului de Stat, preluata si dezvoltata ulterior de doctrina administrativa franceza.

In stabilirea notiunii de contract administrativ, guvernat de regulile dreptului public, s-a avut in vedere competenta Consiliului de Stat, ca instanta de contencios administrativ, in judecarea litigiilor dintre particulari si administratia publica.

Regimul juridic distinct aplicabil contractelor administrative consta in faptul ca regulile de ordin tehnic privitoare la incheierea, executarea si desfiintarea acestora sunt in mare parte, diferite de regulile dreptului privat aplicabile contractelor determinate de acesta.

Regulile aplicabile contractelor administrative nu sunt insa cu totul diferite de regulile dreptului privat. "Exista principii de justitie si echitate, care domina toate contractele, de orice natura ar fi ele, de drept public sau privat. Aceste principii decurg din cateva idei fundamentale precum: cuvantul dat trebuie respectat; acela care comite o culpa trebuie sa-i suporte consecintele, clauzele unui contract trebuie interpretate si executate in mod rational, dupa intentia comuna a partilor etc."

In doctrina franceza actuala, contractul administrativ este definit intr-o conceptie, ca fiind contractul incheiat de o persoana publica si identificat prin intermediul unui criteriu alternativ si anume: prezenta clauzelor exorbitante sau participarea cocontractantilor la executarea aceluiasi serviciu public.

Intr-o formulare mai sintetica, contractul administrativ reprezinta contractul incheiat de una sau mai multe persoane publice si supus unui regim de drept public.

Natura administrativa a contractului poate fi decisa, potrivit doctrinei franceze, in trei moduri: de legiuitor, ori de cate ori acesta considera ca regimul administrativ este mai potrivit decat regimul de drept privat pentru problema de fapt ce trebuie rezolvata; de anumite jurisdictii (administrative) care pot stabili ca regimul administrativ trebuie aplicat unui anumit tip de contract precum si prin acordul de vointa al partilor.

In Romania, teoria contractelor administrative a aparut si s-a dezvoltat o data cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administratie si intreprinzatorii particulari ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrari publice sau servicii publice. Marii specialistii din perioada interbelica au intampinat-o insa cu unele rezerve.

Inexistenta unor instante speciale de contencios administrativ in Romania, a conferit particularitati specifice teoriei contractelor administrative.

Astfel, pana la adoptarea Constitutiei din 1948, in doctrina de drept public romaneasca au fost sustinute trei mari opinii:

a). de acceptare a teoriei contractelor administrative, in sens restrans;

b). de respingere a oricarei teorii a contractelor administrative;

c). de acceptare a teoriei contractelor administrative, in sens larg.

Prima opinie porneste de la ideea conform careia, concesiunea este un contract de drept public, un contract de serviciu public sau pur si simplu, un contract administrativ propriu-zis. Regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru incheierea lor (caiete de sarcini, licitatii, aprobari din partea unor autoritati publice etc.) precum si prin principii speciale cu privire la executarea lor.

Au fost identificate urmatoarele caracteristici ale contractelor administrative: ele sunt acele contracte incheiate de administratie in legatura cu functionarea serviciilor publice administrative, ce se deosebesc de contractele de drept privat prin faptul ca sunt guvernate de regulile dreptului public; pentru ca contractul sa aiba caracter administrativ trebuie ca partile contractante sa consimta ca contractul respectiv sa fie supus regimului de drept public iar judecata litigiilor privitoare la aceste contracte este de competenta instantelor de contencios administrativ, potrivit legii speciale in materie, partile putand chiar prin clauzele contractului sa stipuleze o asemenea competenta.

Adeptii celei de-a doua teorii au pornit de la teza divizarii actelor administratiei in acte de autoritate si acte de gestiune

Potrivit acestei teorii, statul se manifesta in dreptul public nu doar sub forma de stat suveran, ci si in calitate de stat -  persoana juridica, subiect de drepturi si obligatii, asemeni oricarui particular. Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, caci el consta intr-un acord de vointe, motiv pentru care imbraca intotdeauna forma obisnuita a actelor contractuale din dreptul privat.

Profesorul Negulescu califica concesiunea, act de gestiune, exemplul tipic de contract incheiat de autoritatile administratiei publice, ca un act mixt, o combinatie de dispozitii regulamentare si de contract, intr-o concesiune existand si clauze contractuale si clauze regulamentare.

Potrivit, celei de-a treia orientari, mai putin raspandita, toate contractele incheiate de administratiile publice sunt considerate contracte administrative, supuse unui regim de drept public.

Desi doctrina primelor doua decenii de dupa razboi s-a dovedit refractara acestei teorii, termenul a continuat sa circule, iar incepand cu anii 1970, profesoara Valentina Gilescu a fundamentat teoria contractului administrativ ca o teorie pe deplin compatibila cu realitatile epocii, exemplificand cu contractul de specializare universitara, pe baza dispozitiilor Legii invatamantului din acea vreme. Ulterior, teoria contractelor administrative a fost preluata si dezvoltata si de alti autori.

3.2. Definitia si trasaturile contractului administrativ

In doctrina actuala, contractul administrativ este definit ca reprezentand un acord de vointa, dintre o autoritate publica, aflata pe o pozitie de superioritate juridica, pe de-o parte si alte subiecte de drept, pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrari publice sau punerea in valoare a unui bun public, supus unui regim de putere publica.

In prezent, pot fi identificate urmatoarele trasaturi principale ale contractului administrativ:

a). reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administratiei publice, pe de-o parte si un particular, pe de alta parte;

b). presupune efectuarea de lucrari, prestarea de servicii etc., de catre particular, in schimbul unei plati;

c). partile trebuie sa accepte unele clauze de natura regulamentara stabilite prin lege sau in baza legii, prin Hotarare a Guvenului;

d). autoritatea administratiei publice nu poate ceda interesele, drepturile sau obligatiile sale decat altei autoritati a administratiei publice, iar particularul le poate ceda la randul sau, doar cu acordul administratiei publice;

e). cand interesul public o cere sau cand particularul nu si-a indeplinit din culpa, obligatiile contractuale ori cand executarea devine prea impovaratoare pentru particular, autoritatea administratiei publice poate modifica sau rezilia unilateral contractul;

f).  partile au inteles ca se vor supune unui regim de drept public;

g). solutionarea litigiilor revine instantelor de contencios administrativ.

3. 3. Regimul juridic aplicabil contractelor administrative

In ce priveste regimul juridic aplicabil contractelor administrative, acesta imprumuta unele caractere din dreptul privat, cum ar fi, conditiile de validitate ale contractului, dar se distinge prin doua elemente esentiale si anume: se bazeaza pe inegalitatea juridica a partilor iar autoritatea publica, parte in contract, nu dispune de o libertate de vointa identica cu cea reglementata de dreptul privat. Competenta autoritatilor publice sau persoanelor juridice de drept public este determinata de lege, este circumscrisa realizarii interesului general si din acest motiv, ea este expres determinata.

Contractul administrativ urmareste o mai buna functionare a serviciului public, subliniaza un alt autor, tot in ideea de a evidentia distinctia dintre contractele administrative si cele civile si comerciale, la baza carora se afla, principiul egalitatii partilor contractante, si de aceea nu presupune un echilibru perfect de interese, autoritatea administrativa contractanta urmarind interesul colectivitatii.

Astfel, administratia publica isi exprima vointa ca si cum aceasta vointa ar fi superioara celei a particularului, ar fi mai "respectabila".

In cazul contractelor administrative, elaborarea clauzelor contractuale nu este un proces ce rezulta din negocierea dintre partile contractante, deoarece una din parti -administratia - stabileste in mod unilateral continutul clauzelor, iar cealalta le poate doar accepta sau refuza in bloc.

Legat de executarea contractului administrativ, se disting doua reguli si anume: pe de-o parte, administratia dispune in raport cu partile contractante de prerogative fara echivalent in contractele de drept privat iar pe de alta parte, inegalitatea ce decurge din prerogativele conferite partilor in cursul executarii contractului are o limita de ordin financiar, in sensul ca partile contractului beneficiaza de garantii in raport cu administratia pe care dreptul privat le ignora.

In doctrina actuala sunt analizate ca reprezentand contracte administrative, contractul de achizitii publice, contractul privind achizitii publice prin licitatii electronice si mai ales contractul de concesiune.

Toate aceste contracte sunt supuse unor reglementari speciale care le stabilesc regimul juridic aplicabil si care, pentru solutionarea conflictelor aparute in executarea lor, trimit de regula, la instanta de contencios administrativ.

Totodata, in doctrina actuala, unii autorii se refera la contractele administrative identificandu-le cu actele administrative de gestiune, pe care le cerceteaza distinct de actele administrative de autoritate.

Potrivit unei teze fundamentate in doctrina interbelica, actele juridice pe care serviciile publice administrative (organele administratiei publice, institutiile publice si regiile autonome de interes public) le incheie in exercitarea dreptului lor de administrare a proprietatii publice erau numite acte administrative de gestiune.

In ce priveste definirea acestora in doctrina actuala, un autor considera ca, actul administrativ de gestiune este actul juridic incheiat, pe de-o parte, de un serviciu public, iar pe de alta parte, de un particular (persoana fizica sau juridica, romana sau straina) ce are ca obiect achizitionarea de produse, executarea de lucrari si prestarea de servicii, precum si concesionarea si inchirierea unor bunuri mobile sau imobile, apartinand proprietatii publice a statului, judetului sau comunei.

Astfel, obiectul actului administrativ de gestiune poate consta in: concesionarea de bunuri, activitati sau servicii publice; achizitiile guvernamentale; executarea de lucrari de constructii-montaj publice; prestari servicii; inchirierea de bunuri; imprumutul public (de stat sau local).

In opinia unui alt autor, actele administrative de gestiune sunt emise de autoritatile administratiei publice, in calitatea lor de persoane juridice de drept privat, in scopul administrarii domeniului public sau privat al statului, judetului, orasului sau comunei.

Actele de gestiune publica, denumite si contracte administrative sunt supuse unui regim juridic mixt de drept public si de drept privat, preponderent fiind regimul de drept public, iar actele de gestiune privata, denumite si contracte de drept comun sunt supuse cu preponderenta regimului de drept privat care se completeaza cu unele reguli speciale de drept public.

Deoarece actul administrativ de gestiune se incheie intotdeauna intre doua parti, el capata configuratia unui contract, care se deosebeste insa, in mod esential, de contractele civile sau comerciale, prin trasaturile proprii care-l caracterizeaza.

In primul rand, initiativa incheierii unui asemenea act apartine aceluia care reprezinta, potrivit legii, statul sau unitatea administrativ-teritoriala, adica unei autoritati a administratiei publice centrale sau locale.

In al doilea rand, obiectul actului administrativ de gestiune il constituie, dupa caz, achizitionarea de bunuri, executarea de lucrari, prestarea de servicii ori concesionarea sau inchirierea de bunuri, actul avand o denumire, imbracand o forma si avand un regim juridic aplicabil specific, in raport de obiectul sau.

In al treilea rand, actul administrativ de gestiune se incheie numai in forma scrisa, conform normelor procedurale prevazute de lege sau in conditiile stabilite de lege, pe baza unei licitatii publice.

In ce priveste executarea actului administrativ de gestiune, cele mai multe obligatii revin particularului, care trebuie sa execute obligatiile asumate in conditiile de calitate, cantitate si la termenul convenit.

Totodata, drepturile si obligatiile ce revin particularului pot fi cedate altuia numai cu aprobarea autoritatii administratiei publice.

Atunci cand interesul public o cere sau cand particularul nu-si mai indeplineste obligatiile din contract, autoritatea administratiei publice in cauza poate modifica sau rezilia unilateral contractul, fara a mai recurge la justitie.

In ce priveste solutionarea litigiilor nascute din executarea acestor contracte, in opinia autorilor mai sus evocati, aceasta ar fi de competenta instantelor de drept comun, pozitie cu care nu putem fi de acord, mai ales prin prisma dispozitiilor legale actuale in materia contenciosului administrativ.

Astfel, Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ prevedea in art.2, printre actele care "nu puteau fi atacate in justitie", la litera d: "actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau".

O asemenea exprimare a fost criticata in doctrina, pentru cel putin trei aspecte: in primul rand, pentru ca notiunea de gestiune are o sfera mai larga, in al doilea rand, pentru ca, acte de gestiune incheie nu numai statul ci si unitatile administrativ-teritoriale si in al treilea rand, bunurile care apartin statului, judetului, orasului sau comunei se afla in proprietatea acestora, si nu in administrarea lor.

Dupa cum doctrina a subliniat in repetate randuri, aceste acte puteau fi atacate la instantele de drept comun, precizarea initiala privind imposibilitatea atacarii in justitie, trebuind inlocuita cu formularea, "nu pot fi atacate la instanta de contencios administrativ ".

In realitate, trebuie facuta distinctie dupa cum bunurile apartin domeniului public sau privat al statului, judetului, orasului sau comunei.

Astfel, in timp ce, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului privat, competenta de solutionare a conflictelor ar trebui sa revina intr-adevar, instantelor de drept comun, pentru actele administrative de gestiune care privesc bunuri ale domeniului public, competenta de solutionare a conflictelor ar trebui sa revina instantelor de contencios administrativ, pentru simplul motiv ca este vorba despre contracte administrative.

Este de altfel, si solutia promovata de actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 care pe de-o parte, definind actul administrativ are in vedere sensul larg al acestei notiuni, care include si contractele administrative, iar pe de alta parte, admite in continuare ca si vechea reglementare, ca exceptie de la controlul in contencios administrativ, actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara.

Astfel, potrivit Legii nr.554/2004 privind contenciosul administrativ sunt asimilate actelor administrative si contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea in valoare a bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. Prin Legea nr.262/2007 de modificare si completare a Legii nr.554/2004 s-a adaugat o precizare foarte importanta, in sensul ca, "prin legi speciale pot fi prevazute si alte categorii de contracte administrative supuse competentei instantelor de contencios administrativ". 

In ce priveste restul contractelor incheiate de autoritatile administratiei publice, care se supun regimului de drept comun, in situatii conflictuale, acestea urmeaza sa fie cenzurate in instantele de drept comun, intrand in categoria actelor exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, datorita existentei posibilitatii controlului judecatoresc in baza normelor dreptului privat.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)

1. Actele juridice ale administratiei publice: a).constau doar in acte administrative; b). sunt reglementate in mod exclusiv de normele dreptului administrativ; c). sunt cele de natura bi-sau multilaterala; d). cuprind, pe langa actele administrative si actele de natura contractuala incheiate de autoritatile administratiei publice.

2. Din categoria operatiunilor administrative fac parte: a). avizele, prospectiunile, efectuarea de analize, controalele, fisele de inventar; b).studiile prealabile emiterii actelor administrative, procesele-verbale contraventionale, licentele; c).actele de natura contractuala incheiate de persoane de drept privat; d). exclusiv avizele.

3. Autoritatile administratiei publice: a). emit doar acte administrative; b). pot incheia acte de drept civil c). pot emite doar acte de autoritate; d). nu pot incheia contracte de drept privat, intrucat activitatea lor cade sub incidenta exclusiva a dreptului administrativ.

Actul administrativ: a). nu cuprinde o manifestare de vointa expresa in sensul producerii de efecte juridice; b). cuprinde o manifestare de vointa expresa in sensul producerii de efecte juridice; c). produce efecte juridice in mod incidental, fara a fi acesta scopul emiterii lui; d). este emis exclusiv, in considerarea unor persoane determinate.

5. Actele administrative pot fi verificate sub aspectul legalitatii lor: a).doar de instantele judecatoresti; b). doar de superiorul ierarhic al emitentului; c). de organele ierarhic superioare sau de instantele judecatoresti; d). doar de catre Parlament, ca unica autoritate legiuitoare.

6. Avizul conform : a). reprezinta o specie a avizului consultativ; b). este echivalent cu aprobarea; c).nu produce prin el insusi efecte juridice; d). obliga solicitantul la emiterea unui anumit act administrativ.

7. Suspendarea actului administrativ reprezinta: a). o sanctiune juridica; b).o masura vremelnica; c). un rezultat al angajarii raspunderii contraventionale; d). o institutie de drept comun.

8. Pot fi revocate: a). doar actele administrative ilegale; b). doar actele administrative inoportune; c). de principiu, atat actele administrative normative cat si cele individuale; d). doar actele administrative emise la cerere.

9. Activitati de natura administrativa pot exercita: a). doar organele administratiei publice din cadrul puterii executive; b).toate autoritatile publice, indiferent de rolul acestora; c). toate autoritatile publice, cu exceptia celor doua Camere ale Parlamentului si a instantelor de judecata; d). doar Presedintele Romaniei, Guvernul si organele administrative aflate in subordinea Guvernului.

10. Actele juridice ale autoritatilor administratiei publice sunt: a). unilaterale; b). bi- sau multilaterale; c). emise in regim de putere publica; d). sub incidenta, uneori, a normelor dreptului privat.

11. Scopul efectuarii operatiunilor administrative poate consta in: a).producerea de efecte juridice in regim de putere publica; b).mijlocirea emiterii/adoptarii actelor administrative; c). modificarea sau completarea unor acte administrative normative; d).aplicarea unor sanctiuni de natura administrativa.

12. Actul administrativ: a). este emis in regim de putere publica; b). poate fi emis in regim de putere publica, dar nu intotdeauna c). nu este emis in regim de putere publica; d). este guvernat de regulile aplicabile actului juridic unilateral din dreptul privat.

13. Actul administrativ are un caracter: a). obligatoriu si executoriu; b). supletiv, dar executoriu; c). consensual, dar executoriu; d). obligatoriu, dar neexcutoriu.

1 Iesirea din vigoare a unui act administrativ poate fi rezultatul: a). nepublicarii sau necomunicarii acestuia; d). suspendarii acestuia; c). neexecutarii materiale a acestuia; d), retractarii de catre emitent.

15. Potrivit tezei Scolii de drept public de la Bucuresti: a) actul administrativ poate fi cenzurat de instanta de contencios administrativ pe motive de oportunitate b) legalitatea si oportunitatea sunt conditii distincte de validitate ale actului administrativ; c) instanta de contencios administrativ poate verifica exclusiv legalitatea actului administrativ; d) legalitatea este subsumata ideii de oportunitate.

16. Actele administrative ce constituie exceptii de la principiul revocabilitatii: a). sunt enumerate limitativ in Legea contenciosului administrativ nr.554/2004; b).cunosc o consacrare constitutionala, in art.126 alin.6 din legea fundamentala; c). cunosc si ele "exceptii de la exceptii"; d). nu pot fi desfiintate.

17. Regimul juridic aplicabil actului administrativ : a).este cel corespunzator actului civil unilateral; b).este reglementat in Codul de procedura administrativa al Romaniei; c).este intotdeauna un regim de putere publica; d).este un regim de drept privat, completat cu regimul de putere publica.

18. Prezumtia de legalitate a actului administrativ :a). nu este o prezumtie absoluta; b). nu poate fi rasturnata, in cazul actelor cu caracter normativ; c). nu opereaza in cazul actelor administrative individuale; d). opereaza numai in cazul anumitor acte administrative, expres prevazute de lege.