Sarcinile si competenta organelor administratiei publice

Sarcinile si competenta organelor administratiei publice

In referire la competenta organelor administratiei publice vom observa ca, in cercetarea acesteia, ar trebui sa lamurim si problematica sarcinilor si misiunilor acestora, intrucat, traditional, in cursurile de drept administrativ au fost analizate doar categoriile de competenta si de capacitate juridica.

Anterior adoptarii Constitutiei din 1991 s-a admis ideea ca notiunea de sarcini ale administratiei de stat putea fi conturata prin analiza sensului si spiritului reglementarilor legale. Aceasta, intrucat in cuprinsul Legii nr.6/1959, s-a utilizat termenul de sarcini si cel de atributiuni, fapt ce a motivat explicarea stiintifica a notiunii de sarcina, care aparea ca o notiune judiciara.

In contextul politic al epocii, notiunea de sarcina a fost raportata la obiectivele pe care organele de stat trebuiau sa le urmareasca si sa le indeplineasca in conducerea activitatilor economico-gospodaresti, social-culturale si administrative pe plan local. In schimb, notiunea de atributie a fost asimilata cu drepturile si obligatiile cu care erau investite organele locale pentru realizarea sarcinilor, respectiv pentru exercitarea puterii de stat. Astfel, intr-o lucrare aparuta in 1979, un colectiv de autori, comentand pe marginea Legii nr.5/1968, aratau ca, „importanta teoretica si practica a distinctiei dintre sarcini si atributii” reiese cel putin din trei puncte de vedere:a) sarcinile pot fi stabilite prin hotarari de partid si legi si alte acte juridice, in schimb atributiile nu pot fi stabilite decat prin legi; b) sarcinile sunt stabilite nu numai pentru organele de stat ci si pentru organizatiile socialiste si cetateni, in timp ce atributiile care implica exercitarea puterii de stat nu le pot avea decat organele de stat si in mod exceptional, organizatiile obstesti si c) aprecierea modului cum se exercita atributiile se face prin raportarea la indeplinirea sarcinilor ce revin consiliilor populare din hotararile organelor de partid si de stat”.

In referire directa la sarcinile organelor administratiei de stat, s-a emis parerea ca acestea nu puteau fi puse pe acelasi plan cu cele ale organelor puterii de stat, de care erau dependente, carora in fapt li se subordonau. De asemenea, s-a sustinut ca sarcinile administratiei erau subordonate si puterii politice si ca scopul acestora era de realizare a acesteia.

In contextul Constitutiei din 1991, care a inlaturat notiunile de organe de stat si de organe de partid, inlocuindu-le cu cele de parlament, si a introdus raspunderea politica a Guvernului si a celorlalte organe administrative in fata Parlamentului si controlul parlamentar asupra administratiei, teza dependentei sarcinilor administratiei fata de organe de stat trebuie inlocuita cu cea de dependenta fata de Parlament, organul suprem, ales prin vot electoral.

In noul context si sensul notiunii de sarcina a administratiei publice este altul si semnifica, si in opinia noastra, indatoririle ce revin administratiei publice in cadrul noului sistem politic si social actual. Se stie ca noul sistem politic consacra principiul separatiei puterilor in stat, in care se mai poate vorbi inca despre anumite sarcini la a caror indeplinire contribuie toate categoriile de autoritati publice, inclusiv organele administratiei publice. Aceasta inseamna ca orice activitate a statului si a puterilor sale trebuie indreptata spre conservarea si apararea valorilor stipulate in cuprinsul articolului 1 alineat (3) din Constitutie sau in articolul 134 alineat (2).

Pe baza celor expuse mai sus, consideram ca, sarcinile reprezinta necesitatile sociale valorizate politico-normativ care presupun interventia organelor statului, inclusiv ale organelor administratiei publice. Astfel, sarcinile organelor administratiei publice reprezinta necesitatile sociale, identificate, evaluate politic si consacrate prin norme juridice, indeplinite de aceasta categorie de organe.

Analiza logica a definitiei ne indica faptul ca sarcinile organelor administratiei publice reprezinta ansamblul necesitatilor sociale ce reclama actiunea organelor statului din sfera administratiei publice, care sunt identificate de puterea politica, ele putand sa prezinte diferentieri de la un regim politic la altul. Aceste necesitati si nevoia solutionarii lor se regasesc in programele electorale, mai apoi, in programele de guvernare votate de Parlament, moment in care se face trecerea de la un fenomen eminamente politic in sfera fenomenului politico-statal bazat pe principiul entitatii publice.

Sanctionarea de catre Parlament a programului de guvernare si, ulterior, a actelor cu caracter normativ semnifica, practic, momentul si modalitatea de stabilire a sarcinilor pentru autoritatile administratiei publice. Acestea au importanta pentru organizarea sistemului administrativ si pentru organizarea si functionarea fiecarui organ in parte.

Este important sa retinem ca sarcinile administratiei publice le regasim, in primul rand, in Constitutie, care prevede sarcinile fundamentale ale statului, implicit ale organelor administratiei publice, prin utilizarea sintagmei „rol”, cum sunt cele din articolul 80, intitulat „Rolul Presedintelui” sau articolul 102 ce se raporteaza la „Rolul si structura Guvernului”.

Mergandu-se in detaliu, constatam faptul ca sarcinile generale ale statului in diversele domenii ale vietii economice, sociale, culturale, stiintifice, umanitare s.a. difera de la un organ al statului la altul. De pilda, sarcinile care deriva din continutul articolului 135 din Constitutie se regasesc doar in sarcina Guvernului, adica al organului care realizeaza conducerea generala a administratiei publice si „asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice”.

Celelalte organe ale administratiei publice contribuie, pe baza competentei materiale speciale stabilita prin Constitutie, legi, hotarari ale Parlamentului sau ordonante ale Guvernului, la indeplinirea uneia sau alteia dintre aceste sarcini. Astfel, ajungem la concluzia ca atributiile stabilite pentru fiecare organ al administratiei publice reprezinta tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor, care, indeobste le regasim sub forma unor drepturi si obligatii (competente).

Notiunea de competenta a fost si este diferit analizata de autorii stiintei dreptului administrativ. Totusi, pot fi identificate elementele care constituie constanta in doctrina cu privire la aceasta notiune, si anume: a) este un ansamblu de atributii prevazute de lege; b) reprezinta o obligatie legala (are caracter obligatoriu); c) este prezentata sub forma unor drepturi si obligatiiale organelor administrative; d) poate fi explicata fara explicarea capacitatii lor juridice si e) este special determinata pentru fiecare organ al administratiei publice sub trei feluri: materiala, teritoriala si temporala.

Trebuie retinut faptul ca, desi ne raportam la drepturile si obligatiile pe care legea le stabileste in sarcina organelor administratiei publice, exercitarea atributiilor nu este lasata la vointa lor de a face sau a nu face, ci acestea sunt obligatorii de indeplinit, drepturile indicand limitele si posibilitatile pe care acestea le au pentru executare, aplicare si/sau indeplinire.

Trecand peste divergentele existente intre diversi autori care s-au referit la felurile in care se evoca aceste circumstante, vom incerca sa parcurgem pasii spre o definitie corespunzatoare, adaptata fenomenului si faptului administrativ, raportului de drept administrativ, organului administratiei publice. In acest demers, va trebui sa tinem cont de corelatia dintre competenta si capacitate. Se stie ca, traditional, capacitatea a fost definita ca aptitudinea de a fi titular de drepturi si obligatii in raporturile administrative, ca element esential al competentei. Ea indica sfera raporturilor de drept administrativ in care pot intra organele administrative de stat si, deopotriva, sfera formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege.

In ceea ce priveste primul aspect - sfera raporturilor de drept administrativ, in care pot intra organele administratiei publice - majoritatea autorilor afirma ca normele juridice care indica competenta, stabilesc doar capacitatea acestora de a fi titulare in raporturile juridice administrative.

In privinta celui de al doilea aspect - al formelor prin care se pot concretiza aptitudinile conferite de lege - autorii au ales intre trei pozitii: sensul strict, sensul larg si sensul mixt, astfel:

a) sensul strict: competenta presupune doar aptitudinea de a emite acte administrative si de a efectua operatiuni administrative, deci de a intreprinde actiuni in realizarea puterii de stat;

b) sensul larg: competenta este aptitudinea de a face acte juridice sau operatiuni administrative, cat si operatiuni materiale, care nu presupun realizarea puterii de stat;

c) sensul mixt: competenta presupune, pe de o partea, aptitudinea legala a organelor administratiei de stat de a infaptui activitati executive prin acte cu valoare juridica si, pe de alta parte, capacitatea de a face atat acte juridice cat si operatiuni materiale-tehnice recunoscute de lege unui organ al administratiei de stat, in limitele stabilite, in vederea realizarii activitatii sale si a sarcinilor ce-i revin.

Analizand obiectiv, credem, insa, ca, atunci cand vorbim despre competenta unui organ al administratiei publice nu putem sa nu intelegem si aptitudinea acestuia de a efectua o anumita activitate si de a fi, pentru aceasta, titular in raporturi juridice de putere, nu si capacitatea unui organ de a folosi puterea de stat in efectuarea unor acte materiale si tehnice, adica operatiuni de administrare.

In acest punct al analizei noastre, expunem parerea ca, au fost facute eforturi si parcursi pasi semnificativi in sensul schimbarilor de conceptie intr-o serie de acte normative aparute, intre care mentionam: Legea 21/1996, Legea concurentei, completata si modificata de Ordonanta de urgenta a Guvernului nr.121/2003, aprobata prin Legea nr.184/2004 si de Legea nr.538/2004, care a consacrat principiul atacarii hotararilor Consiliului concurentei in fata instantelor de contencios administrativ, legislatia in domeniul silvic sau Legea nr.554/2004, Legea contenciosului administrativ, care reglementeaza patru categorii de contracte administrative si stabileste competenta instantelor de contencios administrativ de a solutiona litigiile legate de incheierea si executarea acestora.

In acelasi timp, opinam ca noile reglementari nu clasifica pana la capat toate aspectele, inclusiv prevederile Legii administratiei publice nr.215/2001 nefiind suficient de acoperitoare.

Revenind la notiunea de competenta, au existat autori care au excelat in formularea unor teze aparent contrarii celor exprimate anterior, cum ar fi profesor Ilie Iovanas, potrivit caruia „capacitatea nu se identifica cu competenta organelor administrative, desi, practic, putem realiza daca o anumita formatiune colectiva are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetand competenta ei legala, stabilita de legea organica”. Autorul invoca, in sustinerea opiniei formulate, trei puncte de vedere, prin care este explicata diferenta dintre competenta si capacitate:

a) capacitatea este proprie numai organelor administrative, pe cand competenta au atat organele administratiei publice, cat si structurile lor organizatorice si functionale;

b) cu necesitate, capacitatea administrativa presupune posibilitatea de a actiona in nume propriu, iar competenta nu presupune o astfel de independenta;

c) atributiile, care formeaza categorii de competenta, pot di delegate sau repartizate altor organe sau persoane, iar capacitatea nu poate fi transmisa altui subiect de drept.

Observam si noi ca teza sustinuta de profesorul Ilie Iovanas se opreste si expune aceeasi parere cu a celorlalti autori, in sensul capacitate – competenta, utilizand alti termeni, cum este cel de atributii. Astfel, devreme ce competenta este un ansamblu de atributii, care reprezinta investirea legala cu anumite prerogative, de cate ori ne aflam in prezenta unor asemenea atributii, mentionate in actele normative, indiferent pentru cine sunt fixate, ne gasim in prezenta competentei, fara a fi neaparat necesar, si in prezenta capacitatii, intrucat aceasta apare doar atunci cand atributiile sunt exercitate in nume propriu.