Reglementarea finelui de neprimire instituit de legea 1/1967 si 29/1990

REGLEMENTAREA FINELUI DE NEPRIMIRE INSTITUIT DE LEGEA 1/1967 SI 29/1990

Evolutia sistemului contencios in Romania, dupa adoptarea Constitutiei din 1866, prin exacerbarea litigiilor de drept comun si diminuarea, pana la inlaturarea totala in anumite perioade a 'litigiilor speciale' a impus ca anumite acte sa fie exceptate de la actiunile in contencios administrativ, in perioada interbelica aceasta problema a facut chiar obiectul reglementarii de ordin constitutional. Astfel, in art. 107 alin. final din Constitutia din 1923 se preciza: 'puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, ca si actele de comandament cu caracter militar'.

Ideea acestei exceptii vine din Franta, unde Consiliul de Stat, inca de la inceputurile functionarii sale, pe masura ce se contura si progresa recursul in anulare pentru exces de putere, a recunoscut existenta unor acte administrative nesusceptibile, din anumite ratiuni de a fi controlate, 'din punct de vedere al regularitatii si efectelor lor juridice, de catre instantele de contencios administrativ⁵⁹'. Aceasta orientare a contenciosului administrativ francez in tot secolul XIX, si in prima jumatate a secolului XX a dat nastere uneia dintre cele mai importante dezbateri teoretice, cea cu privire la actele de guvernamant⁶⁰, influentand legislatia mai ales din afara Frantei.

Este de retinut ca notiunea actelor de guvernamant nu a fost folosita de Consiliul de Stat din Franta, iar legislatia o folosea doar tangential, in timp ce la noi a devenit o notiune de ordin constitutional, iar Legea contenciosului administrativ din 1925 da chiar o definitie a actelor de guvernamant, care a fost de toti autorii si niciodata insusita de practica⁶¹.

in felul acesta, de la o formulare sintetica a Constitutiei s-a ajuns la o paleta foarte larga de fine de neprimire, ca sa nu mai vorbim de faptul ca prin art. 3 din Legea din 1925 au mai fost adaugate si alte exceptii:

actele privitoare la exercitiul tutelei administrative si controlul
ierarhic;

deciziile date de consiliile disciplinare si declarate de statutul
functionarilor sau de alte legi ca fiind definitive si executorii;

actele autoritatilor militare;

actele de autoritate si gestiune ale Presedintelui Camerei si ale
Presedintelui Senatului.

Pe fondul cresterii rolului politic al guvernelor si a executivului, in general, dupa cel de-al doilea razboi mondial, importanta teoretica a actelor de guvernamant a scazut foarte mult. Cum se exprima profesorul Jean Rivero, este dificil la ora actuala sa marcam, din punct de vedere juridic, limita intre 'guvernare' si 'administrare'⁶², in schimb, s-a dezvoltat, cum s-a vazut, teoria circumstantelor exceptionale, teoria puterii discretionare, ceea ce ne indreptateste sa afirmam ca problema unor cauze sau fine de neprimire, a actiunilor in contencios administrativ este actuala si in doctrina si legislatia' tarilor cu traditie democratica'.

Legea nr. l din 1967 a prevazut mai multe exceptii⁶³.

Instituit prin Legea 1/1967 acest fine de neprimire se imparte in mai multe categorii in functie de organul emitent, de specificul raporturilor sociale, fine de neprimire ce rezulta din existenta unui alt control jurisdictional sau fine de neprimire in legatura cu timpul in care a fost emis actul.

in cele ce urmeaza vom enumera cazurile de fine de neprimire reglementate de Legea 1/1967 pentru a observa regimul juridic aplicabil actelor administrative in comparatie cu Legea 29/1990.

A.      Fine de neprimire decurgand din natura organului emitent

Singurul organ al Administratiei de Stat ale carui acte sunt exceptate de la controlul judecatoresc organizat prin Legea 1/1967 este Consiliul de Ministri.

Aceasta exceptie nu e formulata expres de Legea 1/1967, dar ea rezulta in mod implicit din dispozitiile articolului ei 2 ca si din compararea acestui articol cu articolul 96 alin. 3 din Constitutie. Art.2 al legii 1/1967 reglementeaza competenta instantelor judecatoresti de a controla legalitatea actelor administrative individuale in functie de organele de care ele sunt emise. Acest articol nu stabileste insa care ar fi instanta judecatoreasca investita cu competenta de a judeca cererile privitoare la actele Consiliului de Ministri ceea ce arata limpede ca intentia legii 1/1967 a fost de a lasa aceste acte in afara controlului judecatoresc organizat de ea. Pe de alta parte, potrivit art.96 al Constitutiei, sarcina de a stabili conditiile in care instanta judecatoreasca urmeaza sa-si exercite controlul asupra legalitatii actelor administrative revine legii speciale. Cu alte cuvinte, in conceptia Constitutiei din 1965 este necesar ca o lege speciala sa precizeze instantele judecatoresti competente sa infaptuiasca acest control si procedura in conformitate cu care ele vor actiona, in aplicarea acestor dispozitii constitutionale, legea 1/1967 a prevazut insa reguli numai cu privire la competenta si procedura ce trebuie urmata de instantele judecatoresti in verificarea legalitatii actelor administrative individuale ale ministerelor, ale organelor locale ale Administratiei de Stat si de institutiile de Stat subordonate unora sau altora dintre aceste organe dar nu si referitor la actele Consiliului de Ministri.

Exceptarea actelor administrative emise de Consiliul de Ministri de la controlul judecatoresc al legalitatii instituit prin legea 1/1967 are o explicatie de ordin practic. Consiliul de Ministri, ca organ suprem al Administratiei de Stat nu intra direct in raporturi de drept administrativ cu diferitii cetateni. Asemenea raporturi iau nastere intre Consiliul de Ministri si organele Administratiei de Stat subordonate lui sau intre aceste organe subordonate si cetateni.

in legatura cu acest fine de neprimire a actiunilor si exceptiei organizate de legea 1/1967 trebuie sa observam ca el poate fi opus nu numai atunci cand se invoca ilegalitatea unui act administrativ al Consilului de Ministri, ci si in cazul in care un asemenea act emana de la Biroul permanent al Consiliului de Ministri, intra-adevar, potrivit Constitutiei si Legii 24/1969, Biroul permanent al Consiliului de Ministri este organizat in cadrul Consiliului de Ministri in vederea rezolvarii, in intervalul de timp dintre sedintele acestuia, a problemelor ce necesita o rezolvare urgenta. Faptul ca actele administrative emise de Consiliul de Ministri sunt exceptate de la controlul judecatoresc al legalitatii actelor administrative constituie un fine de neprimire a actiunilor si exceptiei organizate de Legea 1/1967 susceptibil de a fi invocat si atunci cand este vorba de actele administrative ale presedintelui, prim-vicepresedintelui si vicepresedintilor Consiliului de Ministri emise in conditiile art. 11 si 14 ale Legii 24/1969. Situatia este alta in cazul Secretariatului General al Consiliului de Ministri. Potrivit art.22 al legii 24/1969 acest secretariat are o structura organizatorica proprie si atributii stabilite de Consiliul de Ministri, putand in cadrul competentei sale face acte administrative sau fapte asimilate acestora de legea 1/1967. Cum insa Secretariatului General al Consiliului de Ministri nu i se repartizeaza atributii ale Consiliului de Ministri, ci el isi indeplineste activitatea in cadrul unei competente subordonate, este evident ca actele sale administrative nu vor putea fi socotite ca fiind exceptate de la aplicarea dispozitiilor legii

B.      Fineie de ncprimire rezultand din specificul raporturilor sociale in legatura cu care a intervenit actul administrativ

Potrivit art. 14, 15 si 16 din Legea 1/1967, nu poate fi verificata de instanta judecatoreasca legalitatea actelor administrative intervenite in legatura cu urmatoarele raporturi sociale:

actele administrative in legatura cu apararea tarii, securitatea statului sau ordinea publica;

actele administrative prin care se iau masuri urgente pentru prevenirea si combaterea epidemiilor, epizootiilor si epifiziilor sau in alte cazuri de calamitate si orice masuri luate in situatii exceptionale de aceeasi natura;

actele administrative de planificare;

cererile referitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si taxelor, a primelor de asigurare prin efectul legii ca si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe.

Finele de neprimire reglementat de art. 15 al legii 1/1967 prezinta inca o particularitate fata de celelalte fine de neprimire rezultand din natura raporturilor sociale in legatura cu care a intervenit actul.

in cazul actelor prevazute de punctele a si b ale art. 14 nici instantele de drept comun, nici cele prevazute de art.2 al legii 1/1967 nu sunt competente sa se pronunte asupra ilegalitatii lor si, pe cale de consecinta sa acorde despagubiri. De la aceasta regula exista o singura exceptie, si anume: ori de cate ori organul Administratiei de Stat competent a anulat actul ca ilegal, instanta judecatoreasca de drept comun este autorizata sa acorde despagubiri, chiar daca este vorba de o dauna cauzata prin punerea in executare a unui act administrativ ilegal exceptat de la controlul judecatoresc al legalitatii lui pe baza punctelor a si b ale art. 14 din Legea 1/1967. Odata anulat, actul administrativ se considera ca nu a produs nici un moment efecte juridice si prin urmare, operatia materiala de punere a lui in executare care a cauzat dauna, urmeaza sa fie tratata ca si cand nu ar avea la baza un act juridic deci ca o simpla fapta generatoare a unei obligatii de despagubiri in conditiile art. 998 din Codul Civil, in cazul actelor prevazute de art. 15 al legii 1/1967 daca insusi organul emitent, organul ierarhic superior sau organul puterii de stat competent le anuleaza, consecintele vor fi aceleasi ca si in ipoteza in care o asemenea anulare a intervenit cu privire la un act exceptat la punctele a si b din art. 14.

C. Fine de neprimire rezultand din existenta unui alt control iurisdictional decat cel prevazut de legea 1/1967

in cadrul acestui fine de neprimire legea reglementeaza doua ipoteze distincte:

O prima ipoteza este aceea ca actele administrative de jurisdictie,
adica a acelor acte prin care organe facand parte din sistemul organelor
Administratiei de Stat solutioneaza litigii juridice prin hotarari investite cu o
stabilitate asemanatoare puterii lucrului judecat si susceptibile de a fi executate
prin forta de constrangere a statului, acte a caror elaborare are la baza principiile
independentei in rezolvare si al contradictorialitatii.

A doua ipoteza este aceea a actelor administrative fara caracter
jurisdictional pentru controlul legalitatii carora legea prevede o alta procedura
jurisdictionala decat cea organizata de legea 1/1967. Atunci cand o lege
stabileste pentru o categorie de acte administrative o alta procedura
jurisdictionala de verificare a legalitatii lor decat cea prevazuta de legea 1/1967
prima lege va trebui considerata speciala in raport cu ultima si prin urmare,
potrivit principiului' lex speciali derogat principali' , litigiul va urma sa fie
rezolvat potrivit dispozitiilor ei.

Prima ipoteza ridica probleme de ordin teoretic in sensul ca nu defineste notiunea de 'acte jurisdictionale'. Un lucru semnificativ il reprezinta faptul ca, dupa ce la punctul c din art. 14, Legea 1/1967 a exceptat de la controlul judecatoresc al legalitatii actele administrative de jurisdictie, ulterior, prin art. 16, a adaugat ca sunt exceptate si actele de stabilire a impozitelor si taxelor.

A doua ipoteza reglementata de Legea 1/1967 in cadrul acestui fine de neprimire se refera la doua situatii distincte.

in primul rand, este posibil ca legea sa prevada ca verificarea legalitatii anumitor categorii de acte administrative fara caracter jurisdictional e de competenta instantelor judecatoresti care vor fi obligate sa se conformeze in vederea solutionarii litigiilor avand acest obiect altei proceduri jurisdictionale decat cea prevazuta de legea 1/1967. Acesta este cazul art.56 din Legea 10/1968.

in al doilea rand, legea poate stabili ca verificarea legalitatii anumitor acte administrative fara caracter jurisdictional nu va fi de competenta instantelor judecatoresti, ci a unor organe administrative sau chiar obstesti care, pentru a se putea pronunta in aceasta materie, vor trebui sa respecte o procedura jurisdictionala.

D.Fine de neprimirc in legatura cu timpul in care a fost emis actul

Reglementarea raporturilor de drept intertemporal care s-ar putea ivi ca urmare a intrarii in vigoare a Legii 1/1967 art. ei 18 stabileste principiul ca: 'prevederile legii de fata nu se aplica actelor administrative emise anterior publicarii sale'.

Potrivit acestui principiu singurul moment care urmeaza a fi luat in consideratie pentru a putea stabili daca un act administrativ e susceptibil de a fi atacat in conditiile Legii 1/1967 este cel al emiterii lui. De aceea, in cazul in care actul administrativ a fost emis pe data publicarii legii 1/1967 (26 iulie) sau ulterior acestei date, el va putea fi atacat injustitie in conditiile acestei legi, chiar daca i s-a atribuit caracter retroactiv pana la o data anterioara zilei de 26 iulie 1967. Este posibil ca un act administrativ emis anterior datei de 26 iulie 1967 sa fi inceput sa produca efecte juridice numai dupa aceasta data, fie din cauza ca el insusi a prevazut un termen in acest sens pentru punerea sa in executare, fie ca el nu a fost comunicat celui in sarcina caruia creaza obligatii sau in favoarea caruia creaza drepturi decat la o data ulterioara zilei de 26 iulie 1967.

Legiuitorul din 1990 s-a ferit nu numai de o definitie a actelor de guvernamant, dar si de folosirea acestei expresii. Unele din exceptiile prevazute aveau o anumita justificare in ceea ce priveste procesul de reforma care se afla la inceput, reforma a legislatiei care trecea de la un regim la altul, a structurilor Administratiei Publice care la fel venea de la un studiu de centralizare transformandu-se in studiu de descentralizare si nu in cele din urma lipsa Constitutiei care avea sa apara totusi dupa Legea 29/1990, care prevede o serie de acte administrative care fie ca sunt complet excluse de la controlul judecatoresc, fie ca sunt supuse altor proceduri de control juridic sau jurisdictional decat cea stabilita prin mentionata lege, fie ca sunt supuse unei proceduri de control judiciar specific.

Fata de dispozitiile art. 2 al Legii 29/1990, in redactarea initiala a acestuia se retin urmatoarele exceptii:

I.      Actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele
Romaniei si Guvern;

II.           Actele administrative de autoritate si gestiune ale organelor de
conducere din cadrul Parlamentului;

III.       Actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a
statului;

IV.     Actele administrative referitoare la interpretarea si executarea
tratatelor internationale la care Romania este parte;

V.       Actele administrative emise in circumstante speciale, in vederea
luarii masurilor urgente de catre organele puterii executive pentru evitarea sau
inlaturarea efectelor unor evenimente reprezentand pericol public ( starea de
necesitate, combaterea calamitatilor naturale, a incendiilor de paduri, a
epidemiilor, epizootiilor si a altor evenimente de aceeasi gravitate);

VI.     Actele de comandament cu caracter militar;

VII.          Actele administrative pentru desfiintarea sau modificarea carora se
prevede prin lege speciala, o alta procedura judiciara;

VIII. Actele de gestiune savarsite de stat in calitate de persoana juridica
si pentru administrarea patrimoniului sau

IX.           Actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control
ierarhic;

X.             Cererile privitoare la stabilirea si scaderea impozitelor si taxelor,
precum si a amenzilor prevazute in legile de impozite si taxe.

Aceste cauze sau fine de neprimire, traditional, sunt grupate in doua categorii:

a)      fine de neprimire deduse din natura actului;

b)      fine sau cauze de neprimire determinate de existenta unui recurs
paralel.

Finele de neprimire a actiunilor de contencios administrativ enumerate mai sus din textul initial al Legii 29/1990 trebuie, intr-o corecta interpretare stiintifica a legislatiei in vigoare, sa fie reevaluate prin prisma legilor ulterioare si desigur, a Constitutiei. Cand a fost adoptata legea contenciosului administrativ, procesul de reformare a legislatiei si a organizarii Administratiei Publice era la inceput, ulterior au aparut multe legi care au diminuat implicit gradul de extensie cat si importanta unor exceptii, iar altele au fost inlaturate. Exista si exceptii care sub anumite aspecte si-au diminuat sfera, (legate de activitatea unor autoritati publice), iar sub altele si-au amplificat sfera (legate de activitatea altor autoritati publice), desi poate ca ne confruntam cu o problema de interpretare datorita redactarii defectuoase a textului din legea 29/1990.

Exista unii autori (M. Lepadatescu si V. Patulea) care impart actele administrative exceptate de la controlul judecatoresc in patru categorii:

a)           acte exceptate datorita naturii organului emitent;

b)           acte exceptate ca urmare a materiei in care a intervenit actul
administrativ a specificului raporturilor sociale in legatura cu care au fost emise
acele acte;

c)           acte pentru care legea prevede un alt control jurisdictional decat
cel reglementat de Legea 29/1990;

d)           acte exceptate de la controlul judecatoresc ca urmare a timpului in
care au fost emise.