Administratia clasica

In sens restrans, birourile sunt organizatii ce au anumite caracteristici specifice.

Organizatie – Sistem coordonat de interactiuni a doua sau mai multe persoane explicit creat pentru realizarea unor obiective comune. O organizatie devine birou (este caracterizata de forma de conducere birocratica) daca indeplineste urmatoarele conditii (Weber, 1947):

• are dimensiuni mari; oficialii de pe pozitii superioare cunosc personal cel mult jumatate din membrii;
• majoritatea anagajatilor lucreaza in birouri cu norma intreaga cea mai mare parte a vietii lor (dezvolta o cariera) si obtin de acolo cea mai mare parte a veniturilor lor; sunt promovati pe criterii de senioritate; sunt angajati pe viata si pot fi demisi doar in anumite circumstante;
• anagajatii sunt numiti, mentinuti si promovati in primul rand in baza unui tip de evaluare a performantei lor si nu pe baza vreunei caracteristici prescrise (religie, rasa, clasa sociala) sau ca urmare a unui proces de alegere publica;
• sunt conduse prin structuri de autoritate ierarhice, intre superior si subordonat drepturile si obligatiile fiind stabilite prin norme stricte;
• solicita subordonare pozitiei de autoritate, nu persoanei si doar in limita sferei de autoritate (spatiala, temporala) a acesteia;
• mentin o separatie stricta intre pozitia de autoritate si persoana care o detine; superiorii nu detin in proprietate acea pozitie.

In plus, Downs (1965) considera ca birourile se diferentiaza de alte forme de organizare si prin aceea ca:

• majoritatea produsului (output-ului) unei astfel de organizatii nu este evaluat si tranzactionat pe o piata externa organizatiei prin tranzactii quid pro quo.

Ultima conditie este una fundamentala. Consecinta ei consta in faptul ca birourile nu se pot baza pe masurarea monetara obiectiva a profitabilitatii in evaluarea activitatilor intreprinse, ci pe o evaluare administrativa. Schimburile ce au loc in interiorul unei organizatii reflecta decizii ale conducerii (la fel cum alocarile in sectorul public sunt decizii guvernamentale); ele nu sunt rezultatul interactiunii intre cerere si oferta, asa cum se intampla pe piata. Acest lucru se datoreaza faptului ca informatia este asimetrica fiind concentrata la varful ierarhiei birocratiei, acolo unde se adopta decizia administrativa.

Modelul administratiei traditionale, dezvoltat in jurul conceptului si ideii de birocratie, a insemnat o reforma uriasa a sectorului public. Inaintea reformei birocratiei, serviciul public era realizat de amatori avand loialitati fata de leaderi si care erau astfel recompensati cu functii publice. Ocupantul functiei publice era un antreprenor care cumpara dreptul de a furniza anumite servicii (de a colecta taxe, de a fi vames etc.) si isi insusea ulterior o parte din banii sau avantajele astfel obtinute pentru a isi recupera investitia initiala si a face un profit.

Reforma a fost inspirata de:

• Woodraw Wilson in Statele Unite;
• Northcote – Trevelyan Report in Marea Britanie – 1854 – recomanda ca recrutarea in sistemul public sa se faca pe baza unei examinari competitive supervizata de o comisie de examinare, promovarea sa se faca pe merit, iar nu prin relatii si nepotism;
• Modelul birocratic in teoria lui M. Weber: autoritatea legii, ierarhie, sistem impersonal bazat pe reguli, activitate full-time, de specialist, eliminarea arbitrariului si integrarea regulilor intr-un sistem coerent guvernat de precepte legale generale.

Birocratul ocupa functia pe criterii de merit, este numit, angajarea este pe viata ceea ce ii confera securitate in schimbul loialitatii fata de interesul public; salariul este fix si este calculat nu in functie de activitatea realizata, ci in functie de status sau rang; promovarea se face pe baza de vechime.

Modelul birocratic se aplica intreprinderilor largi deopotriva din sectorul public ca si din cel privat. El provine in special din ideea de specializare functionala si integrare a functiilor intr-un sistem unitar, obiectiv, eliminand arbitrariul. Fara indoiala, insa, modelul caracterizeaza intr-o mai mare masura sectorul public.

Referat: Parlamentul European - puterea legislativa si bugetara Proiect: Substratul filosofic al democratiei grecesti

Managementul stiintific (Fr. Taylor) a insemnat standardizarea muncii si identificarea unui „one best way” de organizare in orice context social. Abordarea managementului stiintific accentueaza necesitatea analizarii si rationalizarii organizatiilor complexe prin studiul sistematic al principiilor de organizare si conducere.

Isi propune sa depaseasca limitarea deliberata a productivitatii muncii izvorata din teama de somaj sau din teama de marire a normelor de munca fara a sporire corespunzatoare a salariului. Taylor considera managementul stiintific drept o „revolutie mentala”: o analiza sistematica a problemelor conducerii pentru a depista cele mai eficiente metode de supraveghere si control.

Principiile managementului stiintific:

1. Dezvoltarea stiintei, respectiv adunarea deliberata a tuturor cunostintelor care „in trecut erau tinute in capetele muncitorilor, inregistrarea lor, tabelarea lor, reducerea lor in cele mai multe cazuri la reguli, legi si in multe cazuri la formule matematice” (Taylor, 1980, p. 20, apud. M. Vlasceanu, 1999, p. 77 – 78). Aceasta se concretizeaza in studiul timpului, studiul miscarii si a celei mai bune modalitati de realizare a unei activitati. Nici o sarcina, indiferent cat de triviala, nu trebuie realizata intuitiv, ci „stiintific” ca urmare a studiului sistematic orientat catre productivitate.
2. Selectia stiintifica si dezvoltarea progresiva a muncitorilor. Pentru ca muncitorii sa ajunga la cele mai bune performante este nevoie ca ei sa fie selectati in functie de calitatile fizice si intelectuale pentru cerinte diferite ale muncii, iar apoi sa participe la un proces de instruire.
3. „Apropierea” dintre stiinta si muncitorul selectat stiintific. El exlica termenul de apropiere prin necesitatea de a induce dorinta sau interesul muncitorilor pentru „stiinta”. Acest lucru se face prin oferirea de stimulente materiale pentru cei a caror productivitate creste ca urmare a „apropierii” de stiinta.
4. Principiul diviziunii muncii. Taylor considera ca munca trebuie divizata in doua parti: o parte de care este responsabila conducerea si o parte ca revine muncitorilor. Conducatorilor le revin sarcini de genul specificarii metodelor de lucru, stabilirii standardelor muncii, supraveghere si control, iar muncitorilor le revine executia.

Eficienta productiva este o conditie a separarii conducerii de executie. Muncitorii sunt vazuti ca animati doar de stimulente economice, organizatia este o masina, iar oamenii sunt simple piese in acest angrenaj, fiind instrainati de obiectivele in sine ale organizatiei.

Ideile de eficientizare ale lui Taylor s-ar putea aplica si in sectorul public, deoarece, spune acesta, functionarul public mediu face cam o treime din treaba pe care ar putea sa o faca intr-o zi. Ideile unei cai unice cea mai buna de organizare si control sistematic se potrivesc foarte bine cu preceptele birocratiei.

Disfunctii ale birocratiei

Birocratia presupune ideea actiunii rationale a actorilor care detin informatia completa si iau intotdeauna cea mai buna decizie.  Membrul organizatiei este conceput ca “om economic” motivat doar de propriile interese si complet informat cu privire la alternativele posibile.

Birocratia ca tip de personalitate. Creaza atitudini si valori specifice. “trained incapacity” (people may be unfitted by being fit in an unfit fitness); “psihoza ocupationala” – rezultatele insularii birocratului de sentimente in exercitarea functiei; disciplinarea excesiva impinge sentimentele din sfera scopurilor in cea a mijloacelor – birocratul virtuos este o disfunctie deoarece acesta reifica mijloacele, regulile si ignora scopurile (mijlocul devine scop in sine); el nu poate veni in ajutorul clientilor, ci devine sclavul propriilor rutini (in felul acesta se asigura ca nu poate fi sanctionat pentru nerespectarea procedurilor)

Disfunctiile birocratiei au surse structurale. Procesul se deruleaza dupa cum urmeaza:

respectarea stricta a regulilor;

respectarea regulilor devine absoluta, iar nu relativa la un set de scopuri;

regulile nu pot fi astfel adaptate situatiilor ce nu au fost specific prevazute in momentul adoptarii regulilor;

astfel elementele concepute a induce eficienta, produc ineficienta in astfel de cazuri;

intr-un context social dinamic, in continua schimbare, situatiile neprevazute se multiplica ajungand ca situattiile de ineficienta a regulilor sa prevaleze asupra celor de eficienta.

Birocratul nu realizeaza inadecvarea regulilor deoarece acestea au pentru ei “sensuri”, “intelesuri” specifice; ele nu sunt doar instrumente, devin repere. Semnificatia simbolica a mijloacelor este reasertata continuu in organizatie ceea ce face ca oamenii sa adopte mijloacele si nu scopurile. Normele, desi in aparenta laice, devin sacre.

Functionarii au simtul destinului comun; lipsa competitiei si spiritul de corp ii fac sa-si promoveze unitar propriile interese in dauna celor ale oficialilor sau cetatenilor pe care ii servesc; ei pot manipula politicienii fie prin denaturarea informatiei, fie prin trimiterea unei cantitati mult prea mari de informatie astfel ca tehnic acesta nu o poate analiza.

Personalitatea birocratului este modelata de structura ce reclama impersonalitate in raport cu scopurile si clientii isi creaza debusee emotionale in proceduri si rutini.

Birocratul ca actor rational

Birocratul ocupa functia pe criterii de merit, el este numit, iar contractul de angajare este pe viata - astfel ii este oferita securitatea carierei in schimbul loialitatii fata de interesul public; salariul este fix si este calculat nu in functie de activitatea realizata, ci in functie de status sau rang; promovarea se face pe baza de vechime si loialitate.

Pe de alta parte, Downs (1965: 440 - 441) considera ca este birocrat orice persoana al carei output nu poate fi evaluat pe o piata, activitatea sa fiind evaluata pe baza unor indicatori de indeplinire a rolului (sau ca urmare a unei decizii administrative interne mai mult sau mai putin arbitrare)

1. Birocratul, ca orice actor rational, urmareste sa-si indeplineasca in mod rational scopurile, cu capacitatile sale limitate si cu informatia de care dispune; este un actor ce isi maximizeaza utilitatea individuala.
2. Birocratii sunt animati de interese diverse de la egoism (putere, bani, prestigiu) pur la un mix de egoism si loialitate fasa de anumite valori (ale biroului,  departamentului, sau chiar ale natiunii in mai putine cazuri)

Birocratul deriva mai multa utilitate personala (bani, prestigiu) atunci cand biroul sau creste, implicit va tinde sa creasca bugetul propriei organizatii, acest lucru insemnand insa o alocare ineficienta a resurselor (Niskanen 1968, 1994). Pe de alta parte, Dunleavy argumenteaza ca modelul maximizarii bugetului are la baza asumptii false (toate birocratiile sunt ierarhii stricte unde un singur sef detine puterea de decizie si, prin urmare, maximizarea bugetului este echivalenta unui bun privat el fiind singurul care deriva utilitate sub forma de bani, prestigiu, status etc.)