Raspunderea functionarilor publici

Raspunderea functionarilor publici

In doctrina interbelica, raspunderea statului si a functionarilor sai era privita ca una din formele de manifestare a responsabilitatii in dreptul administrativ. Se pornea de la teza ca, activitatea administratiei poate fi de multe ori o cauza de daune pentru particularii care vin in contact cu ea, ceea ce atragea interventia unei raspunderi materiale a acestora, alaturi de cea disciplinara, atrasa de incalcarea unor norme de comportament profesional, de ordine si disciplina dintr-un serviciu public.

Regimul juridic al functiei publice include si problema raspunderii, a carui menire este reprimarea greselilor comise de agentii publici, aspect care reprezinta doar unul din scopurile raspunderii.

Legea nr.188/1999 privind statutul functionarilor publici republicata in 2007, reglementeaza in capitolul VIII, Sanctiunile disciplinare si raspunderea functionarilor publici.           

Potrivit legii, incalcarea de catre functionarii publici, cu vinovatie, a indatoririlor de serviciu atrage raspunderea disciplinara, contraventionala, civila sau penala, dupa caz.

Dupa cum se poate observa, legea stabileste patru forme de raspundere aplicabile functionarilor publici.

Functionarul public poate deci sa fie sanctionat cu sanctiuni specifice fiecarei forme de raspundere. Ceea ce, principial, este interzis, este doar aplicarea a doua sanctiuni de aceeasi natura juridica pentru aceeasi fapta.

Expresia “raspundere civila” are in vedere o raspundere pentru pagubele cauzate.

Aceasta este o institutie a dreptului administrativ atunci cand paguba a fost cauzata printr-un act administrativ declarat ilegal de catre instanta de contencios administrativ, fiind vorba de o raspundere administrativ-patrimoniala, specifica dreptului administrativ.

Poate fi identificata insa si ca o institutie a dreptului civil atunci cand paguba a fost produsa printr-o fapta plasata in afara atributiilor de serviciu, un delict civil ori printr-o infractiune, fiind vorba de latura civila in procesul penal.

Orice persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau sau intr-un interes legitim se poate adresa instantei judecatoresti, in conditiile legii, impotriva autoritatii sau institutiei publice care a emis actul sau care a refuzat sa rezolve cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim. In cazul in care actiunea se admite si se constata vinovatia functionarului public, persoana respectiva va fi obligata la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau institutia publica. Raspunderea juridica a functionarului public nu se poate angaja daca acesta a respectat prevederile legale si procedurile administrative aplicabile autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea.

“Incalcarea cu vinovatie de catre functionarii publici a indatoririlor corespunzatoare functiei publice pe care o detin si a normelor de conduita profesionala si civica prevazute de lege constituie abatere disciplinara si atrage raspunderea disciplinara a acestora.”

Raspunderea disciplinara reprezinta un ansamblu de norme care reglementeaza actele si faptele (actiunile si inactiunile) savarsite de functionarul public in exercitarea atributiilor sale sau in legatura cu acestea, sanctiunile care se aplica si normele procedurale corespunzatoare.

In doctrina actuala au fost identificate urmatoarele trasaturi ale raspunderii disciplinare: este o raspundere de drept public; intervine numai in cazul savarsirii unei abateri disciplinare calificata ca atare prin norme ale dreptului public, deci in cadrul unor raporturi de drept public; subiectul activ este un functionar public iar subiectul pasiv este autoritatea sau institutia publica la care acesta este incadrat; procedurile de constatare, aplicare si contestare a sanctiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale; abaterile si sanctiunile disciplinare sunt prevazute prin norme cu putere de lege sau, in baza acestora, prin statute speciale.

Constituie abateri disciplinare urmatoarele fapte:

a). intarzierea sistematica in efectuarea lucrarilor;

b). neglijenta repetata in rezolvarea lucrarilor;

c). absente nemotivate de la serviciu;

d). nerespectarea in mod repetat a programului de lucru;

e). interventiile sau staruintele pentru solutionarea unor cereri in afara cadrului legal;

f). nerespectarea secretului profesional sau a confidentialitatii lucrarilor cu acest caracter;

g). manifestari care aduc atingere prestigiului autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea;

h). desfasurarea in timpul programului de lucru, a unor activitati cu caracter politic;

i). refuzul de a indeplini atributiile de serviciu;

j). incalcarea prevederilor legale referitoare la indatoriri, incompatibilitati, conflicte de interese si interdictii stabilite prin lege pentru functionarii publici;

k). alte fapte prevazute ca abateri disciplinare in actele normative din domeniul functiei publice si functionarilor publici

Abaterea disciplinara a fost definita in doctrina ca reprezentand fapta savarsita cu vinovatie de catre functionarul public prin care acesta incalca obligatiile ce-i revin din raportul de functie publica sau in legatura cu acesta si care afecteaza statutul sau socio-profesional si moral.

In doctrina s-a mai sustinut pe de-o parte, ca aceasta enumerare limitativa reprezinta un pas inainte fata de alte reglementari, dar pe de alta parte, unele abateri disciplinare sunt definite sumar iar altele ridica unele probleme, putand determina dificultati in intelegerea si aplicarea concreta a sanctiunii.

Sanctiunile disciplinare sunt:

a). mustrare scrisa;

b). diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioada de pana la 3 luni;

c). suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare sau, dupa caz, de promovare in functia publica pe o perioada de la 1 la 3 ani;

d). retrogradarea in treptele de salarizare sau retrogradarea in functia publica pe o perioada de pana la un an;

e). destituirea din functia publica.

Pe langa o sanctiune cu caracter moral, legea reglementeaza sanctiuni cu caracter precumpanitor material si sanctiuni cu caracter material, dar care in primul rand, afecteaza cariera functionarului public, cea mai grava atragand chiar incetarea raportului de functie publica.

Din continutul normei legale pot fi facute urmatoarele precizari cu privire la sanctiunile disciplinare aplicabile functionarilor publici: se stabilesc numai prin norme cu putere de lege; nu sunt prevazute pentru fiecare abatere disciplinara, aplicarea uneia sau alteia fiind lasata la latitudinea autoritatii competente cu sanctionarea; sunt instituite intr-un sistem ierarhic, ce are insa un caracter relativ, putand fi aplicata o sanctiune mai grava chiar daca in prealabil nu fusese aplicata alta mai usoara; au caracter personal, in sensul ca se aplica functionarului public vinovat de savarsirea abaterii disciplinare.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

“La individualizarea sanctiunii disciplinare se va tine seama de cauzele si gravitatea abaterii disciplinare, imprejurarile in care aceasta a fost savarsita, gradul de vinovatie si consecintele abaterii, comportarea generala in timpul serviciului a functionarului public, precum si de existenta in antecedentele acestuia a altor sanctiuni disciplinare care nu au fost radiate in conditiile legii.”

Legea prevede astfel principiul individualizarii sanctiunii disciplinare, principiu fundamental aplicabil regimului raspunderii disciplinare a functionarului public.

Sanctiunile disciplinare se aplica in termen de cel mult 1 an de la data sesizarii comisiei de disciplina cu privire la savarsirea abaterii disciplinare dar nu mai tarziu de 2 ani de la data savarsirii abaterii disciplinare. Se introduce astfel un termen de prescriptie a aplicarii sanctiunii, de maxim 2 ani. 

Μustrarea scrisa se poate aplica direct de catre persoana care are competenta legala de numire in functia publica. Celelalte sanctiuni se aplica de persoana care are competenta legala de numire in functia publica, la propunerea comisiei de disciplina.”

Sanctiunile disciplinare nu pot fi aplicate decat dupa cercetarea prealabila a faptei savarsite si dupa audierea functionarului public. Audierea functionarului public trebuie consemnata in scris, sub sanctiunea nulitatii. Refuzul functionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaratie privitoare la abaterile disciplinare care i se imputa se consemneaza intr-un proces verbal.”

Intr-un articol distinct, Statutul se refera la comisiile de disciplina, din cadrul autoritatilor sau institutiilor publice, constituite pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare si pentru a propune sanctiunile disciplinare aplicabile.

Din comisia de disciplina face parte si un reprezentant al organizatiei sindicale reprezentative sau dupa caz, un reprezentant desemnat prin votul majoritatii functionarilor publici pentru care este organizata comisia de disciplina, in cazul in care sindicatul nu este reprezentativ sau functionarii publici nu sunt organizati in sindicat.

Pentru inaltii functionari publici, comisia de disciplina este compusa din 5 inalti functionari publici, numiti prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administratiei si internelor.

Modul de constituire, organizare si functionare a comisiilor de disciplina precum si componenta, atributiile, modul de sesizare si procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotarare a Guvernului, la propunerea Agentiei Nationale a Functionarilor Publici.

In tacerea legii, s-a apreciat in doctrina, nu poate fi exclusa nici situatia ca, in urma cercetarii, sa fie propusa nesanctionarea celui care a savarsit abaterea disciplinara, dupa cum si persoana care are competenta legala de numire in functia publica poate aplica o sanctiune mai usoara sau mai severa decat cea propusa de comisia de disciplina, situatie in care insa, sanctionarea diferita trebuie motivata.

Potrivit legii, functionarul public nemultumit de sanctiunea aplicata se poate adresa instantei de contencios administrativ, solicitand anularea sau modificarea, dupa caz, a ordinului sau dispozitiei de sanctionare.

Fata de prevederile Statutului, in doctrina s-a apreciat ca, in absenta altor dispozitii procedurale speciale, aceste litigii urmeaza sa fie solutionate de catre instanta judecatoreasca potrivit Legii contenciosului administrativ. Exista insa o derogare de la procedura comuna, Statutul adaugand la solutiile pe care le poate pronunta instanta de judecata si pe aceea a modificarii ordinului sau dispozitiei de sanctionare.

Aceasta dispozitie a fost considerata neconstitutionala, deoarece modificarea actului administrativ de sanctionare ar echivala cu o imixtiune a puterii judecatoresti in sfera de competenta a administratiei publice.

Este adevarat ca instanta judecatoreasca trebuie sa verifice legalitatea actului de sanctionare, inclusiv in ce priveste individualizarea sanctiunii, astfel incat sa existe o anumita proportionalitate intre sanctiunea aplicata si gravitatea faptei savarsite, insa nu poate ea insasi sa aplice o sanctiune disciplinara unui functionar apartinand administratiei publice.

Daca instanta judecatoreasca apreciaza ca actul de sanctionare este nelegal, ea va dispune anularea actului si poate, cel mult, sa indice sanctiunea cea mai severa care ar putea fi aplicata functionarului public, dar nu mai aspra decat cea initial dispusa.

Sanctiunile disciplinare se radiaza dupa cum urmeaza: in termen de 6 luni de la aplicare, mustrarea scrisa; in termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, celelalte sanctiuni disciplinare cu exceptia destituirii din functia publica; in termen de 7 ani de la aplicare, destituirea din functia publica. Pentru primele doua sanctiuni disciplinare, radierea se constata prin act administrativ al conducatorului autoritatii sau institutiei publice.

Raspunderea contraventionala a functionarilor publici se angajeaza in cazul in care acestia au savarsit o contraventie in timpul si in legatura cu sarcinile de serviciu.

Referitor la aceasta prevedere legala, in doctrina s-a subliniat ca este vorba despre o raspundere administrativ-contraventionala, avand in vedere acele fapte ce constituie contraventii, in cadrul raspunderii administrative a functionarilor publici, savarsite in timpul si in legatura cu atributiile de serviciu, diferite de cele savarsite in afara activitatii profesionale, asemeni oricarui cetatean, care implica o raspundere contraventionala potrivit dreptului comun in materie.

“Impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei si de aplicare a sanctiunii, functionarul public se poate adresa cu plangere la judecatoria in a carei circumscriptie isi are sediul autoritatea sau institutia publica in care este numit functionarul public sanctionat.”

Fata de regimul de drept comun in materia raspunderii administrativ-contraventionale prin care a fost stabilita competenta judecatoriei in a carei circumscriptie a fost savarsita contraventia, de a solutiona plangerea contravenientului, Statutul prevede expres competenta judecatoriei in a carei circumscriptie isi are sediul autoritatea sau institutia publica in care este numit functionarul public sanctionat, de a solutiona plangerea acestuia, care poate sa nu fie cea de la locul savarsirii contraventiei.

Deoarece, dreptul comun al contraventiilor stabileste si calea de atac a recursului la sectia de contencios administrativ a tribunalului, vom interpreta ca, acesta poate fi exercitat si de catre functionarii publici.

Potrivit Statutului, raspunderea civila a functionarului public se angajeaza: a). pentru pagubele produse cu vinovatie patrimoniului autoritatii sau institutiei publice in care functioneaza; b). pentru nerestituirea in termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit; c). pentru daunele platite de autoritatea sau institutia publica, in calitate de comitent, unor terte persoane, in temeiul unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile.

Intr-o forma sintetica, in doctrina s-a relevat ca, raspunderea patrimoniala a functionarilor publici intervine in cazul in care acestia au cauzat prin actele sau faptele lor anumite prejudicii, fie autoritatii sau institutiei publice din care fac parte, fie unei alte persoane fizice sau juridice de drept public sau privat.

In ce priveste modul de reparare a pagubelor aduse autoritatii sau institutiei publice, in primele doua situatii, aceasta se va dispune prin emiterea de catre conducatorul autoritatii sau institutiei publice a unui ordin sau a unei dispozitii de imputare, in termen de 30 de zile de la constatarea pagubei sau, dupa caz, prin asumarea unui angajament de plata, iar in a treia situatie, pe baza unei hotarari judecatoresti definitive si irevocabile.

In cea de-a treia situatie, raspunderea functionarului public isi are sorgintea in art.52 alin.(1) din Constitutia republicata, potrivit caruia, persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal al unei cereri este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei.

Impotriva ordinului sau dispozitiei de imputare, functionarul public in cauza se poate adresa instantei de contencios administrativ.

Dupa cum se poate observa, legiuitorul nu a prevazut un termen in care functionarul se poate adresa instantei de contencios administrativ si nici daca procedura prealabila pe care legea contenciosului administrativ o prevede mai este obligatorie.

Dreptul conducatorului autoritatii sau institutiei publice de a emite ordinul sau dispozitia de imputare se prescrie in termen de 3 ani de la data producerii faptei.

In ce priveste raspunderea penala a functionarului public, aceasta intervine pentru infractiunile savarsite in timpul serviciului sau in legatura cu atributiile functiei publice pe care o ocupa.

In cazul in care functionarul public este trimis in judecata pentru savarsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie, persoana care are competenta legala de numire in functia publica va dispune suspendarea functionarului public din functia publica pe care o detine

“Daca instanta judecatoreasca dispune achitarea sau incetarea procesului penal, suspendarea din functia publica inceteaza, iar functionarul public respectiv isi va relua activitatea in functia publica detinuta anterior si ii vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

In situatia in care nu sunt intrunite conditiile pentru angajarea raspunderii penale, iar fapta functionarului public poate fi considerata abatere disciplinara, va fi sesizata comisia de disciplina competenta.

§ 4. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1.     Potrivit Statutului functionarilor publici, functionarul public reprezinta persoana:

a. numita intr-o functie publica

b. numita sau aleasa intr-o functie publica

c. aleasa intr-o functie publica

2.     Potrivit Statutului functionarilor publici, cadrele didactice:

a. intra in categoria functionarilor publici

b. intra in categoria angajatilor cu contract de munca

c. intra in categoria liberilor profesionisti

3.     In statele Uniunii Europene, accesul la functia publica respecta principiile:

a. legalitatii si transparentei

b. motivarii si proportionalitatii

c. egalitatii si meritului

4.     Pentru a ocupa o functie publica, printre alte conditii, o persoana trebuie sa aiba varsta de minimum:

a. 18 ani impliniti

b. 21 de ani impliniti

c. 16 ani impliniti

5.     Dupa nivelul atributiilor titularului functiei publice distingem:

a. functionari de conducere si functionari de executie

b. inalti functionari publici, functionari de conducere si functionari de executie

c. functionari debutanti si functionari definitivi

6.     Refuzul depunerii juramantului de credinta de catre functionarul public atrage:

a. anularea actului de numire in functie

b. suspendarea actului de numire in functie

c. revocarea actului administrativ de numire in functie

7.     Agentia Nationala a Functionarilor Publici reprezinta:

a. un organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica

b. o autoritate administrativa autonoma

c. un organ subordonat Ministerului Administratiei si Internelor, fara personalitate juridica

8.     Dreptul la opinie al functionarilor publici este:

a. asigurat

b. garantat

c. limitat

9.     Incalcarea de catre functionarii publici, cu vinovatie, a indatoririlor de serviciu atrage raspunderea:

a. penala

b. civila

c. disciplinara, contraventionala, civila sau penala, dupa caz

10. Sunt inalti functionari publici:

a) secretarii generali adjuncti din ministere;

b) secretarii municipiilor;

c) directorii generali adjuncti din cadrul ministerelor;

d) directorii executivi ai serviciilor deconcentrate ale ministerelor.

Bibliografie orientativa

Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ. vol.I, Ed. 4, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005;

Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ, vol. I, ed. a II-a, Ed. C.H. Beck, Bucuresti, 2008;

Dana APOSTOL TOFAN, Institutii administrative europene, Ed. C.H.Beck, Bucuresti, 2006;

Emil BALAN, Institutii administrative, Ed. C.H.Beck, Bucuresti, 2008;

Dumitru BREZOIANU, Drept administrativ roman, Ed. All Beck,  Bucuresti, 2004;

Florin COMAN KUND, Alexandru-Sorin CIOBANU, Drept administrativ. Sinteze teoretice si exercitii practice pentru activitatea de seminar. Partea I, ed. a III-a, revazuta si actualizata, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2008;

Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, editia a II-a revazuta si actualizata, Casa de Presa si Editura “Tribuna”, Sibiu, 2003;

Liviu GIURGIU, Aurel SEGARCEANU, Cristian Giusepe ZAHARIE, Drept administrativ, ed. a III-a revazuta si adaugita, Ed. Sylvi, Bucuresti, 2002;

Corneliu MANDA, Drept administrativ.Tratat elementar, ed. a IV-a, revazuta si adaugita, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2007;

Alexandru NEGOITA, Drept administrativ, Ed. Sylvi, Bucuresti, 1996;

Mihai OROVEANU, Tratat de drept administrativ, ed. a doua revazuta si adaugita, Ed. Cerma, Bucuresti, 1998;

Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Ed. Accent, Cluj-Napoca, 2004;

Mircea PREDA, Drept administrativ. Partea generala, ed. a IV-a, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2006;

Valentin PRISACARU, Tratat de drept administrativ roman. Partea generala, ed. a III-a revazuta si adaugita, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2002;

Ioan SANTAI, Drept administrativ si stiinta administratiei, vol. I, editie revizuita pentru uzul studentilor, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2002;

Anton TRAILESCU, Drept administrativ.Tratat elementar, Ed. 3, Ed. C.H.Beck, Bucuresti, 2008;

Verginia VEDINAS, Drept administrativ, ed. a III-a revazuta si actualizata, Ed. Universul Juridic, Bucuresti, 2007;

Ioan VIDA, Puterea executiva si administratia publica, Ed. Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1994;

Constitutia Romaniei. Comentariu pe articole coordonatori Ioan MURARU, Elena Simina TANASESCU, Ed. C.H.Beck, Comentarii Beck, Bucuresti, 2008;

Mihai CONSTANTINESCU Antonie IORGOVAN Ioan MURARU, Elena Simina TANASESCU, Constitutia Romaniei revizuita – comentarii si explicatii-, Ed. All Beck, colectia Legi comentate, Bucuresti, 2004;

Mihai CONSTANTINESCU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Revizui­rea Constitutiei. Explicatii si comentarii, Ed. Rosetti, Bucuresti, 2003;

Mihai CONSTANTINESCU Ion DELEANU, Antonie IORGOVAN, Ioan MURARU, Florin VASILESCU, Ion VIDA, Constitutia Romaniei – comen­tata si adnotata, Ed. Regia Autonoma „Monitorul Oficial”, Bucuresti, 1992;

Jaques ZILLER, Administrations comparées. Les systèmes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Editions Montchrestien – E.J.A., Paris, 1993.