Notiuni si concepte privind activitatea administratiei publice

Notiuni si concepte privind activitatea administratiei publice

Doctrina juridica si legea, actele normative in general, opereaza si concepte carora le confera un continut si inteles unitar tocmai pentru a asigura aplicarea corecta, in acelasi fel, a normelor juridice in activitatea practica a celor care sunt abilitati cu aplicarea lor si o percepere corespunzatoare din partea celor carora li se adreseaza.

In principiu, sarcina de a da definitii, de a stabili continutul si intelesul unor notiuni si concepte revine stiintelor juridice, disciplinelor de profil, nu dreptului, dreptul utilizand notiunile astfel cum ele au fost definite de doctrina juridica, pe care legiuitorul le-a insusit si le-a institutionalizat in ceea ce literatura juridica numeste „constante” ale dreptului. Aceste constante pot fi comune mai multor ramuri ale dreptului sau pot caracteriza numai o singura ramura a acestuia.

Ar fi gresit sa se inteleaga, insa, ca stiintele juridice creeaza ele insele notiuni si concepte pornind de la zero, de la un teren gol, pe care le ofera legiuitorului, pentru ca acesta sa le incorporeze numai in actul normativ pe care il emite. Doctrinarii nu inventeaza ei asemenea notiuni si concepte, ci incearca sa le extraga si sa le defineasca in toate elementele lor pornind de la ceea ce insusi legiuitorul a vrut sa exprime prin aceasta. Cu alte cuvinte, incearca sa afle vointa legiuitorului si sa o transpuna in formele care sa fie pe deplin valabile si in alte situatii de acelasi gen.

Pe de alta parte, ori de cate ori legiuitorul a dorit sa se abata de la intelesul clasic al unor notiuni si concepte, conferindu-le, eventual, un continut mai larg sau mai restrans, a facut acest lucru precizand in insusi actul normativ in cauza continutul (intelesul) acelor notiuni si concepte.

Este si motivul pentru care in numeroase acte normative emitentul lor precizeaza, intr-un articol distinct ori intr-o anexa, intelesul pe care, in materia data, doreste sa-l confere unor anumite notiuni si concepte pe care le utilizeaza in acel act si care, fie sunt notiuni si concepte noi, fie se abat de la intelesul lor clasic. Cert este ca, in egala masura, legiuitorul, practicianul si teoreticianul si, de ce nu toti cei carora li se adreseaza normele juridice, trebuie sa inteleaga in mod corect si sa utilizeze uniform si cu maxima rigoare stiintifica, aceleasi notiuni si concepte, intrucat numai astfel se poate asigura ordinea juridica fireasca intr-un stat de drept.

Aceasta cerinta imperativa se pune in primul rand pentru creatorul dreptului si, am sublinia noi, mai ales pentru acesta, ale carei ordine trebuie sa fie clar si precis formulate pentru cei obligati sa le execute sau sa le respecte. Din pacate insa, in prezent, in teoria si practica juridica din Romania, multe dintre notiunile si conceptele cu care se opereaza sunt definite, atat in forma, cat si in continut, in chip diferit, ori se intalnesc notiuni si concepte frecvent folosite de legislatia in vigoare fara a fi definite in continutul si specificitatea lor prin norme juridice, lasandu-se aceasta sarcina, in exclusivitate, pe seama stiintelor juridice de profil.

Este lesne de inteles ca aceasta situatie, in ambele ipoteze, este de natura a crea confuzie, ambiguitate mai ales in randul celor care au abilitarea si obligatia de a aplica in concret legea, conducand, in final, la practici si solutii neuniforme, cu consecinte juridice si sociale nedorite, nefiresti statului de drept. Existenta si persistenta acestei situatii are, desigur, si o explicatie obiectiva, care rezida in primul rand in complexitatea procesului de tranzitie de la un sistem de drept totalitar - emanatie a statului comunist dictatorial - la un sistem de drept nou, democratic, care nu numai ca a schimbat fundamental continutul si semnificatia unor notiuni considerate, pana nu demult constante ale dreptului, dar a si creat notiuni si concepte noi, nemaiintalnite in legislatia romana, cel putin in ultimii 50 de ani.

A. Notiunile de administratie publica si administratie de stat

Administratia, in sensul cel mai larg, este o activitate care consta intr-o prestatie a unei persoane sau grup de persoane in folosul altora, fata de care prestatorul activitatii se afla in anumite raporturi juridice, fie de subordonare, fie de colaborare sau de participare, si caruia beneficiarul prestatiei ii pune la dispozitie mijloacele materiale si financiare necesare.

Daca activitatea prestata are drept scop realizarea unor interese particulare, vorbim de o administratie particulara, iar daca are ca scop un interes general, de nivel national sau local, suntem in prezenta unei administratii publice.

De regula, interesul general este exprimat, direct sau indirect, in actele politice si juridice ale celor care detin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare in cauza sa aiba, in principiu, caracter politic, prin ea punandu-se in executare decizia politica si juridica.

La randul sau, administratia publica poate fi o administratie a statului (administratie de stat), sau o administratie a unitatilor administrativ-teritoriale (administratie publica locala). In primul caz, interesul realizat de cei ce infaptuiesc administratia este un interes general al statului, ca reprezentant oficial al intregii natiuni; in cel de al doilea caz, interesul realizat este al unei colectivitati locale, recunoscuta ca atare de stat, adica al unei unitati administrativ-teritoriale.

Sub un alt aspect, pe plan organizatoric, administratia, indiferent ca este particulara sau publica, ori realizeaza un interes al statului sau al colectivitatii locale, trebuie privita nu numai ca activitate, ca actiune prestatoare, ci si ca mod de organizare a unor structuri menite sa realizeze aceasta activitate4, structuri care fiinteaza in toate sferele puterii statului, si in cea legislativa si in cea judecatoreasca si, mai ales, in cea executiva, precum si in afara acestora, ca activitati prestatoare fie de interes particular, fie de interes public.

Prin scopul sau, administratia publica este legata de puterea legislativa care, prin actele sale juridice (legea), circumscrie si stabileste finalitatea si sensul pe care trebuie sa il aiba actiunile prestatoare, adica administratia publica. Dar, ea este legata de puterea judecatoreasca, ale carei hotarari sunt aplicate si executate tot in sfera administratiei publice, prin activitati prestate de autoritati ale administratiei publice si de functionari ai acesteia. Administratia publica este legata, prin natura ei, mai ales de puterea executiva, dar nu se identifica cu aceasta, avand o sfera mai larga de cuprindere.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Administratia publica se realizeaza atat de autoritati ale puterii executive (Guvern, ministere, prefecti si alte autoritati din sistemul acestora), cat si de autoritati ale administratiei publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (Consilii locale, primarii, Consilii judetene), precum si de catre structuri organizatorice care nu au calitatea de autoritati si chiar de catre structuri organizatorice particulare, dar care presteaza activitati de interes public (barourile de avocati, birourile notarilor publici, asociatiile si fundatiile s.a.).

Administratia publica se realizeaza prin doua categorii de activitati: unele cu caracter dispozitiv (exprimate in adoptarea de acte juridice administrative), altele cu caracter prestator (concretizate in acte si fapte materiale), ambele categorii constituind obiectul sau specific. Atat activitatile dispozitive, cat si cele prestatoare sunt efectuate pe baza legii si in vederea executarii acesteia.

Am sublinia, totusi, ca structurile organizatorice constituite ca autoritati, fiind dotate de catre stat cu putere, desfasoara, in principal, activitati cu caracter dispozitiv, in timp ce celelalte structuri organizatorice realizeaza, mai ales, activitati prestatoare de interes public cu caracter general si permanent, descongestionand astfel, autoritatea publica de astfel de activitati.

De subliniat este faptul ca activitati de organizare a executarii legii si de executare in concret a acesteia, adica activitati administrative, de natura celor doua categorii mentionate, desfasoara nu numai structurile organizatorice din sfera administratiei publice, ci si cele din sfera puterii legislative si judecatoresti. Este cazul, de pilda, al actelor adoptate de Parlament, ori una din Camerele acestuia pentru numirea in functie a unor persoane sau pentru administrarea bazei sale materiale, acte care, prin natura lor juridica, sunt acte administrative.

Acelasi caracter il au si actele juridice emise de presedintii judecatoriilor, tribunalelor, Curtilor de Apel si al Inaltei Curti de Casatie si Justitie, care au ca obiect buna administrare a justitiei si a bazei materiale pe care o folosesc. In aceste situatii, ei actioneaza ca autentici functionari publici din administratie, actele emise de ei fiind acte administrative. In acelasi context,, s-ar mai putea avea in vedere ca, si in cazurile multora dintre hotararile judecatoresti care, potrivit legii, sunt pronuntate de instantele de judecata, in calitatea lor exclusiva de autoritati judecatoresti (nu administrative), acestea se pun in executare prin acte si actiuni administrative, de catre executorii judecatoresti.

In astfel de cazuri, toate aceste activitati apar ca activitati subsidiare celor care sunt specifice acestor autoritati, iar autoritatile care le realizeaza apar nu ca subiecti ai puterii legislative si, respectiv, ai celei judecatoresti, ci ca autoritati administrative, situate, insa, in sfera puterii care le constituie obiectul principal de activitate.

In alte situatii, activitati de organizare a executarii legii si de executare a acesteia, deci activitati de natura administrativa, se realizeaza si de catre institutii particulare care desfasoara activitati de interes public. Este cazul, de pilda, al celor desfasurate de barourile de avocati, precum si de notarii publici. Prestatiile acestora nu mai sunt in sfera autoritatii statale si, deci, subordonate vreunuia din puterile statului, chiar daca ele trebuie sa se desfasoare in conditiile impuse de stat, prin lege. Nu este insa mai putin adevarat ca activitatile pe care le realizeaza avocatii si notarii publici intereseaza intr-un mare grad nu numai statul, ci si societatea civila in ansamblul sau, actele avocatilor si cele ale notarilor intrand in ordinea juridica a statului ca acte administrative, care concura fie la realizarea puterii judecatoresti, fie a celei executive, dupa caz, incadrandu-se in cerintele principiilor statului de drept.

Fata de aceste succinte consideratii, administratia publica ar putea fi definita ca activitate de organizare si de executare in concret a legii, cu caracter dispozitiv si prestator, care se realizeaza, in principal, de autoritatile publice si functionarii acestora si, in subsidiar, si de celelalte autoritati ale statului, precum si de structurile organizatorice particulare care desfasoara activitati de interes public.

B. Notiunile de activitate executiva si activitate administrativa

O atentie cu totul speciala a fost rezervata in literatura de specialitate descifrarii modalitatilor prin care se realizeaza puterea executiva a statului (functia executiva), elementelor care o compun si subiectelor care o realizeaza, cu atat mai mult cu cat intre acestea sunt adesea recunoscute si unele care depasesc sfera statalului.

Profesorul Paul Negulescu considera ca in realizarea functiei executive a statului se desfasoara doua categorii de activitati: unele de guvernare, altele de administrare, acestea din urma reunind toate serviciile publice destinate sa satisfaca anumite interese generale, regionale sau comunale. Chiar daca autorul precizeaza ca statul modern are trei categorii de atributii (functii), de a legifera, de a executa si de a distribui justitia, toate trei ca atribute ale suveranitatii, totusi releva ca numai legislativul si executivul au caracter politic, au rolul de a veghea la asigurarea intereselor generale, a existentei si integritatii statului.

Profesorul Anibal Teodorescu considera ca prin notiunea de organ legislativ se inteleg, de fapt, doua organe: autoritatea judecatoreasca si autoritatea administrativa, dar, in sfera executivului, aceste doua autoritati au competente bine stabilite, ceea ce impiedica justitia sa faca acte de administratie si pe administrator sa judece conflicte intre particulari.

Profesorul Constantin Rarincescu defineste cea de a doua categorie de activitate ca fiind o functie administrativa care se realizeaza atat prin emiterea de acte juridice, cat si prin savarsirea de acte materiale, adica prestari de servicii si efectuari de lucrari.

In literatura de specialitate au existat si alte nuantari in explicarea conceptului de putere (functie) executiva si putere (functie) administrativa. Dintre acestea, ni se par a fi cea mai pertinenta cea a Institutului de Cercetari Juridice din Bucuresti. In viziunea acestui institut, administratia de stat nu se confunda cu activitatea executiva, prima fiind infaptuita de organele executive ale statului, in timp ce administratia de stat, in sens larg, se infaptuieste de toate organele statului prin acte proprii, precum si, in anumite conditii, de organizatiile obstesti.

Modalitatea in care actuala Constitutie a reglementat sistemul de autoritati publice din Romania ne obliga la o analiza mai atenta si diferentiata si a conceptelor de activitate executiva si activitate administrativa.

Asa cum observa, cu multi ani in urma, prof. Constantin Rarincescu, functia executiva a statului nu coincide in toate cazurile cu activitatea administratiei, deoarece administratia este investita, uneori, cu putere discretionara, cand in exercitiul acestei activitati nu se aplica nici o lege.

Pentru a intelege mai bine trasaturile specifice fiecareia si deosebirile care le separa, consideram ca ele trebuie analizate dintr-un intreit punct de vedere: al puterii (functiei) in care se pot inscrie actiunile, al formei pe care le pot imbraca aceste actiuni si al organului care le realizeaza.

Sub aceste aspecte, activitatile executive tin exclusiv de puterea statului, pot fi intalnite in sfera oricareia dintre puterile statului, imbraca fie forma actului juridic (normativ sau individual), fie pe cea a operatiunilor materiale-tehnice si se realizeaza, in exclusivitate, de autoritatile statului, in principal de cele anume create pentru realizarea functiei executive a statului.

Spunem ca activitatile executive tin exclusiv de puterea statului pentru a releva inca o trasatura specifica acestora si anume, dimensiunea lor politica. Statul insusi fiind o institutie politica a societatii, iar puterea de stat o putere politica reprezentativa a intregii societati, este firesc ca acest caracter sa fie imprumutat tuturor activitatilor prin care se realizeaza puterea statului si, in principal, activitatilor din sfera legislativului, si, desigur, a executivului. Activitati executive se infaptuiesc, asa cum am mai relevat mai sus, si in domeniul puterii judecatoresti, acestea insa au, in principal, daca nu in exclusivitate, un caracter tehnic, scopul lor nefiind politic, ci de asigurare a realizarii acestei functii a statului, autonoma de celelalte functii.

Cat priveste forma pe care o imbraca activitatile executive, acestea pot fi cea a unui act juridic (de autoritate, de gestiune sau jurisdictional, dupa caz, normativ sau individual), ori forma operatiunilor material-tehnice sau a unor fapte materiale - executari de lucrari si prestari de servicii.

Dupa unii autori, activitatea executiva cuprinde ca elemente constitutive inseparabile atat dispozitia cat si executia. In aceasta viziune, se considera ca activitatea executiva propriu-zisa ar consta in aplicarea directa a legii la cazuri concrete, forma juridica de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de dispozitie ar consta in dreptul organului executiv de a lua masuri pentru aplicarea in concret a legii, forma juridica de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.

Intr-un asemenea inteles, organele executive situate pe treapta inferioara a sistemului, care nu mai au alte organe in subordine, realizeaza numai o activitate executiva, prin aplicarea directa a legii la cazuri concrete, in timp ce organele situate pe o treapta superioara au, in afara de aplicarea legii la un caz concret, si dreptul de a da dispozitii organelor subordonate. Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ.

In primul caz, in care organul administratiei este situat pe treapta cea mai de jos a sistemului, nici nu se poate pune problema ca aceasta sa emita norme obligatorii pentru un alt organ, intrucat nu mai are in subordine un asemenea organ, dupa cum, in cel de-al doilea caz, realitatea activitatii executive de catre un organ situat pe o treapta superioara a sistemului nu inseamna in mod necesar si conferirea competentei de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ.

In conceptia acestor autori, executarea de lucrari si prestari de servicii, sau cum le numesc ei, activitati direct productive si social-culturale, care fac obiectul de activitate al agentilor economici si, respectiv, al institutiilor, nu se includ in sfera activitatilor executive.

In prezent, marea majoritate a autorilor nu mai impartasesc o asemenea intelegere a activitatii executive, considerand-o ca fiind o singura forma de activitate, executia si dispozitia nefiind decat elemente ale aceleiasi activitati.

Activitatile executive se mai caracterizeaza prin faptul ca se infaptuiesc de catre structuri organizatorice (organe) ale statului, ca urmare a imputernicirilor primite din partea statului. Aceste imputerniciri reprezinta, totodata, obligatii, nu facultati pentru cel caruia i-au fost conferite, tocmai pentru ca numai prin infaptuirea lor puterea statului isi realizeaza mai bine scopul si obiectivele.

Fata de cele de mai sus, se poate spune ca sunt activitati executive: cele realizate de autoritatile puterii executive, Presedintele Romaniei, Guvern, ministere si celelalte autoritati ale administratiei publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau ministerelor), serviciile publice deconcentrate ale acestora si prefecti, inclusiv de structurile organizatorice subordonate acestora, precum si unele activitati care, prin natura lor tin de puterea executiva, dar se realizeaza de autoritatile din sfera celorlalte puteri ale statului, ori de structurile din subordinea acestora. Aceste activitati imbraca, in principal, forma actelor administrative de autoritate cu caracter normativ sau individual si, in subsidiar, cea a operatiunilor administrative-tehnice, ori a faptelor materiale.

Daca ne referim la activitatile administrative, din acelasi intreit punct de vedere, vom sesiza, sub unele aspecte, anumite particularitati.

Mai intai, se cuvine sa subliniem ca acestea nu tin exclusiv de puterea statului, neavand neaparat o dimensiune politica. Ele pot sa serveasca statul, dar in considerarea atributelor sale de persoana juridica civila, nu de o persoana juridica de drept public. De aici decurge o a doua trasatura, aceea ca activitati administrative intalnim in toate cele trei puteri ale statului, chiar daca, poate ca volum, cele mai multe sunt in sfera puterii executive. Aceasta rezulta din faptul ca toate autoritatile statului, fiind persoane juridice civile, realizeaza si activitati care presupun administrarea patrimoniului pe care il detin.

Din punct de vedere al formelor pe care le pot imbraca, activitatile administrative pot fi, ca si activitatile executive, fie acte juridice, fie operatiuni materiale-tehnice, ori fapte materiale. Dar, tocmai, pentru ca sunt lipsite de conotatii politice, activitatile administrative se infaptuiesc, in principal, prin acte de gestiune, iar daca se emit si acte de autoritate acestea sunt, de regula, acte cu caracter individual. Totodata, in cadrul acestor forme, faptele materiale, executarea de lucrari si prestarea de servicii, ocupa un loc mult mai important decat in cazul activitatilor executive, care tin de puterea politica a statului, fiind infaptuite si de subiecti din afara puterilor statului.

Sub raportul subiectelor care realizeaza activitati administrative, este de observat ca mobilul politic care caracterizeaza activitatile executive, nefiind prezent si in cazul celor administrative, fac ca acestea din urma sa se realizeze nu numai de structuri organizatorice statale, ci si de structuri organizatorice nestatale. Mai mult chiar, aceste structuri nestatale pot fi autoritati publice, cum este cazul Consiliilor locale, Consiliilor judetene, primarilor, unitati de interes public, regii autonome si institutii publice, ori structuri organizatorice particulare, societati comerciale, asociatii fundatii.

Sintetizand cele de mai sus, am putea spune ca activitatile administrative, spre deosebire de cele executive, se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi:

• nu sunt in mod obligatoriu legate de puterea politica a statului, putandu-se intalni si in afara acesteia;
• se infaptuiesc in oricare dintre puterile statului, inclusiv in cea judecatoreasca, tocmai pentru ca aceasta putere este mai putin expusa elementului politic;
• constau, in principal, in acte de gestiune si fapte materiale, actele juridice avand, de regula, caracter individual;
• se infaptuiesc nu numai de autoritati ale statului, ci si de structuri organizatorice nestatale, autoritati ale administratiei publice locale, institutii publice, regii autonome, societati comerciale, asociatii si fundatii, ori de servicii particulare dar de interes public (avocati, notari publici etc.).

Fata de cele de mai sus, putem considera ca sunt activitati administrative cele care se infaptuiesc de Consiliile locale, primari, Consiliile judetene si structuri din subordinea sau de sub autoritatea acestora, de institutiile publice si regiile autonome, precum si de unitatile particulare, societati comerciale, asociatii, fundatii, birouri notariale sau de avocatura etc.

Prin urmare, asa cum pe plan organizatoric, nu orice autoritate publica are si calitatea de organ, tot asa, pe planul activitatilor realizate de acesta, nu toate activitatile administrative sunt si activitati executive. Mai mult chiar, unele dintre activitatile administrative se infaptuiesc, asa cum am aratat, de structuri organizatorice care nu au nici calitatea de organ si nici pe cea de autoritate publica.