Clasificarea actelor administrative

Clasificarea actelor administrative

A. Clasificarea din perspectiva criteriului material

Din perspectiva continutului lor, actele administrative pot fi:

a) Acte administrative normative

Actul administrativ normativ cuprinde reglementari de principiu, de ordin general, formulate in abstract, si sunt destinate unui numar nedeterminat de persoane.

Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotararea de guvern prin care se stabilesc anumite preturi maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate in vederea calcularii impozitului, o hotarare a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.

In general, actele normative pot contine norme juridice imperative (care impun o anumita activitate), prohibitive (care interzic o anumita activitate) sau permisive (care ofera posibilitatea de a realiza o anumita activitate.

Astfel, sunt considerate norme imperative dispozitiile art. 72 din Legea nr. 215/2001, conform caruia, in cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de incetarea mandatului primarului.

Pe de alta parte, ca norme prohibitive, exemplificam art. 84 alin. 2, din aceeasi lege, care instituie interdictia pentru secretarul orasului sau comunei de a fi sot, sotie sau ruda de gradul intai cu primarul sau cu viceprimarul.

In fine, observam, ca norme permisive cuprinsul art. 57 alin. 1, din Legea nr. 215/2001, care prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva Consiliul local, in anumite conditii.

b) Acte administrative individuale

Actul administrativ individual este o manifestare de vointa care produce efecte juridice cu privire la persoane precis determinate, sau, intr-o formula mai explicita, care „creeaza, modifica sau desfiinteaza drepturi si obligatii in beneficiul sau sarcina unor persoane dinainte determinate”.

Actele individuale pot fi clasificate, la randul lor, in:

b1) acte creatoare de drepturi si obligatii, prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru construirea de locuinte sau de stabilire a impozitului, de exemplu). Aceste acte pot fi emise in temeiul unei „puteri publice” legate a autoritatii publice (de pilda, in prezenta tuturor conditiilor prevazute de lege, emiterea autorizatiei de constructie nu poate fi refuzata de primar), in timp ce altele sunt emise in temeiul unei „puteri discretionare” a autoritatii publice (dizolvarea consiliului local prin hotarare guvernamentala; modificarea organigramei primariei prin hotarare a consiliului local). Daca primele pot fi controlate de catre autoritatile publice superioare numai in ceea ce priveste legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate si sub aspectul oportunitatii emiterii acestora;

b2) acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de invatamant, decizia de pensionare), prin care beneficiarilor le este recunoscuta o activitate anterioara si li se confera un complex de drepturi, in conditiile prevazute de lege. Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigura, prin ea insasi, legalitatea unei activitati viitoare desfasurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de studii superioare, de exemplu); in acest caz, este necesar sa intervina un alt act administrativ sau de alta natura, cum ar fi numirea intr-o functie publica, respectiv incheierea unui contract individual de munca.

b3) acte de constrangere administrativa (procesul-verbal de constatare a contraventiei), prin care se aplica o sanctiune administrativa.

b4) acte administrativ jurisdictionale, categorie hibrida de acte juridice, emise de autoritati ale administratiei publice, care au ca obiect solutionarea unor litigii si sunt emise potrivit unei proceduri ce are caracteristici apropiate de procedura judiciara (contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei), cum ar fi hotararea comisiei judetene de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fondului funciar. In prezent, potrivit art. 21 alin. 4, din Constitutia revizuita in 2003, procedurile administrativ jurisdictionale sunt facultative si gratuite. Drept urmare, petitionarul nu este obligat sa recurga la ele, iar daca a sesizat, totusi, o jurisdictie administrativa, el va putea sa renunte la aceasta cale de atac in vederea sesizarii instantei de contencios administrativ.

b5) acte administrative prin care se incheie contracte, prin care autoritatile publice devin parte a unui contract administrativ sau civil.

B. Clasificarea din perspectiva criteriului organic

Criteriul organic poate fi utilizat in scopul clasificarii actelor administrative, in functie de emitentul acestora. Drept consecinta, exista:

a) acte administrative emise de autoritatile administrative publice: Guvernul, Presedintele Republicii, ministere, Consiliile locale, Consiliile judetene, prefectul, primarul, etc.

Prin „autoritate administrativa” se intelege acea autoritate cuprinsa in puterea executiva a statului, putere denumita generic „administratia publica”. Pentru a intelege aceasta sintagma, precizam ca autoritatile administrative alcatuiesc, alaturi de autoritatea legislativa si autoritatea judecatoreasca, autoritatile publice ale statului, adica acele entitati inzestrate cu putere publica. Prin urmare, autoritatile administrative (sau autoritatile administratiei publice) constituie specia, iar autoritatile publice, genul.

In proiectul Codului de procedura administrativa, prin autoritate publica sunt intelese: (1) „…orice structuri publice (institutie, serviciu, regie autonoma etc.), centrale sau teritoriale, cu sau fara personalitate juridica, cu conducere colegiala sau unipersonala, infiintate prin lege sau pe baza legii, indiferent de sursa de finantare, care actioneaza cu putere publica”.

b) acte administrative emise de alte autoritati publice, apartinand altor puteri in stat – Parlamentul sau instantele judecatoresti.

Conform prevederilor Constitutiei Romaniei, de regula, Parlamentul adopta legi, iar instantele judecatoresti, hotarari judecatoresti; cu toate acestea, in unele cazuri, structurile amintite emit si acte administrative, in realizarea unor sarcini specifice administratiei publice, de gestionare a resurselor materiale si umane, activitate necesara in vederea functionarii adecvate a acestora. Suntem, astfel, in prezenta unui act administrativ de numire in functie atunci cand presedintele Camerei deputatilor sau al Senatului numeste functionarii din aparatul propriu al Parlamentului, sau cand Presedintele Tribunalului sau Curtii de Apel, insarcinat si cu atributii administrative, numeste in functie directorul executiv si directorul executiv adjunct al acestei institutii, care este functionar public.

c) acte administrative prin delegatie, emise de persoane private, angajate, sub control statal, in activitatea de prestare a serviciilor publice.

Proiectul Codului de procedura administrativa, in art. 4, alin. 2, prevede: „Sunt asimilate autoritatilor publice …: asociatiile si fundatiile de utilitate publica, precum si orice alte persoane sau structuri private, in masura in care actioneaza cu putere publica, in vederea satisfacerii unui interes public …”

Constatam, astfel, ca statul sau unitatile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile publice necesare satisfacerii nevoilor  celor administrati, sau le pot transfera, sub control strict, unor persoane private, care sa le gestioneze in interes public dar cu respectarea cerintelor de eficienta si eficacitate.

Prestand un serviciu public sub control statal, persoanele private mentionate dobandesc atributii de putere publica, si, in consecinta, au posibilitatea de a emite acte administrative obligatorii pentru cei care beneficiaza de serviciul public, acte atacabile pe calea contenciosului administrativ.

Cu titlul de exemplu, mentionam serviciul public de invatamant este prestat, in principiu, de universitati de stat, dar si de universitati private, aflate sub controlul permanent al Consiliului National de Evaluare Academica si Acreditare, precum si al Ministerului Educatiei si Cercetarii; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care presteaza acelasi serviciu public de sanatate, sub controlul ministerului de resort; serviciile publice de transport local calatori pot fi delegate, spre gestionare, unor persoane juridice private, in conditiile legislatiei in vigoare, etc. In acest context, decizia Rectorului unei universitati particulare de numire in functie a unui preparator, asistent sau lector universitar, este un act administrativ, la fel ca si actul omologului sau de la o universitate de stat, cu precizarea ca regimul lor este reglementat prin lege speciala, Statutul cadrelor didactice; de asemenea, decizia operatorului de transport urban calatori de a majora pretul biletelor de calatorie este un act administrativ, nicidecum un act de drept privat.