Institutiile publice - caracterizarea generala a institutiilor publice, serviciile publice, serviciile publice locale

Institutiile publice

Institutiile publice reprezinta ansamblul structurilor organizate, create in societate pentru gestionarea afacerilor publice. Institutiile publice, in sensul birocratic pe care il au in ziua de azi, reprezinta singurul mod de organizare social-economica a statului, care pot face fata provocarilor modernitatii (numarul mare al populatiei, diversitatea si complexitatea nevoilor umane ce se cer satisfacute). Ceea ce face din institutiile birocratice instrumente eficiente este caracterul lor rational , manifestat in cele patru dimensiuni principale ale acestora:

pot manevra un numar mare de sarcini;

pun accent pe cuantificare; opereaza intr-un mod previzibil, standardizat;

pun accent pe controlul asupra celor angrenati in sistemul institutiilor.

Intr-un stat democratic ele au urmatoarele functiuni:

- pregatirea si adoptarea de acte normative;

-supravegherea punerii in executare a hotararilor luate la nivel politic;

- punerea in executare a legilor.

O institutie publica furnizeaza bunuri si/sau servicii care asigura facilitati, precum: servicii de telecomunicatii, electricitate, aprovizionare cu gaze si apa, transport, transportul public urban, servicii medicale si sanitare, servicii educationale si culturale etc. Obiectivul unei institutii publice este servirea interesului public. Sunt situatii in care initiativa particulara nu poate acoperi cerintele societatii si de aceea sunt necesare institutii specifice.

1. Caracterizarea generala a institutiilor publice

Institutiile publice au detinut pentru multa vreme un rol important in majoritatea tarilor dezvoltate, dar, odata cu privatizarea unor servicii publice, unele institutii au trecut intr-un plan secund. Aceste institutii sunt importante pentru ca activitatea lor este dependenta de sectorul guvernamental, iar managementul sectorului public controleaza activitatea organizatiilor cu scop lucrativ. Daca managerii din organizatiile private au in vedere, in primul rand, profitul, in cazul institutiilor publice, scopul managementului este satisfacerea interesului general. In cadrul institutiilor publice se au in vedere si politicile sociale, industriale si de investitii. In cazul in care controlul guvernamental este prea rigid, institutiile publice isi pierd statutul de entitati independente, nemaifiind rentabile pentru public. Sunt situatii in care institutiile publice nu pot fi controlate eficient, iar randamentul lor este inferior companiilor private. Este oportun ca atunci sa se puna problema privatizarii unor servicii publice. Pe de alta parte, succesul institutiilor publice depinde si de modul in care guvernamintele – centrale si locale- vor gasi mecanismele de motivare si control adecvate, fara a implementa proceduri rigide la nivelul fiecarei entitati publice.

Caracteristicile principale ale institutiilor publice sunt urmatoarele:

satisfac o nevoie sociala;

sunt create sau desfiintate prin decizie administrativa de catre institutia administrativa tutelara;

regimul lor juridic este reglementat de reguli ale dreptului public;

se realizeaza prin stabilimente publice.

Institutiile publice pot avea trei forme de prezentare: institutii publice clasice, servicii publice si companii publice. Institutiile publice clasice sunt cele care au aplicat un domeniu social de activitate, de exemplu institutiile de cultura si unitatile de invatamant si care, de regula nu au corespondent in sfera privata, deoarece in mediul privat nu ar putea subzista.

Serviciile publice sunt foarte bine reprezentate si analizate in literatura de specialitate. Ele asigura servicii utilitare si edilitare, cum ar fi aprovizionarea cu apa, electricitate, gaz, telecomunicatii, considerate esentiale pentru economie, dar care, la o adica, ar putea suporta cu succes si un proces de privatizare. Oricum, cele mai multe servicii publice pot si chiar au corespondent in sfera privata, deoarece „obiectele muncii” sunt rentabile (sunt de natura economica si nu sociala).

Companiile publice se afla in competitie directa cu companiile private: banci, companii de asigurare, de salubritate, aeriene, petroliere, etc. Avand in administrare resurse nationale, ele nu se prea regasesc in structura unui consiliu judetean. Exista cel putin, patru motive care determina existenta companiilor publice: minimalizarea erorilor de pe piata; cresterea rentabilitatii economice; facilitarea planificarii centralizate a economiei; schimbarea naturii economiei.

Sectorul public a avut intotdeauna si alte scopuri decat cele financiare. Orice guvern are autoritatea de a se implica in toate sectoarele economiei, ceea ce presupune si crearea de companii proprii.

Ceea ce caracterizeaza la modul plenar institutiile publice este interesul public. Interesul public a fost intotdeauna o prioritate, care presupunea angajarea celor mai competente persoane pentru a forma o elita administrativa care sa actioneze atat in conformitate cu legea si precedentele existente, cat si in conformitate cu politicile si strategiile promovate de guvernul aflat la putere la un moment dat.

2. Serviciile publice

Pentru satisfacerea cerintelor de hrana, locuinta, transport, cultura, sanatate, etc. ale membrilor unei colectivitati umane sunt infiintate organismele sociale numite servicii publice, pe care le-am prezentat pe scurt in secventa trecuta, urmand ca acum sa detaliem prezentarea lor teoretica cu referiri la relatia lor cu institutia consiliului judetean.

Termenul de serviciu public este utilizat atat in sens organizatoric, de organism social, cat si in sens functional, de activitate desfasurata de acest organism. Data fiind complexitatea cerintelor sociale, exista si o mare varietate de servicii publice. De aceea, se impune a se face distinctie intre serviciu public si serviciu de utilitate publica. Distinctia intre cele doua servicii consta in faptul ca primul este infaptuit de o organizatie de stat sau a colectivitatii locale, iar cel de-al doilea de o alta organizatie, nestatala (societate comerciala, asociatie, fundatie, etc.). Fata de consiliile judetene, primele se afla in subordinea acestora, iar celelalte nu. Pe de alta parte, exista situatii cand un serviciu public este concesionat unei societati comerciale –intrand astfel la categoria de utilitate publica- sau cand nu numai serviciul public este transformat, ci si organizatia care il presteaza- de exemplu, transformarea unei regii autonome de interes judetean in societate comerciala sau companie. In cazul organizatiilor mixte, de stat si particulare, ne aflam in prezenta unui serviciu public deoarece la acea organizatie participa si statul sau institutiile de autoritate publica, fie ca autoritate publica, fie ca persoana juridica.

Referat: Conventie de aplicare a acordului schengen Eseu: Comportamentul politic asimilat grupurilor

Pentru a fi in prezenta unui serviciu public sunt necesare urmatoarele conditii:

- infiintarea lor sa se faca prin acte de autoritate. Astfel, ministerele se infiinteaza prin lege, organele de specialitate din subordinea Guvernului se infiinteaza prin hotarare a Guvernului, iar cele din subordinea ministerelor prin ordin al ministrului; potrivit Legii nr. 215/2001, consiliile judetene pot infiinta prin hotarare institutii social-culturale si sanitare de interes judetean;

- satisfacerea cerintelor membrilor societatii;

-activitatea lor se desfasoara in realizarea autoritatii publice, personalul lor avand, in principal, calitatea de functionar public;

- sunt persoane juridice, avand toate drepturile si obligatiile specifice acestora;

- mijloacele lor materiale sunt asigurate prin subventii de la buget, fie din venituri proprii.

Serviciul public poate fi definit ca fiind acea organizatie de stat sau a colectivitatii locale, infiintata de autoritatile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerinte ale membrilor societatii, in regim de drept administrativ sau civil, in procesul de executare a legii. Serviciile publice poarta denumiri diferite ca, de exemplu, secretariate, agentii, institute, administratii, sectii , oficii, spitale, scoli, regii autonome, societati.

Organizatiile care presteaza servicii publice pot fi grupate in trei categorii:

-autoritati ale administratei publice

-institutii publice

-regii autonome de interes public

Aceasta grupare se intemeiaza pe o serie de deosebiri, si anume:

- activitate autoritatilor administratiei publice se caracterizeaza prin adoptarea sau emiterea de acte administrative, activitatea institutiilor publice prin aceea ca este mai mult o activitate intelectuala, iar a regiilor autonome este preponderent economica.

- mijloacele financiare necesare desfasurarii activitatii autoritatilor administratiei publice si, in mica masura a institutiilor publice, se asigura de la bugetul statului – sau a autoritatilor locale - iar regiile autonome de interes public isi asigura mijloacele banesti in mare parte din veniturile obtinute din activitatea proprie.

- autoritatile administratiei publice si institutiile publice isi desfasoara activitatea, de regula, in mod gratuit, regiile autonome, de regula, contra cost

- in activitatea autoritatilor administratiei publice preponderenta este emiterea de acte administrative; in activitatea institutiilor publice aceasta este mai redusa, iar in activitatea regiilor autonome de interes public si mai redusa.

Administratia presteaza servicii care satisfac nevoile publice, dar, mai ales, ea instituie si amenajeaza serviciile, adica organismele pentru satisfacerea nevoilor publice. Aceste organisme au o infatisare mai mult sau mai putin de tip pur administrativ, cu cat se indeparteaza mai mult sau mai putin de intreprinderile particulare. Administratia isi propune a satisface nevoi foarte variate, pentru care se apreciaza insuficienta sau criticabila initiativa particulara. Lista nevoilor a caror satisfacere trebuie asigurata prin interventia administratiei publice sau direct prin aceasta administratie este fixata in functie de curentele ideologice, situatia economica si sociala, posibilitatile financiare si tehnice ale locului si momentului.

Interventia autoritatii publice in vederea satisfacerii unei nevoi recunoscute ca publica este mai mult sau mai putin profunda. Ea poate consta in acordarea unor subventii catre unele intreprinderi particulare, antrenand un control asupra acestor intreprinderi. Poate apoi, alaturi de acest ajutor, sa le acorde anumite atributii administrative intotdeauna sub controlul administratiei. Totodata, autoritatea publica poate decide crearea unor organisme, veritabile servicii publice, care sa depinda de ea, sa fie rezultatul acesteia pentru realizarea sarcinilor publice. Cu alte cuvinte, autoritatea publica recurge fie la organisme care se inscriu strict in cadrul administrativ obisnuit si functioneaza in intregime dupa procedee administrative, fie la organisme care au numai caracter administrativ prin originile lor, prin prezenta unei mari parti din capitalul folosit, prin anumite reguli de functionare, prin controlul la care sunt supuse, dar care, in mai multe puncte, se apropie de intreprinderile industriale si comerciale obisnuite. Se mai poate spune ca serviciile publice, intelese in sens larg, sunt ansambluri de persoane si bunuri create in vederea satisfacerii unei nevoi publice de catre o colectivitate, supuse autoritatii si controlului acesteia. Aceasta definitie, insusita de majoritatea autorilor in materie, face sa apara ideea de ansamblu de mijloace avute in vedere pentru satisfacerea unui scop. Este vorba de mijloace de personal si materiale, completate cu posibilitatea utilizarii, uneori, a procedurilor juridice exceptionale.

Cheltuielile serviciilor sunt, in principiu, suportate de catre colectivitatea care a instituit si organizat serviciul. Ele pot fi acoperite total sau partial din veniturile provenite din functionarea serviciului sau cu concursul particularilor si sunt intotdeauna sub control si sub dependenta colectivitatii care a creat serviciul respectiv.

Exista, in diverse tari, diferite categorii de servicii publice si este posibila clasificarea acestora dupa diferite criterii, cum ar fi natura lor sau colectivitatile locale de care depind. Astfel, putem distinge servicii publice interne si extrateritoriale. Intr-o maniera generala toate serviciile sunt in cadrul geografic al statului, dar sunt unele care se prelungesc in exterior. Cu toate acestea, distinctia prezinta putin interes din punct de vedere al structurii generale si regulilor de functionare a serviciilor. In ceea ce priveste aceasta situatie, putem da exemplu, ca exceptie situatia serviciului public de apa - canal Cluj, care dupa transformarea regiei de apa - canal in companie – Compania de Apa Somes- si-a extins teritoriul, prin fuziune, si asupra judetului Salaj.

Mai importanta este distinctia intre serviciile civile si cele militare. Cele din urma sunt supuse unei discipline foarte stricte, organizate si conduse dupa reguli care, partial, le sunt proprii.

Serviciile sunt exploatate in regie si alteori direct de catre administratie sau de catre un prepus general, pe care ea il supravegheaza. Acest prepus este numit sau demis de catre administratie.

Conditiile de functionare, regulile aplicate sunt foarte diferite. Unele servicii sunt conduse de indivizi, altele de consilii, de colegii.

Putem distinge servicii de administratie generala in opozitie cu cele tehnice, de specialitate. Dupa colectivitatile angajate in conducerea acestor servicii, ele pot fi grupate in trei categorii: servicii nationale, servicii regionale si servicii locale. Serviciile nationale raspund unor interese generale, iar serviciile judetene si cele locale raspund unor nevoi regionale, respectiv locale.

3. Serviciile publice locale

In afara serviciilor de stat exista servicii ale colectivitatilor intermediare. Numarul si importanta acestora sunt variabile, de la tara la tara. Domeniile sunt, de asemenea, diferite: drumuri publice, asistenta, educatie, etc. Pentru a fi vorba de un serviciu public trebuie sa existe o autoritate publica insarcinata cu organizarea acestuia. Prin organizare, sunt vizate diferite aspecte: determinarea regulilor de organizare si functionare, atributiile, dreptul de exploatare, controlul conditiilor de exercitare a acestui drept. Anumite servicii se preteaza a fi prestate la nivel local, altele la nivel central sau intermediar (in cazul nostru judetean sau regional- teritorial). Serviciile urbane si serviciile de distributie (apa, gaz, electricitate ) sunt mai potrivite unui sistem de responsabilitate locala, desi in Romania, acestea din urma, cu exceptia apei, tin de structuri regionale sau chiar nationale. In schimb, marile retele de transport, asigurarile sociale, productia de energie sunt de competenta nationala.

Sectiunea a 2-a a Capitolului IV din Legea administratiei publice locale este intitulata „Serviciile publice ale comunei, orasului si aparatul propriu de specialitate al autoritatilor administratiei publice locale”, iar in cuprinsul articolelor din aceasta sectiune sunt utilizate sintagmele „ servicii publice ale comunei sau orasului”. Precizarea din titlu ne determina sa consideram ca, in realitate este vorba despre doua categorii de servicii publice locale: servicii publice organizate de autoritatile administratiei publice locale si servicii publice subordonate autoritatilor administratiei publice locale

In prima categorie intra serviciile publice organizate ca regii autonome, societati comerciale sau alte forme publice sau private care realizeaza un serviciu public pentru comuna sau oras. In cea de-a doua categorie intra numai acele servicii publice locale care sunt cuprinse in organigrama consiliului local sau judetean. Numai in acesta din urma situatie, consiliul local sau judetean aproba regulamentele de organizare si functionare a serviciilor publice, stabileste competenta si salarizarea personalului, in conditiile prevazute de lege.. Conform Legii administratiei publice locale, consiliile locale si judetene pot contracta, in conditiile legii, lucrari si servicii de utilitate publica, in limitele sumelor aprobate din bugetul local sau judetean. De asemenea, autoritatile administratiei publice locale pot hotari si asupra concesionarii sau inchirierii de servicii de interes local, precum si a participarii, cu capital social sau bunuri, la societatile comerciale, pentru realizarea de lucrari sau servicii de interes public local, in conditiile legii.

3.11.4. Serviciile publice si autonomia locala

Descentralizarea reprezinta un sistem de organizare administrativa care permite colectivitatilor umane sau serviciilor publice sa se administreze ele insele, sub controlul statului, care le confera personalitate juridica, le permite constituirea unor autoritati proprii si le doteaza cu resursele necesare. Descentralizarea cunoaste doua forme: descentralizarea administrativ- teritoriala, ce priveste colectivitatile locale, si descentralizarea tehnica, ce priveste serviciile administratiei publice. Descentralizarea administrativ- teritoriala inseamna constructia pe plan local a unei administratii publice diferite de cea de stat. Descentralizarea tehnica inseamna o deplasare in teritoriu a unor organe componente ale administratiei publice de stat. Administratia publica, in sensul de activitate, se realizeaza prin activitati executive cu caracter de dispozitie si prin activitati executive cu caracter de dispozitie si prin activitati executive cu caracter de prestatie. Administratia publica poate fi considerata, atat din punct de vedere formal - organizatoric, cat si material - functional, ca totalitate de servicii publice menite sa satisfaca interesele si variatele nevoi ale cetatenilor si societarii. Toate aceste servicii, pe plan local, se sprijina pe resursele financiare ale colectivitatilor locale. Autonomia locala este forma moderna de exprimare a principiului descentralizarii, definit in „Carta Europeana: Exercitiul autonom al puterii locale”, din 15 octombrie 1985, a Consiliului Europei. Potrivit Cartei Europene, colectivitatile locale au dreptul la resurse financiare proprii si suficiente pentru a-si exercita, in mod liber, competentele recunoscute de lege.

Descentralizarea nu priveste toate serviciile publice. Cele care sunt de interes national exclusiv ori preponderent national nu se descentralizeaza (de exemplu, apararea nationala, siguranta nationala). Acestea pot fi doar „deconcentrate” la nivel local, ramanand insa in structura, ierarhia si subordonarea „centrului”. Alte servicii publice se organizeaza numai la nivel local. Pentru descentralizare intervine optiunea politica ce are in vedere costurile descentralizarii, cat si eficienta sociala a acesteia. Interesul este unul singur, anume ca aceste servicii publice sa raspunda cat mai bine necesitatilor locuitorilor, indiferent la ce nivel functioneaza. Teoretic, toate serviciile publice, cu exceptia apararii nationale, ar putea fi furnizate de administratia publica locala, cu conditia sa aiba resurse suficiente. Aceasta ar fi o situatie ideala deoarece, din pacate, autoritatile locale duc lipsa de resurse financiare pentru realizarea serviciilor publice. De aceea, administratia centrala trebuie sa joace un rol important in finantarea si furnizarea de servicii publice. Guvernul detine inca un rol major in managementul local prin responsabilitatile functionale pe care le are, prin controlul asupra accesului, intr-o masura mai mare, la finante pentru investitii si prin puterile legale asupra autoritatilor locale.

O preocupare importanta a Guvernului este ca aceste servicii publice locale sa fie oferite in conditii de echitate. Astfel, administratia publica locala, ca furnizor de servicii publice, ar putea sa nu ofere aceste servicii in mod echitabil, pentru toata colectivitatea locala, din lipsa de resurse financiare sau din inclinatii politice. De aceea, administratia centrala trebuie sa vegheze asupra modului cum sunt furnizate serviciile publice catre populatie si sa imparta resursele financiare in mod echitabil.

Pentru a face administratia publica locala puternica si un furnizor de servicii publice eficient, pot fi identificate patru functii ale autoritatilor locale: sa creeze infrastructura necesara unei eficiente organizari a executarii legii; sa asigure resurse umane pentru servicii publice de o calitate superioara, sa creasca productivitatea si, pe aceasta cale, nivelul de trai al cetatenilor; sa regleze serviciile private ce contribuie la bunastarea, sanatatea si siguranta populatiei; sa furnizeze servicii si facilitati pentru sprijinirea activitatilor productive si sa permita intreprinzatorilor particulari sa-si desfasoare activitatea eficient.

Pentru a putea fi indeplinite aceste functii, autoritatile locale in relatiile cu cele centrale trebuie sa defineasca trei lucruri:

- pentru fiecare nivel de organizare a administratiei publice sa se cunoasca foarte bine competenta si responsabilitatile

- sursele de venit sa corespunda competentei si responsabilitatilor, adica sa fie suficiente

- autoritatile centrale sa conceapa un sistem de evidenta a finantelor publice la toate nivelurile si sa ofere stimulente pentru autoritatile locale in cazul unei activitati corespunzatoare a acestora.