Procedura emiterii sau adoptarii actelor administrative

Procedura emiterii sau adoptarii actelor administrative

Din punct de vedere terminologic, autoritatile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. primarul emite dispozitii), iar cele colegiale adopta acte administrative (ex. consiliul local adopta hotarari).

Specialistii in drept administrativ, teoreticieni si practicieni in egala masura, admit, in unanimitate, ca emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea unor proceduri, care se pot realiza de organul de la care emana actul sau de alte autoritati publice. De exemplu, un proiect de act administrativ se intocmeste chiar de organul emitent, dar un aviz sau un acord se emite de un altul decat cel emitent. Diferentele apar in ceea ce priveste regimul juridic al acestor forme procedurale si efectele pe care ele le produc.

Este astfel unanim acceptat de teoreticienii si practicienii dreptului administrativ ca emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale care, desi in majoritate nu produc efecte juridice prin ele insele, avand in general natura juridica de operatiuni tehnico-administrative, initiaza si mentin sistemul decizional administrativ.

Identificam trei categorii de forme procedurale, in functie de momentul in care intervin:

a)  forme procedurale anterioare emiterii sau adoptarii actului;

b) forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;

c)  forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptarii actului.

In functie de consecintele juridice ale acestor forme procedurale, ele se pot clasifica in trei categorii:

a) forme procedurale care produc prin ele insele efecte juridice;

b) forme procedurale care au implicatii in ceea ce priveste legalitatea actelor
administrative;

c) forme procedurale care nu afecteaza legalitatea actelor administrative.

1. Forme procedurale prealabile (anterioare) emiterii sau adoptarii actului administrativ

Acestea au o frecventa destul de mare in activitatea administratiei, am putea spune ca sunt cele mai des intalnite forme procedurale (studii, statistici, proiecte, propuneri, anchete, referate, rapoarte, sesizari etc).

Dintre acestea, relevanta deosebita prezinta avizul, doctrina vorbind despre o veritabila „teorie a avizului” si acordul prealabil.

In literatura juridica, avizele mai sus analizate si sub titulatura de acte pregatitoare.

A. AVIZELE reprezinta puncte de vedere pe care le solicita altui organ autoritatea care urmeaza sa emita (adopte) un act. intr-o formare mai dezvoltata, ele mai sunt definite ca reprezentand opinii pe care un organ al administratiei publice le solicita altui organ al administratiei publice, intr-o problema sau in mai multe probleme, pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza. In opinia altor autori, avizele pot fi cerute altui organ, compartiment sau functionar. Nu putem accepta acest punct de vedere, deoarece relevanta are nu cine elaboreaza avizul sau ce structura din autoritatea publica este competenta sa-1 elaboreze, ci de unde emana avizul, iar el nu poate emana decat de la o autoritate sau institutie publica.

Cuvantul aviz poate avea trei acceptiuni, respectiv aceea de instiintare scrisa cu caracter oficial; cea de parere (apreciere) competenta emisa de cineva din afara, o autoritate externa, asupra unei probleme aflate in dezbatere sau in procesul decizional si, in sfarsit, pe aceea de rezolutie a unei autoritati competente, ceea ce nu inseamna ca se pot utiliza toate cele trei acceptiuni in sfera actelor administrative.

In functie de regimul lor juridic, avizele sunt de trei categorii:

Avize facultative - organul emitent nu este obligat nici sa solicite avizul, nici sa-1 respecte, daca 1-a solicitat si obtinut.

Avizele consultative - acel tip de avize pentru care legea prevede obligativitatea obtinerii lor si facultatea de a le respecta sau nu.

Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constitutionala. Avem in vedere art. 95 din Constitutie care prevede institutia suspendarii din functie a Presedintelui Romaniei, procedura acesteia impunand „consultarea” Curtii Constitutionale. Dar acest articol vorbeste despre „consultare” ca operatiune in sine, pe cand art. 146 lit. h) prevede expressis verbis „avizul consultativ” pe care il da Curtea Constitutionala pentru procedura de suspendare din functie a Presedintelui Romaniei.

Alt text constitutional care prevede aceasta operatiune administrativa este art. 90 consacrat referendumului, pe care il poate decide Presedintele Romaniei dupa „consultarea” Parlamentului.

Avizele conforme - acele avize care se caracterizeaza prin trasatura lor
obligatorie atat din punct de vedere al cererii, cat si din punct de vedere al respectarii lor.

Spre deosebire de aspectul retinut la avizul consultativ, intelegem ca organul administrativ are obligatia sa ceara, sa astepte ca acest aviz sa fie emis, sa depuna diligentele necesare emiterii lui si, in final, sase conformeze continutului actului.

Din punct de vedere al naturii lor juridice, avizele sunt, cum s-a exprimat deja doctrina, operatiuni administrative foarte importante.

Intre avize, indiferent de forma pe care o imbraca, pe de o parte, si actele administrative, pe de alta parte, exista deosebiri fundamentale dar si unele asemanari.

a)  si avizele si actele administrative reprezinta manifestari de vointa cu caracter unilateral;

b)  daca manifestarea de vointa pe care o concretizeaza actul administrativ este facuta in scopul de a da nastere, a modifica sau a stinge drepturi si obligatii, deci de a produce efecte juridice, avizele nu au nici acest scop, nici aceste consecinte.

Avizele, prin ele insele, nu produc efecte juridice. Ele nu modifica, de sine statator, realitatea juridica existenta.

Rolul lor consta in a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau a intari legalitatea acestuia. Ele conditioneaza sau, dupa caz, fundamenteaza manifestarea unilaterala de vointa de organului administrativ.

c) si avizele si actele administrative sunt emise de diferite categorii de autoritati.
Ele pot sa fie solicitate de la o autoritate ierarhica sau de la un alt organ public, situat la
acelasi nivel, la unul inferior sau superior organului pe care il solicita. Cum se precizeaza
in doctrina, avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la organul superior
ierarhic celui care emite sau adopta un act administrativ, pentru ca specificul
raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic.

B. ACORDUL

Aceasta forma procedurala reprezinta consimtamantul pe care il da un organ public altui organ, in vederea emiterii de catre acesta din urma a unui anumit act administrativ. El reprezinta tot o manifestare de vointa a unei autoritati publice determinate de lege, prin care aceasta isi exprima consimtamantul la emiterea unui act administrativ de catre o alta autoritate publica.

In functie de momentul in care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Precizam ca, in practica, acordul si-a pierdut din prezenta in fazele concomitente si posterioare ale emiterii actelor administrative, ramanand practic doar un acord prealabil.

Pentru formele procedurale prealabile, relevanta va avea acordul prealabil.

Acordul vizeaza astfel un act administrativ, care fie se afla in faza de emitere, fie a fost deja emis.

Credem ca pot fi identificate urmatoarele elemente ale regimului juridic al acordului, indiferent de forma sa:

a) reprezinta o manifestare de vointa cu caracter unilateral emisa de un organ administrativ;

b) emiterea lui, atunci cand este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestarii de vointa a doua organe, cel care a emis acordul si cel care a emis actul. Dubla vointa juridica exprimata a determinat calificarea actelor emise in baza lui, de catre doctrina ca „acte administrative complexe”.

Credem ca tot acte administrative complexe pot fi calificate si acele acte administrative a caror emitere presupune indeplinirea mai multor formalitati procedurale prealabile. Exemplu: anumite autorizatii de constructie pentru a caror emitere, potrivi Legii nr. 50/1991, cu modificarile ulterioare, se impune obtinerea unor acorduri (ex. acordul de mediu), certificate (certificatul de urbanism) si avize de la diferite autoritati publice (ex. cele care privesc apa, gazele, enSrgia electrica etc).

c) acordul nu are ca si consecinta obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El conditioneaza numai valabilitatea unui act administrativ, care emis in absenta sau cu incalcarea acordului, este nul;

d) desi conditioneaza legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el insusi, nu acopera viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv;

e) acordul nu produce prin el insusi efecte juridice, el conditioneaza numai efectele juridice ale actului administrativ pe care il fundamenteaza;

f)  nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ de sine statatoare. El poate fi verificat, sub aspectul legalitatii sale, de catre instanta de contencios administrativ, insa numai in cadrul actiunii formulate impotriva actului administrativ pe care il fundamenteaza.

C. ALTE OPERA TIUNI PRELIMINARE EMITERII ACTULUI

Acestea pot imbraca o varietate de forme, de la proiecte de acte administrative, la propuneri, anchete sociale, alte categorii de anchete, certificate pentru executarea diferitelor constructii potrivit Legii nr. 50/1991 cu modificarile ulterioare.

Unele din aceste formalitati sunt prevazute in Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica. Astfel, art. 6 din aceasta lege prevede ca autoritatile administratiei publice au obligatia sa publice pe site-ul propriu un anunt privind intentia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care il vor afisa si la sediul propriu, intr-un spatiu accesibil publicului si il vor transmite si catre mass-media centrala sau locala, dupa caz.

O alta formalitate prealabila este prevazuta de art. 8 alin. (2) din OG nr. 75/2003 care consta in obligatia autoritatilor administratiei publice locale de a publica proiectele de acte normative care cad sub incidenta Legii nr. 52/2003 in monitoarele oficiale ale judetului, respectiv ale sectoarelor Municipiului Bucuresti sau ale oraselor, daca au monitoare oficiale proprii.

2. Formele procedurale concomitente adoptarii sau emiterii actului administrativ

Aceste forme se intalnesc cu prioritate la organele colegiale si ele vizeaza functionarea legala si adoptarea de acte juridice de catre aceste autoritati publice.

A.         Quorumul este majoritatea ceruta de lege pentru functionarea valabila a
organului colegial.

Astfel, potrivit art. 67 din Constitutie, cele doua Camere ale Parlamentului adopta acte (legi, hotarari si motiuni) in prezenta majoritatii membrilor lor.

B.         Majoritatea ceruta pentru votarea actului

Aceasta are in vedere numarul de voturi impus de lege pentru ca un act al organului colegial sa poata fi adoptat.

Exista trei tipuri de majoritati:

a) majoritatea simpla, care impune pentru adoptarea unui act votul majoritatii membrilor organului colegial prezenti la sedinta;

b) majoritatea absoluta, respectiv majoritatea membrilor care compun organul colegial respectiv;

c) majoritatea calificata reprezentata de doua treimi (sau trei patrimi) din numarul membrilor care compun organul colegial.

Dupa cum sustin si alti autori, si rezulta din cele enuntate mai sus, distinctia intre cele doua tipuri de majoritati este aceea ca daca una priveste intrunirea legala a organului colegial, cealalta, raportata la prima, este impusa pentru ca un act administrativ sa poata fi adoptat in mod valabil. Este, asadar, necesar a nu se face confuzie intre quorum si majoritate, intrucat primul se refera la numarul de membri necesar ca un organ sa lucreze valabil, iar cel de-al doilea se refera la numarul de voturi necesare ca un act sa fie legal adoptat.

C.         Regula semnarii si contrasemnarii actului

Astfel, decretele Presedintelui, din punct de vedere al acestor doua modalitati procedurale, sunt de doua categorii:

a) decrete care sunt semnate numai de catre Presedinte;

b) decrete care sunt semnate de catre Presedinte si sunt contrasemnate de catre primul-ministru.

Hotararile de Guvern si Ordonantele de Guvern sunt supuse in totalitate regulii semnarii lor de catre Primul-ministru si contrasemnarii de catre ministrii care au obligatia punerii lor in executare (art. 108 alin. (4) din Constitutie).

D.        Obligatia incheierii unei minute

Potrivit prevederilor Legii nr. 52/2003, punctele de vedere exprimate cu ocazia desfasurarii sedintelor autoritatilor administratiei publice locale se consemneaza intr-o minuta, care va include si votul fiecarui membru, cu exceptia cazului in care s-a hotarat ca votul sa fie secret.

E.         Motivarea am analizat-o deja atunci cand am abordat forma actului
administrativ, astfel ca nu vom insista asupra ei; vom adauga numai faptul ca, desi o
lunga perioada de timp s-a considerat ca autoritatile nu sunt tinute sa-si motiveze actul
decat daca legea le obliga expres, din ce in ce mai mult se recunoaste nevoia de a se
proceda la motivare, ca o conditie de legalitate a actelor administrative.

O decizie este motivata, dupa cum marturisea Bernard Pacteau, atunci cand enunta motivele de fapt si de drept pentru care autorul sau a considerat-o justificata.  Ea reprezinta o conditie de legalitate externa a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, dupa natura acestuia si contextul adoptarii sale.

Forme procedurale ulterioare emiterii actului

De unele din aceste forme procedurale se leaga momentul producerii de efecte juridice de catre actele administrative.

Astfel, comunicarea este operatiunea procedurala care vizeaza actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicarii lor celor interesati. Doctrina o defineste ca fiind operatiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunostinta celui interesat un act administrativ, fie prin predare directa acestuia, fie prin afisare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace.

Publicarea vizeaza, de regula; actele administrative cu caracter normativ, dar si unele acte cu caracter individual. Ea este definita in doctrina ca reprezentand operatiunea materiala prin care un act administrativ este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa.

Exemplu: hotararile de Guvern, care pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual⁶, se supun obligatoriu publicarii, in caz contrar intervenind sanctiunea evocata pentru decrete si ordonante, respectiv inexistenta.

Constitutia admite totusi o exceptie de la regula, este vorba de hotararile cu caracter militar, care nu se publica in Monitorul Oficial, ele se comunica numai institutiilor interesate. Articolul 10 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative prevede ca, in vederea intrarii lor in vigoare, legile, ordonantele si hotararile de Guvern, actele normative ale autoritatilor administratiei centrale de specialitate, subordonate sau autonome, se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I. Ordinele prefectului se publica si ele in monitoarele oficiale ale judetelor, potrivit art. 35 alin. (2) din HG nr. 50/2005.

Potrivit Legii nr. 52/2003, minuta care se incheie in timpul sedintei publice a autoritatii administratiei publice locale se afiseaza la sediul acesteia si se publica pe site-ul propriu.