Delimitarea domeniului public de domeniul privat in legislatia romaneasca

Delimitarea domeniului public de domeniul privat in legislatia romaneasca

In doctrina romaneasca se apreciaza ca orice societate ajunsa intr-un anumit stadiu de organizare a vietii sociale presupune ca element obligatoriu recunoasterea unei categorii de bunuri apartinand colectivitatii, in afara de bunurile fiecarui individ. Altfel spus, cu timpul bunurile existente s-au delimitat in doua categorii.

O prima categorie o constituie bunurile asemanatoare celor posedate de indivizi si asupra carora autoritatea publica exercita aceleasi drepturi ca si acestia, formand domeniul privat

O a doua categorie este compusa din bunurile considerate de mai mare importanta pentru interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restrictii, pentru a se impiedica deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau, formand domeniul public.

Respectarea intereselor sociale impune ca bunurile ce constituie domeniul public sa nu poata fi instrainate, de aici caracteristica fundamentala a acestora de a fi inalienabile .

In doctrina administrativa interbelica s-a considerat ca domeniul public si dome­niul privat alcatuiau domeniul administrativ, format astfel din totalitatea bunurilor mobile sau imobile posedate de Stat, judete, comune si stabilimente publice. Spre deosebire de acesta, domeniul civil era constituit din totalitatea bunurilor apartinand particularilor, aflate in comert, facand obiectul unei proprietati civile.

Luand in considerare acest tip de delimitare, domeniul public era format din totalitatea bunurilor mobile sau imobile destinate, prin natura lor sau printr-o dispozitie legala, in mod per­manent, pentru folosirea locuitorilor, deci uzului public si aflate  in circuitul civil. La randul sau, domeniul privat era format din totalitatea bunurilor mobile si imo­bile posedate de stat, judete, comune si alte persoane juridice cu titlu de proprietar.

S-a afirmat, in teorie ca interesul pentru distinctia dintre cele doua domenii este, in primul rand, unul cu caracter practic. El rezida in dualitatea regimurilor juridice si a regimurilor contencioase care le sunt aplicabile. Domeniul privat este supus, in mare parte, dreptului privat si contenciosului judiciar. Domeniul public este supus unui regim de drept adminis­trativ, ce comporta reguli diverse de delimitare si protectie necunoscute dreptului privat, iar con­flictele sunt supuse competentei instantelor de contencios administrativ.

Delimitarea bunurilor nesusceptibile de apropriere privata, dar destinate folosintei tuturor, fata de bunurile domeniului privat si, mai apoi, fata de bunurile apartinand domeniului civil, este aparent simpla. Insa, in practica de stat au aparut nenumarate controverse, care au condus la elaborarea unor teorii diferite, mai ales sub aspectul continutului notiunii si al regimului juridic aplicabil, teorii evocate anterior.

Pe parcursul timpului, diversitatea ideilor exprimate in doctrina romaneasca cu privire la institutia domeniului public, cu efecte in jurisprudenta, a condus la identificarea unei sfere mai extinse sau, dimpotriva, mai restranse a bunurilor apartinand acestuia. Astfel, intr-o lucrare consacrata drepturilor reale, un autor de drept civil face o clasificare a bunurilor in doua categorii, si anume: bunuri ce pot fi obiect al proprietatii private si bunuri ce nu pot intruni aceasta conditie, referindu-se la lucrurile care nu apartin nimanui (marea, aerul, lumina soarelui) si la bogatiile publice. In ceea ce priveste bogatiile publice, autorul sustine ca acestea, desi susceptibile de a fi obiect de proprietate privata, sunt trecute prin legi speciale in patrimoniul statului si deci trebuie considerate ca neapropriabile atat timp cat se afla sub prevederile unor astfel de legi. De aici, autorul ajunge la concluzia potrivit careia regulile care se aplica bunurilor particularilor sunt diferite de normele aplicabile bunurilor domeniului public, adica apartinand persoane­lor juridice de drept public, intre care trebuie mentionate: statul,judetele si comunele. Prin urmare, el considera ca domeniul public cuprinde numai sfera bunurilor ce formeaza bogatiile publice, fara a include in sfera acestora bunurile care nu apartin nimanui, reiterandu-se astfel conceptul de bunuri domeniale.

Si in doctrina civilista de dupa 1990, s-a exprimat opinia potrivit careia bunurile care formeaza obiectul proprietatii publice pot apartine domeniului public sau domeniului privat. Legea stabileste daca bunul face parte din domeniul public, tot ea putand sa prevada ca  un bun este scos din domeniul public pentru a fi trecut in domeniul privat.

Noi consideram ca la disputele create in incercarea de a fundamenta o teorie inchegata si unitara cu privire la domeniul public a contribuit si inconsecventa legislatiei datorata utilizarii unor notiuni variate ca de exemplu bun public, proprietate publica, proprietate de stat, si, bineinteles, domeniu public.

Fara a insista asupra evolutiei acestei institutii, de-a lungul timpului in legislatia noastra, ne marginim sa precizam faptul ca in Codul civil roman nu se realizeaza o clarificare a notiunii, el limitandu-se sa reproduca cateva articole din Codul civil francez fara a face vreo deosebire intre domeniul public si cel privat al statului sau al colectivitatilor public.

Analizand cu atentie continutul acestor coduri, constatam ca in conceptia lor sunt considerate bunuri publice toate acele bunuri, in special toate proprietatile, care nu apartineau particularilor.

Ne reamintim faptul ca, in primul rand, Constitutia din 1866 a folosit atat notiunile de proprietate publica si proprietate privata, cat si notiunea de domeniu public, regimul juridic aplicabil domeniului public urmand a fi stabilit si prin raportare la acte normative anterioare, inclusiv la Regulamentele Organice, dupa cum o demonstreaza evocarea unor aspecte din jurisprudenta vremii.

Putin mai tarziu, in anul 1884, a fost instituit Domeniul Coroanei, in care au fost incluse anumite bunuri imobiliare, asupra carora Coroana avea un drept de folosinta, fara sa plateasca vreo cautiune sau impozit catre stat. Imobilele care compuneau Domeniul Coroanei erau declarate inalienabile si imprescriptibile, iar administrarea lor revenea unei persoane care era platita de Coroana si care nu avea calitatea de functionar public.

Apreciem ca, in Constitutia din 1923 regasim o reglementare mai ampla si mai reusita a acestei institutii, atat sub aspect terminologic, cat si conceptual. In acest sens, observam ca art. 17 reprezenta sediul general al proprietatii si al garantiilor dreptului de proprietate privata, art. 18 consacra interdictia pentru straini si apatrizi de a detine terenuri in Romania, art. 19 a fost consacrat proprietatii de stat, iar art. 20 reglementa domeniul public, precizand ca acesta era format din „caile de comunicatie, spatiul atmosferic, apele navigabile si flotabile, apele cu forta motrice si acelea ce pot fi folosite in interes public”.

Mai mult, desi sfera bunurilor domeniului public consacrata de Constitutia din 1923 este destul de restransa, ea este si limitativa - dupa cum se remarca in doctrina actuala - , in sensul ca nu este mentionata nici o norma de trimitere la vreo lege prin care sa se poata stabili si alte bunuri ca apartinand domeniului public, asa cum vom constata ca procedeaza Constitutia din 1991.

In concluzie, Constitutia din 1923 reglementa doua feluri de proprietati, si anume: proprietatea privata si proprietatea publica, iar bunurile din sfera proprietatii publice, inclusiv cele avute in vedere de art. 19, apartineau domeniului public.

Constitutia din 1938 a preluat, in linii generale, substanta reglementarii constitutio­nale anterioare in domeniul proprietatii, cu o serie de imbunatatiri ale tehnicii de redac­tare, dar si cu unele modificari ale fondului de idei. Ea cuprindea chiar si o enumerare a bunurilor domeniului public, lasand sa se inteleaga ca proprietatea publica si domeniul public au aceeasi sfera, sfera proprietatii publice cuprinzand si proprietatea de stat, in care statul aparea doar ca persoana juridica de drept public, si nu ca persoana juridica de drept privat.

In acest sens, art. 18 nu se limiteaza sa preia dispozitiile art. 20 din Constitutia din 1923, el largeste sfera dependintelor domeniului public, adaugand si un criteriu de domenialitate publica, prin trimiterea la toate bunurile care nu sunt proprietatea particularilor .

Referindu-ne la perioada socialista si comunista a Romaniei, consemnam ca prima Constitutie adoptata in perioada postbelica, in anul 1948, in noul regim politic instituit, de inspiratie sovietica, a renuntat la notiunea de domeniu public, consacrand ideea de „proprietate de stat, bun al intregului popor”. In dreptul socialist, mult timp notiunea de domeniu public a fost considerata desueta, desi, in realitate, fenomenul juridic al proprietatii publice nu disparuse. Dimpotriva, el devenise atotcuprinzator, avand ca unic titular statul,  fiind inlaturata, astfel, distinctia dintre dreptul public si cel privat.

Realitatile juridice fundamentate ale asa-numitei „societate socialista”, in primul rand, instituirea proprietatii intregului popor asupra mijloacelor de productie, asupra bogatiilor solului si subsolului, asupra majoritatii covarsitoare a terenurilor, nu au mai ingaduit practic o teorie a domeniului public.

Literatura juridica din perioada comunista demonstreaza faptul ca autorii de drept administrativ au parasit aceasta teorie, lasand a se intelege ca notiunea a cazut in desuetudine. Dovada o constituie faptul ca, in cursurile universitare de drept civil sau de drept administrativ, elaborate la noi dupa 1948, nu se intalnesc de regula capitole consacrate institutiei domeniului public. O alta dovada a acestei cotituri o constituie faptul ca nici una dintre cele trei constitutii socialiste nu retine in sfera proprietatii de stat o serie de bunuri pe care regimurile constitutionale anterioare le inclusesera in domeniul public, notiune ce va reveni in legislatie abia in 1973, dar intr-un alt context. Mentionam faptul ca, toate constitutiile socialiste au largit, continuu, sfera bunurilor apartinand proprietatii de stat, aceasta forma de proprietate dobandind un caracter dominant.

Nu incape indoiala ca dreptul de proprietate socialista era definit ca reprezentand dreptul care apartine intregului popor, infatisat de stat, de a-si apropria mijloacele de productie si produ­sele, exercitand posesia, folosinta si dispozitia acestora, prin putere si interes propriu, ce-i sunt recunoscute de legea socialista, ca expresie a vointei intregului popor.

Este de la sine inteles ca despre un drept de proprietate privata in aceasta perioada nici nu poate fi vorba, el fiind practic inexistent. Dreptul de proprietate personala fusese limitat prin Constitutia din 1965 numai la „veniturile si economiile provenite din munca, casa de locuit, gospodaria de pe langa ea si terenul pe care ele se afla, precum si bunurile de uz si confort personal”.

Pe de alta parte, proprietatea personala asupra bunurilor, chiar si asa limitata cum era, nu s-a bucurat, insa, de un regim juridic care sa-i asigure o protectie reala, iar masurile de confiscare sistematica a proprietatii private contraveneau flagrant cu normele si princi­piile constitutionale care garantau dreptul de proprietate.

Toate aceste orientari nu au reprezentat altceva decat aplicarea „teoriei generale a dreptului socialist” dupa care societatea socialista nu cunoaste o impartire a drep­tului in public si privat. Pe acest „fond reformator”, o lunga perioada de timp, legislatia nu a mai operat cu conceptul de domeniu public, nici cu cel de serviciu public, cu toate ca au fost utilizate totusi notiuni ca: drum public, ordine publica, liniste publica.

In doctrina, ca si in legislatie, a fost fundamentata, treptat, teoria unui drept real de tip nou - „dreptul de administrare operativa directa”, pe care il aveau doar unitatile socialiste, detinatoarele bunurilor proprietate de stat. Totusi, Decretul nr. 162/1973 va mentiona, pentru prima data, expres, sintagma „adminis­trarea domeniului public”, aspect care va permite unor specialisti in drept adminis­trativ relansarea teoriei domeniului public, inclusiv in cursurile universitare.

Conceptul si notiunea de domeniu public, ca notiune juridica fundamentala, au fost reabi­litate prin legislatia adoptata dupa decembrie 1989, incepand cu Legea fondului funciar si Legea administratiei publice locale, legi anterioare adoptarii Constitutiei din 1991, Constitutie care, la randul ei, a facut divizarea proprietatii in proprietate pri­vata, reprezentand regula, si proprietate publica, reprezentand exceptia.

Majoritatea autorilor considera ca, in ceea ce priveste reglementarea constitutionala a proprietatii, doctrina administrativa actuala apreciaza ca pot fi avute in vedere doua categorii de dispozitii:

a) dispozitii in care este reglementata expres institutia proprietatii, fiind vorba de art. 41 (devenit art. 44, in urma revizuirii)  si art. 135 (devenit art. 136, in urma revizuirii);

b) dispozitii in care regasim proprietatea reglementata implicit, ca de exemplu, art. 134, intitulat economia (devenit art. 135, in urma revizuirii) sau art. 53 referitor la contributiile financiare (devenit art. 56, in urma revizuirii).

Constitutia Romaniei din 1991, in forma initiala, mentinea doua articole cu privire la proprietate, si anume: art. 41 ce reglementa, in principal, proprietatea privata, cuprins in Titlul II consacrat drepturilor, libertatilor si inda­toririlor fundamentale si art. 135 ce reglementa, in principal, proprietatea publica, cuprins in Titlul IV consacrat economiei si finantelor publice.

Adunarea constituanta a urmarit, prin aceasta modalitate de redactare, sa acorde reglementarii proprietatii un sediu general, care sa consacre sistemul pro­prietatii din Romania, deci formele pe care le imbraca proprietatea, cu evidentierea pozitiei statului fata de acestea, fiind vorba mai degraba de conceptul de proprietate in sens economic, precum si un sediu special, destinat proprietatii cetateanului, adica  dreptului de proprietate, ca drept fundamental.

In ce ne priveste, analiza primara a reglementarilor constitutionale in materia proprietatii tre­buie sa porneasca de la articolul consacrat proprietatii publice, articol modificat si completat cu ocazia revizuirii Constitutiei din octombrie 2003, devenit art. 136, in urma republicarii. Astazi, putem aprecia faptul ca legiuitorul constituant a stabilit un regim al proprie­tatii diversificat si nuantat in functie de: natura bunurilor ce constituie obiectul aproprierii;  scopul si modalitatea de utilizare a bunurilor; calitatea titularilor dreptului de proprietate.

Constatam faptul ca, in prezent,  proprietatea a devenit nu numai o institutie fundamentala cu semnificatie consti­tutionala, dar si institutia cea mai dinamica, care a depasit sfera traditionala a dreptului civil, si se situeaza uneori in dreptul administrativ, ori la limita dintre aceste ramuri de drept. Altfel spus, in opinia unor autori, uneori vom gasi institutia proprietatii in sfera dreptului civil, alteori in cea a dreptului administrativ sau la granita dintre ele, dar intotdeauna ea va ramane, in esenta, o institutie constitutionala. Aceste concluzii ne conduc si ne determina sa afirmam ca proprietatea publica, implicit domeniul public, si-a reluat locul consacrat in perioada interbelica, de institutie traditionala a dreptu­lui administrativ. Pe de alta parte, suntem de acord cu cei ce afirma ca, anterior revizuirii, art. 41 din Constitutie fusese gandit si redactat prin prisma dispozitiilor art. 17 si art. 18 din Constitutia din 1923, a unor constante ale dreptului civil, devenite valori axiomatice ale circuitului juridic civil la noi si, in consonanta, cu documentele internationale privind drepturile omului.

Putem afirma astazi ca, proprietatea privata, in opozitie cu proprietatea publica, nu este exclusiva, dar in cadrul sistemului proprietatii ea reprezinta regula. Ea poate apartine oricarui subiect de drept, adica persoanei fizice (cetatean roman, cetatean strain sau apatrid) si persoanei juridice de drept privat. Mai mult, astazi, se face distinctie intre persoanele juridice de drept privat, titulare ale proprietatii private si persoane juridice de drept public, titulare ale proprietatii publice, revenindu-se, astfel, la terminologia cu care se opera inainte de 1948, in doctrina interbelica.

In filozofia actualei Constitutii, spre deosebire de proprietatea publica, proprietatea privata nu este limitata, putandu-se constitui asupra oricarui bun, mai putin asupra bunurilor care, potrivit Constitutiei, fac obiect exclusiv al proprietatii publice. De altfel, proprietatea privata se afla la baza economiei de piata,constituind expresia economica a libertatii individului, motiv pentru care art. 44 din Constitutie i-a consacrat un regim special de protectie, accentuat cu ocazia revizuirii.  Protectia constitutionala a proprietatii este, de asemenea, esentiala, intrucat normele constitutionale, data fiind suprematia Constitutiei, domina si isi subordoneaza intreaga legislatie referitoare la regimul acestei proprietati.

In urma deselor critici formulate cu privire la inconsistenta textului constitutional, cu ocazia revizuirii constitutionale din 2003, titlul art. 44 a fost modificat devenind „Dreptul proprietatii private” in loc de „Protectia proprietatii private” si considerat, pe buna-dreptate, mai potrivit in raport cu capitolul in care este cuprins, capitol consacrat drepturilor fundamentale. Credem, pe de alta parte, ca o modificare la fel de importanta a fost cea prin care proprietatea privata este, in cuprinsul aceluiasi text constitutional, si garantata si ocrotita. Substanta revizuirii priveste si proprietatea privata asupra terenurilor, cetatenii straini si apatrizii putand dobandi drept de proprietate asupra acestora numai in conditiile rezultate din aderarea Romaniei la Uniunea Europeana si din alte tratate la care Romania este parte, pe baza de recipro­citate, in conditiile prevazute prin lege organica, precum si prin mostenire legala. Dupa cum se subliniaza intr-un amplu comentariu al Constitutiei revizuite, Constitutia poate stabili unele limitari cat priveste  sfera proprietatii, limitari expres definite, determinate numai de interesul constituirii unor regii sau monopoluri, in exclusivitate statale. Exprimand o realitate, in sensul careia nu exista drepturi absolute, Consti­tutia da legii posibilitatea de a stabili continutul si limitele drepturilor reglementate prin art. 44.

Se cuvine sa nu omitem faptul ca, garantand dreptul de proprietate, Constitutia contine reglementari privitoare la nationalizare, expropriere si la folosirea subsolului unei proprietati imobiliare de catre autoritatile publice, limite care se constituie in tot atatea garantii ale dreptului de proprietate privata .

In ceea ce priveste exproprierea, ale carei principii traditionale s-au pastrat peste secole, existenta unei cauze de utilitate publica, ce trebuie ea insasi definita prin lege si plata unei juste si prealabile despagubiri, ce trebuie stabilita de comun acord cu proprietarul sau, in caz de divergenta, prin justitie, ea ramane singura modalitate, acceptata in tarile democratice, de transfer al proprietatii prin transformarea dreptului de proprietate privata in pro­prietate publica, desi reprezinta o serioasa atingere adusa nu doar exercitarii dreptului de proprietate, ci o limitare a chiar conti­nutului sau normativ.