Teoria generala a controlului exercitat asupra administratiei publice

TEORIA GENERALA A CONTROLULUI EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE

I. SEMNIFICATIA ACTIVITATII DE CONTROL IN ADMINISTRATIA PUBLICA

O superba pledoarie pentru rolul si semnificatia controlului, dar, mai ales, o descriere a modului in care acestea sunt denaturate in practica regasim in lucrarea regretatului profesor Ilie Iovanas, care porneste de la cateva adevaruri pe care le recunoaste fiecare dintre noi, si despre care constata cat de mult sunt ele adeseori deformate in practica. Este unanim acceptata necesitatea controlului, in societate in general, in toate domeniile vietii economice, sociale, politice. Cu toate acestea, controlul da nastere unor tensiuni si chiar resentimente ale celui controlat fata de cel care controleaza. El creeaza astfel pentru cel controlat o stare de disconfort care este determinata nu de actul de control in sine, ci de modul in care acesta este conceput si exercitat, de unde o anumita perceptie negativa cu privire la el. De regula, controlorul se comporta de cele mai multe ori ca si cand finalitatea activitatii sale ar fi descoperirea unor greseli, a unor abateri de la lege si sanctionarea acestora. Iar daca nu exista, fie trebuie inventate, fie trebuie cautate cu o sarguinta demna de o cauza mai nobila, jncat pana la urma trebuie descoperite. Este evident ca o asemenea conceptie este de neacceptat din punct de vedere al rigorilor unui autentic stat de drept, in care parghiile de control trebuie sa reprezinte modalitati prin care sa se constate modul de executare a unor activitati, de transpunere in practica a unor acte normative, rezultatele aplicarii actului decizional, pozitive si negative, in egala masura. Iar in functie de aceste constatari, trebuie realizata o analiza obiectiva pentru a se stabili masurile necesare pentru imbunatatirea activitatii. Controlul nu trebuie sa reprezinte astfel un instrument de presiune si tensiune, ci un barometru care indica modul in carej actioneaza cel chemat sa aplice decizia, precum si gradul in care decizia corespunde scopului pentru care a fost emisa.

Lato sensu, notiunea de control evoca o activitate de verificare a conformitatii unei anumite activitati (pentru dreptul administrativ se are in vedere activitatea administratiei nublice) cu anumite valori, de regula cele consacrate in normele de drept.

II. FUNDAMENTE CONSTITUTIONALE ALE CONTROLULUI EXER­CITAT ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE

Romania este proclamata prin art. 1 alin. (3) , „stat de drept”, iar prin art. 16 alin. (1) si (2) se instituie principiul „egalitatii tuturor in fata legii si a autoritatilor publice, fara privilegii si discriminari”, coroborat cu acela ca „nimeni nu este mai presus de lege”.

Articolul 1 alin. (5) face vorbire despre „respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor” ca reprezentand o indatorire fundamentala a oricarui cetatean, respectiv a fiecarui subiect, de drept public sau de drept privat.

Legea fundamentala, in afara acestor dispozitii care duc implicit la ideea de control, contine si numeroase prevederi care consacra in mod expres diferite forme de control exercitat asupra administratiei publice, pe care ne-am ingadui sa le grupam in mai multe categorii:

a) Forme de control necontencios exercitat asupra administratiei centrale

- activitatea Presedintelui este asezata, prin mai multe dispozitii constitutionale, sub controlul Parlamentului, exemplu art. 92 alin. (2) si (3) care reglementeaza masurile pe care le poate dispune Presedintele in cazul unei amenintari armate; art. 95 si art. 96 instituie cele doua forme de raspundere a Presedintelui, cea penala si cea politica, acestea implicand, de asemenea, organul reprezentativ suprem, alaturi de alte subiecte de drept public; art. 100 consacra un control indirect al Parlamentului asupra Presedintelui, care rezulta din contrasemnarea unora dintre decretele acestuia de catre Primul-ministru, care, alaturi de Guvern, raspunde politic in fata Parlamentului pentru intreaga sa activitate, inclusiv pentru decretele Presedintelui pe care le-a contrasemnat.

Art. 111 aseaza intreaga administratie publica, impreuna cu Guvernul, care este calificat si el implicit ca un organ al administratiei publice, sub un control parlamentar traditional, concretizat in obligatia de a prezenta documentele si informatiile cerute de cele doua Camere, prin intermediul presedintilor lor.

Art. 109 are o semnificatie speciala in ceea ce priveste controlul parlamentar al Guvernului, deoarece el instituie principiul raspunderii politice a Guvernului numai in fata Parlamentului.

Art. 112, 113 si 114 consacra forme concrete si directe de exercitare a controlului parlamentar, respectiv sistemul interpelarilor si al intrebarilor, motiunea de cenzura si o institutie noua in peisajul constitutional din Romania, si anume angajarea raspunderii Guvernului.

Art. 115 reglementeaza statutul ministerelor, ca organe de specialitate ale administratiei de stat care pot fi organizate numai in subordinea Guvernului.

Fiind subordonate Guvernului, rezulta in mod implicit ca ele vor fi controlate de acesta, una din dimensiunile raportului de subordonare ierarhica fiind dreptul de a controla activitatea, deci si actele organului subordonat.

b) Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice centrale
Art. 52 si art. 126 alin. (6) consacra dreptul de control al instantelor judecatoresti

asupra actelor administrative emise de autoritatile publice, inclusiv de autoritatile administratiei publice, care sunt o specie de autoritati publice.

Controlul exercitat in baza art. 52 si art. 126 alin. (6) din Constitutie si a Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ are in vedere atat acte administrative emise de autoritati centrale, cat si acte emise de autoritati ale administratiei publice locale.

Art. 146 lit. d) mentioneaza, printre atributiile Curtii Constitutionale, si pe aceea de a se pronunta asupra exceptiilor de neconstitutionalitate privind o categorie de acte ale Guvernului, si anume ordonantele.

a)  Forme de control contencios exercitat asupra administratiei publice locale
Art. 123 alin. (5) consacra dreptul prefectului, ca reprezentant al Guvernului, de a ataca in contenciosul administrativ actele emise de consiliul local, consiliul judetean si primar, actul atacat fiind suspendat de drept.

Art. 126 alin. (6), coroborat cu art. 21, 52 si 53, creeaza cadrul constitutional de exercitare a dreptului fundamental al celui vatamat prin actele administrative ale autoritatilor publice, el vizand atat actele emise de autoritatile centrale, cat si cele emise de autoritatile administratiei publice locale, in categoria acestora incluzand si pe cele judetene.

b) Forme de control necontencios exercitat asupra administratiei publice locale
Art. 111 alin. (1) reprezinta, cum am mai aratat, un „drept comun” de exercitare a controlul parlamentar asupra intregii administratii publice, inclusiv a celei locale.

Capitolul IV al titlului II, articolele 58-60, consacra institutia „Avocatului Poporului”, a carei menire constitutionala este sa apere drepturile si libertatile cetatenilor. Avocatul Poporului reprezinta institutia sub care a fost preluata si functioneaza in Romania clasica institutie a ombudsmanului, de sorginte suedeza, care s-a raspandit in Europa sub denumiri diferite, cum ar fi: comisar parlamentar, aparatorul poporului (Spania), aparator public, mediator public. Preferinta pentru aceasta denumire se explica tocmai prin rolul si semnificatiile juridice ale institutiei pe care o evoca, dat fiind faptul ca in constiinta si limbajul romanilor, avocatul este asociat cu cel care apara, mai ales cel care il apara pe cel napastuit.

Prin intermediul Avocatului Poporului se exercita si un control indirect din partea parlamentului asupra administratiei publice centrale si locale, in egala masura, deoarece el prezinta organului legiuitor rapoarte, anual sau la cererea acestuia, cu privire la activitatea desfasurata, care pot contine si recomandari privind legislatia sau masuri de alta natura, menite sa contribuie la apararea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

De altfel, unul din scopurile pentru care Avocatul Poporului a fost creat este tocmai imbunatatirea activitatii administratiei publice, iar principalul sau scop imediat este de a pune fata in fata administratia publica si cetatenii care se considera lezati in drepturile lor de autoritatile si institutiile publice.

De aceea, raporturile dintre Avocatul. Poporului si puterea executiva reprezinta raporturi de control si colaborare, fara ca in acest fel sa existe posibilitatea unor imixtiuni reciproce in activitate.

Referat: Conventie de aplicare a acordului schengen Eseu: Comportamentul politic asimilat grupurilor

III. CLASIFICAREA FORMELOR DE CONTROL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRATIEI PUBLICE

A. In functie de natura organului care exercita controlul, distingem:

1) Un control parlamentar, exercitat sub cele doua forme ale sale, si anume:

un control parlamentar traditional, exercitat de Parlament in mod direct, prin mijloacele puse la dispozitie de legea fundamentala;

un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati publice care depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi).

In ceea ce-1 priveste pe Avocatul Poporului, dispozitiile constitutionale si legale plaseaza institutia sub controlul Parlamentului, caruia trebuie sa-i prezinte periodic rapoarte asupra activitatii desfasurate, in acest fel exercitandu-se un control indirect de catre Parlament asupra autoritatilor publice care fac obiectul raportului.

Acest tip de control este, esentialmente, un control posterior, deoarece intervine asupra unei activitati care s-a desfasurat deja, organul legiuitor neavand competenta, cum se subliniaza in lucrarea citata, sa se substituie in exercitarea functiei si competentelor celui controlat si nici nu implica o dependenta ierarhica a acestuia''.

2) Un control administrativ, care poate fi caracterizat ca fiind „controlul infaptuit de
administratia publica in conformitate cu legea asupra propriei sale activitati”.

Acest control, la randul lui, poate fi clasificat din mai multe puncte de vedere:

a) Din punctul de vedere al locului pe care il ocupa organul de control fata de organul
controlat, identificam:

un control administrativ intern, exercitat de agenti din interiorul organului controlat.

Specific acestei forme de control este faptul ca atat cel care exercita controlul, cat si cel care este supus controlului, fac parte din interiorul aceleiasi autoritati administrative.

un control administrativ extern, caruia ii este specific faptul ca organul de control face parte din structuri administrative plasate in afara organului controlat.

Acest control, la randul lui, poate fi impartit in mai multe categorii: un control contencios, exercitat de organe administrative cu atributii jurisdictionale si un control necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administratiei de stat etc.

In functie de obiectiv, controlul poate fi un control general, care vizeaza intreaga activitate a organului controlat si un control specializat, care priveste un anumit segment al activitatii celui controlat (de exemplu, cel financiar, pe probleme de urbanism, de activitate de stare civila etc).

b) Din punctul de vedere al modului in care intervine, controlul administrativ extern,
ca si cel intern de altfel, pot fi realizate:

la cererea organului controlat;

la sesizarea unui alt subiect de drept;

din oficiu.

Un control judiciar (judecatoresc) exercitat in baza art. 21 si 52 din Constitutie, raportate la prevederile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, atat pe cale de actiune directa, cat si pe cale de exceptie.

Un control exercitat de alte autoritati publice decat cele care realizeaza prerogativele celor trei clasice puteri in stat.

In aceasta categorie includem controlul exercitat de Curtea Constitutionala asupra ordonantelor de Guvern, care este un control de natura contencioasa, de Avocatul Poporului, care exercita un control necontencios.

5) Un control politic, a carui legitimitate se afla in misiunea administratiei, aceea de a pune in aplicare decizia politica.

Este firesc ca puterea care a edictat regulile de drept pe care le transpune in practica administrativa sa aiba aptitudinea sa vegheze la respectarea lor.

Legitimitatea acestui tip de control consista in faptul ca administratia este subordonata juridic puterii politice, ceea ce impune existenta unor mijloace prin care prima sa o controleze pe cea de-a doua.

intr-un stat cu adevarat „de drept” si democratic, administratia este bratul puterii politice, singurul capabil sa defineasca interesul general a carui realizare in practica este asigurata de administratia publica.

B. In functie de obiectivul urmarit prin activitatea de control, distingem:

a)  un control general, care priveste intreaga activitate a organului controlat, din punctul de vedere al legalitatii si oportunitatii, in egala masura;

b)  un control de specialitate, care vizeaza anumite segmente ale activitatii organului controlat.

C. Din punctul de vedere al procedurii aplicabile, distingem:

a) un control jurisdictional, de natura contencioasa deci, in care includem controlul exercitat de Curtea Constitutionala, instantele judecatoresti, organele administrative cu atributii jurisdictionale. Ca autoritate constitutionala, Curtea nu face parte din cele trei puteri clasice - puterea legislativa, executiva si judecatoreasca - ci este expresia colaborarii lor in realizarea principiului suprematiei Constitutiei, esential in definirea statului de drept si a democratiei constitutionale.

Exercitarea controlului jurisdictional impune doua conditii. Mai intai, existenta prealabila a unor norme a caror respectare se impune administratiei si cu care judecatorul va putea confrunta actele administrative. In al doilea rand, se mai impune existenta unor mijloace juridice facile care sa permita particularilor sa-l sesizeze pe judecator.

Exista insa un risc al exercitarii acestui tip de control. El rezida in faptul ca judecatorul, fiind exterior administratiei, poate sa fie tentat sa faca sa triumfe in mod constant interesele particularilor asupra celor ale administratiei, a interesului public, diluarea interesului general in interesul particular, subiectiv. Iar administratia care se simte prea de aproape controlata, devine lipsita de curaj, „risca sa aleaga inertia pentru a evita orice problema. Administratia va fi atunci controlata, dar tara prost guvernata”.

Este neindolienic faptul ca orice activitate de control trebuie sa presupuna .anumite limite, fara de care ea poate sa degenereze, inevitabil, in arbitrar. Aceste mite sunt fie instituite prin lege, fie pe cale jurisprudentiala, si ele urmaresc scopuri diferite, in functie de natura si obiectivele controlului si de organele care il exercita. In ceea ce priveste controlul jurisdictional, limitele lui urmaresc evitarea exercitarii controlului cu rea credinta, in scop sicanatoriu sau cu intentia vadita de a taragana solutionarea unei cauze. In cazul controlului exercitat de Curtea Constitutionala, limita acestuia este reprezentata de faptul ca aceasta autoritate publica se pronunta numai asupra problemelor de drept, fara sa poata modifica sau completa dispozitia legala o ontrolata.

b) un control nejurisdictional, de natura necontencioasa, in care includem controlul parlamentar traditional, controlul administrativ intern si extern, controlul exercitat prin autoritatile administratiei publice de specialitate.

IV. JURISDICTIA ADMINISTRATIVA SI ACTUL ADMINISTRATIV JURISDICTIONAL

1. Determinari terminologice

Dupa intrarea in vigoare a Constitutiei Romaniei din 1991 s-a pus problema daca „se  poate vorbi despre jurisdictii administrative”.

Au existat autori care au pretins ca noua lege fundamentala a Romaniei nu mai cunoaste aceasta institutie, care ar fi devenit astfel implicit caduca si ca singura activitate de jurisdictie pe care o recunoaste Constitutia este cea realizata de inalta Curte de Casatie si Justitie si de celelalte instante judecatoresti, in baza art. 126.

In prezent, o asemenea problema nu se mai poate pune, avand in vedere ca prin Constitutia revizuita jurisdictiile administrative speciale sunt recunoscute in mod expres.

Se impune insa clarificat raportul dintre jurisdictie si justitie, deoarece intre termenul de jurisdictie si cel de justitie nu exista identitate.

Jurisdictia, in acceptiunea lato sensu, credem ca poate fi definita ca o activitate de solutionare a unor litigii ivite in viata publica sau privata, dupa o procedura asemanatoare celei judecatoresti si in urma careia se da o solutie motivata.

In functie de autoritatea publica in a carei competenta intra solutionarea litigiului respectiv, putem identifica mai multe tipuri de jurisdictii:

a)   jurisdictie constitutionala, exercitata prin Curtea Constitutionala, singura autoritate speciala si specializata de jurisdictie constitutionala din Romania, dupa cum proclama expres art. 1 din Legea nr. 47/1992, cu modificarile ulterioare;

b)  jurisdictie judiciara sau justitie, realizata, in conformitate cu art. 126 din Constitutie, de inalta Curte de Casatie si Justitie si de celelalte instante stabilite de lege.

Constatam astfel ca intre termenii de jurisdictie, pe de o parte, si justitie, pe de alta parte, exista o relatie de la intreg la parte, sau, in termenii logicii formale, de la genul proxim la diferenta specifica.

Justitia este specie, iar jurisdictia este genul.

c)   jurisdictie administrativa, realizata prin intermediul unor organe administrative cu
atributii jurisdictionale.

2. Definitia si trasaturile jurisdictiei administrative si ale actului administrativ jurisdictional

Jurisdictia administrativa reprezinta un tip special de jurisdictie, infaptuita de organe de natura administrativa, care sunt investite cu atributii jurisdictionale.

Doctrina o defineste prin raportare la cateva elemente de baza care ii determina specificitatea si anume:

din punctul de vedere al obiectului, ea reprezinta o solutionare a unei „ cai de atac“;

din punctul de vedere al procedurii, regasim principii specifice procedurii judiciare si anume: posibilitatea acestora de a fi ascultate de instanta (ambele sau cel putin una din ele), posibilitatea de a fi reprezentat, contradictorialitatea si independenta partilor;

din punctul de vedere al rezultatului, specific jurisdictiei administrative este faptul ca din ea rezulta o hotarare motivata, ca natura juridica un act administrativ-jurisdictional.

Cumuland toate aceste note definitorii, vom defini jurisdictia administrativa ca fiind activitatea de solutionare a unui litigiu administrativ, dupa norme procedurale specifice procedurii judiciare, in urma careia rezulta un act administrativ cu caracter jurisdictional.

Prin art. 21 alin. (4) din Constitutie, introdus in urma revizuirii, jurisdictiile speciale administrative sunt recunoscute, dar se proclama caracterul lor facultativ si gratuit. Prin acest text, s-a urmarit sa se inlature abuzurile administratiei. Au fost adoptate reglementari dupa 1990, cum ar fi Legea nr. 105/1997 , prin care se impuneau, cum se exprima plastic profesorul Iorgovan, doua praguri de cai administrativ-jurisdictionale, una la nivelul directiilor judetene si alta la nivelul Ministerului Finantelor, fiecare dintre acestea impunand plata unor taxe de timbru inrobitoare care, daca nu erau achitate, atrageau respingerea plangerii de catre organul administrativ-jurisdictional. in acest fel. Jurisdictia administrativa conditiona puterea judecatoreasca” situatia care trebuia si a fost eliminata prin textul revizuit al art. 21 alin.

Atributii jurisdictionale sunt conferite unei autoritati administrative prin lege, iar acest lucru se realizeaza fie expres, fie in mod implicit, prin reglementarea unei proceduri care sa poata fi calificata ca „procedura administrativ jurisdictionala”.

Actul adoptat dintr-o activitate de jurisdictie administrativa poarta denumirea de act administrativ-jurisdictional. Actuala lege a contenciosului administrativ ofera pentru prima data o definitie a acestui tip de act, care reprezinta, potrivit art. 2 alin (1) lit. d), actul juridic emis de o autoritate administrativa cu atributii jurisdictionale in solutionarea unui conflict, dupa o procedura bazata pe contradictorialitate si cu asigurarea dreptului la aparare.

In ceea ce ne priveste, definim actul administrativ jurisdictional ca fiind acel act administrativ tipic emis de un organ al administratiei publice investit prin lege cu atributii jurisdictionale, prin care se solutioneaza cu putere de adevar legal un litigiu din sfera administratiei active, dupa principii specifice procedurii judiciare.

Din definitie desprindem urmatoarele trasaturi ale actului administrativ:

a) este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la care emana, care este un organ al administratiei publice investit prin lege cu rezolvarea unor litigii;

b) este adoptat ca urmare a rezolvarii unui conflict juridic nascut intre doua sau mai multe persoane fizice sau juridice, acestea din urma fiind de drept public sau de drept privat;

c) referindu-se la un litigiu determinat, actul are caracter individual;

d) litigiul se solutioneaza cu forta de adevar legal, aceasta trasatura apropiind actul administrativ jurisdictional de hotararile pronuntate de instantele judecatoresti;

e) stabilitatea mai mare de care se bucura si in baza careia este exceptat de la principiul revocabilitatii actelor administrative, dar care nu este identica stabilitatii de care se bucura actele puterii judecatoresti;

f)  procedura dupa care se elibereaza este similara procedurii judiciare, in ea se regasesc principii comune acesteia si anume: contradictorialitatea, independenta, posibilitatea partilor de a fi reprezentate de un aparator;

g) obligatia motivarii actului, care il apropie pe acesta de sentintele instantelor judiciare.