Actul administrativ de autoritate - cerintele de legalitate ale actului administrativ de autoritate

1 Definitie

Actul administrativ se adopta sau se emite de o autoritate publica - legislativa, executiva, judecatoreasca, in mod unilateral, pe baza si in vederea executarii legii, in scopul nasterii, modificarii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ;

2 Cerintele de legalitate ale actului administrativ de autoritate

Actele administrative trebuie sa indeplineasca urmatoarele cerinte:

– actele sa fie adoptate sau emise de catre autoritatile sau persoanele competente din punct de vedere material, teritorial si dupa calitatea persoanei, precum si in limitele acestor competente;

– continutul actului administrativ sa fie conform cu continutul legii in baza caruia este emis si cu actele normative cu forta juridica superioara;

actele sa corespunda scopului urmarit de legea pe care o pun in executare;

– actele sa fie adoptate sau emise in forma specifica actelor administrative si cu respectarea procedurii si a normelor de tehnico- legislativ preazute de lege;

– actele sa fie actuale si oportune.

Cu privire la aceste cerinte, se impun sa fie facute unele sublinieri:

a) Competenta reprezinta ansamblul drepturilor si obligatiilor ce revin unei autoritatii a administratiei publice sau unui functionar public pentru realizarea carora are si abilitarea de a adopta sau emite acte juridice administrative.

Competenta poate fi: materiala, teritoriala si personala.

Competenta materiala determina de regula, in cea mai mare masura, dreptul unei autoritati a administratiei publice de a adopta sau emite un act administrativ.

Competenta materiala poate fi, generala sau speciala.

Competenta materiala generala este abilitata sa adopte ori sa emita o gama larga de acte administrative.

Competenta materiala speciala adopta sau emite acte administrative numai in domeniul sau de activitate.

Competenta teritoriala determina autoritatea administratiei publice in a adopta sau emite actul administrativ de autoritate;  

- este aplicabila numai autoritatilor locale, intrucat cele centrale pot actiona pe intreg teritoriul tarii. Sunt situatii cand competenta teritoriala este determinata de domiciliul persoanei vizate de actul administrativ de autoritate, ca in cazul stabilirii impozitului sau inscrierii in listele electorale, iar in alte situatii competenta teritoriala este determinata de locul unde a fost comisa fapta (in cazul contraventiilor) sau de locul unde se afla bunul (la emiterea autorizatiei de constructie).

Competenta personala (calitatea persoanei) determina in mica masura si in putine cazuri competenta autoritatii administratiei publice care adopta sau emite actul. Pentru a se asigura continuitatea exercitarii competentei, si buna functionare a serviciului public mai ales in situatiile in care titularul ei ar fi in imposibilitate s-o faca, legea prevede si posibilitatea suplinirii si delegarii competentei.

Suplinirea in exercitarea competentei consta in inlocuirea titularului acesteia cu alta persoana pe timpul cand acesta nu o poate exercita. O asemenea suplinire este o suplinire de drept, in considerarea legii, legea prevazand o asemenea posibilitate. Asa de pilda, un ministru, un prefect, un primar, un director etc. Este suplinit in exercitarea functiei pe care o detine de adjunctul (inlocuitorul) sau de drept, pe perioada absentei, respectiv de un secretar de stat, subprefect, viceprimar, etc.

Delegarea de competenta consta in desemnarea de catre titularul competentei a unei alte autoritati sau persoane care urmeaza sa exercite anumite atributii care revin titularului competentei.

Pot fi intalnite si situatii specifice de concurs de competente in doua modalitatii:

- directa, atunci cand actul administrativ este adoptat sau emis prin acordul mai multor autoritati publice din ramuri diferite;

- indirecta, sub forma avizului conform, prin care este invederat punctul de vedere al unei autoritati a administratiei publice, care are caracter obligatoriu prin autoritatea ce urmeaza sa emita actul.

b) A doua conditie de legalitate  a actelor administrative priveste cerinta conformitatii cu legea a continutului acestor acte.

c) Cat priveste conformitatea actelor administrative cu scopul legii, ca o alta conditie de legalitate a acestor acte, mentionam, mai intai, ca scopul legii reprezinta rezultatul pe care legiuitorul doreste sa il realizeze prin reglementarea respectiva.

d) O alta conditie de legalitate a actului administrativ priveste forma acestuia, adica modalitatea in care se exprima vointa juridica cuprinsa in act. Din acest punct de vedere precizam ca actul administrativ se redacteaza in limba romana si, de regula, in forma scrisa.

Conditiile de forma ale actelor administrative se impart in:

- conditii de forma exterioara (denumirea autoritatii, data, numarul actului, semnatura), a caror nerespectare atrage anulabilitatea actului;

- conditii de ordin tehnic, referitoare la redactarea actului in termeni adecvati, care sa nu dea loc la interpretari, precum si la structura lui, dupa caz, a caror nerespectare nu atrage anulabilitatea actului.

e) Pentru ca actele administrative sa produca efectele avute in vedere, la elaborarea si adoptarea lor trebuie sa fie actuale si oportune.

f) Pentru unele acte administrative legea prevede si conditia contrasemnarii lor de catre cei care au obligatia de a asigura punerea lor in executare, nerespectarea acestei cerinte ducand la nulitatea actului.

Referat: Functionarea Comisiei Europene. Referat: Parlamentul European - organismul parlamentar al Uniunii Europene

Procedura adoptarii (emiterii) actului administrativ de autoritate

Actul administrativ, indeosebi cel cu caracter normativ, este rezultatul unui proces rational, care porneste de la sesizarea necesitatii adoptarii sau emiterii lui si continua cu colectarea, in acest scop a informatiilor necesare, prelucrarea acestora, elaborarea mai multor variante si alegerea variantei optime si se incheie cu adoptarea (emiterea) actului.

Procedura adoptarii actelor administrative cuprinde un complex de activitati desfasurate de functionarii autoritatilor publice care adopta actul si ai altor autoritati publice care colaboreaza la acestea. Toate aceste activitati pot fi grupate in trei faze:

a)      Activitati premergatoare de pregatire si elaborare a actului, in vederea adoptarii;

b)      Adoptarea (emiterea) actului administrativ;

c)      Activitati ulterioare, de finalizare a actului.

a)      Activitati premergatoare de pregatire si elaborare a actului, in vederea adoptarii

Procesul de elaborare a unui proiect de act administrativ de autoritate cunoaste mai multe forme, de la cele mai simple, la cele mai complicate, alteori ea consta intr-un complex de formalitati. Este vorba de activitati care premerg si pregatesc elaborarea actului care va produce efecte juridice, fara a produce ele insele efecte juridice si care sunt realizate fie chiar de catre autoritatea emitenta, fie de catre alt organ al administratiei publice.

Adoptarea sau emiterea anumitor acte administrative de autoritate este conditionata de obtinerea avizelor sau acordurilor prevazute de lege.

Avizele constau in opinii sau puncte de vedere transmise de o autoritate a administratiei publice la solicitarea autoritatii care initiaza elaborarea unui proiect de act administrativ.

Avizele pot fi:

- facultative, situatie in care organul emitent are libertatea sa solicite  sau sa nu solicite acel aviz;

- consultative, situatie in care organul emitent este obligat sa solicite avizul, in absenta caruia nu poate emite actul administrativ, dar nu este obligat sa urmeze avizul acordat, putand sa adopte si alte solutii decat cea continuta in aviz;

- conforme, cand organul emitent este obligat sa solicite avizul si, totodata, sa tina seama de avizul solicitat la emiterea actului pentru care a fost dat, adica sa emita actul in sensul avizului dat.

Indiferent de categoria careia le apartin, avizele nu produc prin ele insele efecte juridice, desi, fara ele, atunci cand sunt confome, actele administrative nu pot fi valabile.

Acordul consta in manifestarea de vointa prin care organul prevazut de lege isi da consimtamantul (acceptul) la emiterea unui anumit act.

In functie de momentul in care intervine, acordul poate fi anterior, concomitent sau posterior emiterii sau adoptarii actului administrativ. In lipsa acordului, autoritatea administrativa nu poate emite sau adopta actul administrativ; din acest punct de vedere, acordul produce efecte similare cu avizul conform.  

Acordul nu produce prin el insusi efecte juridice, ci conditioneaza numai efectele juridice ale actului administrativ pe care il fundamenteaza.

Acordul dat la emiterea unui act administrativ face ca respectivul act sa fie rezultatul manifestarii de vointa a doua sau mai multe organe administrative: cel care a emis acordul si cel care a emis actul.

Acordul nu are ca si consecinta obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. Desi conditioneaza legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el insusi, nu acopera viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv. Datorita faptului ca nu este un act administrativ, acordul nu poate forma obiectul unei actiuni in contenciosul administrativ de sine statatoare. El poate fi verificat sub aspectul legalitatii sale, de catre instanta de contencios administrativ, insa numai in cadrul actiunii formulate impotriva actului administrativ pe care il fundamenteaza.

b)     Adoptarea (emiterea) actului administrativ;

Adoptarea actelor administrative de catre autoritatile deliberative (colegiale) se face in urma analizei in cadrul sedintei de lucru, la care trebuie sa participe, de regula, majoritatea membrilor acestei autoritati. In cadrul sedintei, se supune dezbaterii proiectul actului intocmit. Participantii la dezbateri pot fi de acord cu proiectul, pot propune modificarea lui ori pot arata ca nu este nevoie de o reglementare in problema respectiva. Dupa dezbateri, proiectul actului se supune la vot, asa cum a fost prezentat sau cu modificarile propuse si, daca intruneste numarul legal de voturi, este aprobat.

Unele acte normative cuprind dispozitii care stabilesc atat numarul necesar pentru ca deliberarile organului colegial sa fie valabile, cat si majoritatea ce trebuie intrunita pentru adoptarea actului.

Cvorumul reprezinta numarul de membri, raportat la totalul membrilor unei autoritati colegiale, care trebuie sa fie prezenti pentru ca activitatea respectivei autoritati sa se desfasoare conform legii. De regula, cvorumul este de 51%.

La organele unipersonale, deci atunci cand emiterea actului administrativ este in competenta unei singure persoane, problema cvorumului si a majoritatii necesare nu se pune. Aceasta problema se pune numai la organele colegiale.

Majoritatea ceruta pentru votarea actului are in vedere numarul minim de voturi ale membrilor organului colegial necesar, conform legii, pentru adoptarea valabila a actului administrativ.

Majoritatea necesara pentru adoptarea unei hotarari poate fi: simpla, absoluta si calificata.

In cazul majoritatii simple, este suficient sa voteze pentru adoptarea actului administrativ majoritatea membrilor prezenti ai organului colegial; ca sa fie realizata majoritatea absoluta, este necesar sa-si exprime acordul pentru adoptarea actului, majoritatea din totalul membrilor organului colegial, iar in cazul majoritatii calificate trebuie sa voteze in favoarea adoptarii hotararii, dupa caz, 2/3 sau 3/4 din totalul membrilor organului colegial.

Motivarea actului administrativ este operatiunea administrativa prin care se expun considerentele care justifica adoptarea (emiterea) unui act administrativ.

Semnarea si contrasemnarea actelor administrative de autoritate este o conditie procedurala reglementata si in Constitutia Romaniei, in care se prevede ca hotararile si ordonantele Guvernului se semneaza de primul-ministru si contrasemneaza de ministrii carora le revine obligatia de a le pune in executare; in conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001, ordinele prefectului se semneaza de acesta.

c)      Activitati ulterioare, de finalizare a actului.

Dupa analiza proiectului de act administrativ de catre autoritatea deliberativa si aprobarea lui cu votul majoritatii, actul administrativ se considera adoptat. Pentru ca acesta sa-si produca efectele, mai sunt necesare o serie de activitati care converg spre acest scop. Mai intai, actul este prezentat pentru semnare conducatorului organului administrativ respectiv.

Semnarea hotararilor reprezinta o formalitate procedurala posterioara, nu concomitenta, intrucat este vorba de “hotararile consiliilor locale”, adica are loc dupa adoptare. Comunicarea este operatiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunostinta celui interesat un act administrativ, fie prin predare directa  acestuia, fie prin afisare la domiciliul lui, fie prin alte mijloace.

Necesitatea comunicarii este prevazuta de lege, in special, pentru actele administrative individuale si pentru actele administrative jurisdictionale; unele anexe ale actelor normative se comunica direct celor interesati.

Publicarea este operatiunea materiala prin care un act administrativ este adus la cunostinta cetatenilor fie prin imprimare, fie prin afisare intr-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisa.

Aprobarea este in general inteleasa ca o manifestare de vointa a unui organ superior, prin care se declara de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care fara aceasta manifestere de vointa posterioara lui, nu ar produce efecte juridice.

Actul aprobat si aprobarea alcatuiesc un act juridic complex; aprobarea reprezinta un element esential al acestuia si, in lipsa ei, actul administrativ emis de autoritatea inferiora nu poate fi executat. In activitatea organismelor administrative de nivel superior mai sunt practicate si aprobarile substituitive, date actelor prin care un organ administrativ inferior a actionat intr-un domeniu de competenta unui organ administrativ superior.

Aprobarile substituitive se caracterizeaza prin urmatoarele trasaturi principale:

- obliga organul inferior sa puna in executare actul aprobat;

- aprobarea nu acopera viciile esentiale ale actului aprobat;

- actiunea in justitie trebuie indreptata impotriva organului superior care a aprobat actul administrativ.

Confirmarea este tot o forma procedurala posterioara emiterii sau adoptarii actului administrativ.

Ea poate consta in:

- actul prin care un organ al administratiei publice aduce la cunostinta persoanei interesate ca intelege sa mentina un act administrativ anterior;

- precizarea prin care un organ al administratiei publice urmareste sa acopere un viciu al propriului sau act emis anterior, sau sa acopere un viciu de care era lovit un act al organului inferior.

- mentionarea unei aprobari, data ulterior de organismul ierarhic superior, in lipsa careia actul administrativ anterior nu poate fi pus in executare.

4 Aplicarea actului administrativ de autoritate

Dupa adoptare si comunicare (publicare) hotararile si ordonantele Guvernului ca si celelalte acte administrative trebuie sa fie aplicate intrucat au fost emise tocmai in acest scop. In principiu, ele se aplica de la intrarea lor in vigoare, producand efecte juridice pentru viitor.

In unele situatii si conditii, anume reglementate de lege, aplicarea actului administrativ poate fi intrerupta temporar sau definitiv.

In aceste imprejurari vorbim de suspendarea, revocarea, modificarea si anularea actului administrativ.

Suspendarea consta  situatia in care un act administrativ, fara a fi desfiintat, nu se mai aplica in mod temporar si provizoriu.

Sunt cazuri cand suspendarea se dispune de instantele judecatoresti sau cand aceasta intervine de drept.

Revocarea actului administrativ este un principiu de baza in activitatea organelor administratiei publice.

Revocarea presupune retragerea de catre insusi organul l-a emis (retractare) ori de catre organul ierarhic superior acestuia sau de instanta de judecata.

Cauze care conduc la revocarea actului administrativ de autoritate pot fi:

- nerespectarea conditiilor privind legalitatea actului;

- motive de oportunitate.

Modificarea actului administrativ se refera numai la unele elemente ale acestuia. Modificarea este de competenta autoritatii care a emis actul, iar cand legea o prevede se poate face si de instanta de judecata.

Actele administrative normative pot fi modificate numai prin acte administrative de acelasi nivel si cu respectarea acelorasi reguli procedurale. Efectele produse pana la modificarea actului raman neschimbate, ele avand eficienta numai pe viitor.

Anularea actelor administrative, este masura luata de organul ierarhic superior celui care a adoptat sau emis actul sau de instanta de judecata prevazuta de lege, care face sa inceteze efectele juridice ale acestui act, iar daca acestea nu s-au produs face sa nu se mai produca.

Nulitatea poate fi relativa sau absoluta; nulitatea relativa poate acoperi, nulitatea absoluta poate fi combatuta.

Anularea acutului administrativ de autoritate cu carecter normativ sau individual poate interveni atunci cand acesta a fost adoptat sau emis cu nerespectarea cerintelor de legalitate.

Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este stabilita competenta instantelor de contencios administrativ de a anula total sau partial actele administrative. Daca anularea a fost determinata de nesocotirea cerintelor prevazute de lege pentru adoptarea sau emiterea actului administrativ, anularea acestuia determina si anularea efectelor juridice produse de actul respectiv.

Inexistenta actelor administrative, atunci cand acestea sunt lipsite de elementele lor esentiale.

Aplicabilitatea actelor administrative poate inceta si in alte situatii, cum sunt:

- efectele in vederea carora a fost emis sau produs;

perioada de timp pentru care a fost emis a expirat;

- cauzele care au determinat emiterea sau au fost inlaturate;

- cel care a solicitat emiterea actului a renuntat la cerere ori a decedat;

- autoritatea care a emis actul a dispus incetarea aplicabilitatii lui, situatie care echivaleaza, practic, cu o retractare.