Izvoarele formale scrise ale dreptului administrativ

IZVOARELE FORMALE SCRISE ALE DREPTULUI ADMINISTRATIV

1. Constitutia si legile constitutionale

Constitutia reprezinta principalul izvor de drept, in general, si de drept administrativ, in special. In sens tehnic juridic, conceptul evoca actul politic si juridic fundamental al tarii.

Etimologic, cuvantul provine din substantivul latin constitutie- care inseamna dispozitie, ordin, iar in sistemul de drept el evoca edictul semnat de imparat si a carui forta juridica era superioara celorlalte acte juridice adoptate de autoritatile publice ale imperiului.

Metaforic si euforic, Constitutia a fost si, uneori, inca este considerata un cuvant magic, o dimensiune miraculoasa a statului de drept, ajungandu-se astfel, uneori, pana in pragul ocultismului si al fetisismului.

Ea reprezinta sursa directa sau indirecta pentru intreaga administratie publica, ceea ce a determinat doctrina franceza sa consacre formularea de „baze constitutionale ale administratiei publice” sau fundamente constitutionale ale acesteia”, formulare pe care ne-am ingaduit sa o folosim si noi.

In putine cuvinte, din momentul in care a fost creata si pana in prezent, Constitutia a fost inteleasa ca o lege fundamentala a unui stat, a unei natiuni organizate, avand un guver­namant autonom, ca lege ce stabileste modul dC organizare si functionare a autoritatilor

publice, competentele lor si raporturile dintre ele, precum si raporturile acestora privite ca un tot cu cetatenii, drepturile si libertatile lor.

Dezvoltand ideea izvoarelor dreptului administrativ care au o determinare constitutionala, identificam doua categorii:

izvoare prevazute expres de Constitutie: exemplu legile, hotararile si ordonantele de Guvern, decretele Presedintelui;

izvoare prevazute de lege, Constitutia consacrand doar autoritatea care le emite. De exemplu, Constitutia consacra institutia „prefectului”, nu si a actelor pe care le emite acesta, respectiv „ordine”, care se regasesc prevazute de Legea nr. 215/2001, privind administratia publica locala.

De asemenea, Constitutia reglementeaza, in art. 121-122, institutiile consiliului local, primarului si consiliului judetean, fara sa prevada si actele pe care le emit aceste autoritati publice, respectiv hotarari sau dispozitii.

In concluzie, calificam Constitutia ca fiind cel mai important izvor de drept administrativ, pentru urmatoarele considerente:

a)  Constitutia consacra principiile cu caracter general care guverneaza statul roman;

b) Constitutia reglementeaza principiile si institutiile fundamentale privind administratia publica in mod expres;

c)  Constitutia consacra izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevazandu-le sau trimitand la actul normativ care urmeaza sa le prevada.

Cat priveste legile constitutionale, acestea sunt, potrivit art. 73 alin. (2), cele prin care se revizuieste Constitutia.

In doctrina de drept public este deja un truism impartirea constitutiilor, din punctul de vedere al aptitudinii lor de a fi revizuite, in constitutii suple si constitutii rigide. Constitutiile suple sau flexibile se caracterizeaza prin faptul ca regulile de conduita pe care le stabilesc au aceeasi valoare din punct de vedere juridic ca si legile ordinare, putand fi modificate potrivit procedurii legislative obisnuite. Constitutiile rigide sunt cele care raspund nevoii care se resimte in orice stat de a exista anumite reglementari juridice pe care Parlamentul sa nu le poata modifica pe calea legislatiei obisnuite. Acestei clasificari clasice i se mai adauga o categorie intermediara, in care se incadreaza actuala noastra Constitutie, care „este o constitutie semirigida, conditiile de revizuire fiind destul de complicate “.

Din interpretarea acestor dispozitii, intelegem ca o lege constitutionala poate viza orice prevedere din legea fundamentala, cu exceptia acelora care constituie, potrivit art. 152, o limita de revizuire a Constitutiei (dispozitiile privind caracterele statului roman, limba oficiala, forma republicana de guvernamant etc).

2. Legea organica si legea ordinara

Legea reprezinta regula edictata de puterea legiuitoare, care ordona, opreste sau permite ceva si la care toata lumea este datoare sa se supuna. Intr-o metafora superba, Plutarh spunea ca legea este stapana tuturor muritorilor si nemuritorilor.

In conceptia romana, legea era quod populus iubet atque constituit, adica ceea ce poporul hotaraste si adopta.

Articolul 73 consacra trei categorii de legi, respectiv legile constitutionale, legile organice si cele ordinare.

Notiunea de lege organica a fost utilizata in perioada interbelica, in baza Constitutiei din 1923, si in limbajul instituit in baza Constitutiei franceze din 1958, in sensul reglementarii unor domenii de raporturi sociale de o importanta deosebita sau pentru a reglementa functionarea unor autoritati enuntate fara nici o dezvoltare de constitutie. Prin crearea ei se urmarea sa se sublinieze importanta deosebita atribuita unor reglementari, fara a se voi sa se faca deosebire din punct de vedere al fortei juridice intre ele si alte legi.³

Consideram ca prezinta interes didactic o prezentare a legii organice in paralel cu legea ordinara.

Doua criterii de distinctie sunt relevante si anume:

a)         Criteriul domeniilor in care intervine legea organica si cea ordinara.
Din analiza textelor constitutionale desprindem urmatoarele concluzii:

- legea organica intervine in domeniile pe care i le rezerva expres Constitutia, fie prin enumerarea acestor domenii, in art. 73 alin 3 lit. a)-s), fie prin norma de trimitere, cuprinsa la lit. t) catre celelalte domenii pentru care in Constitutie se prevede adoptarea de legi organice.

Constitutia nu prevede in ce domenii intervine legea ordinara. O asemenea sarcina nu poate fi asumata de nici un legiuitor, intelegand ca oricand poate interveni un domeniu care sa se impuna a fi reglementat prin lege ordinara.

Prin eliminare, vom interpreta ca legea ordinara intervine in toate celelalte domenii care nu au fost rezervate de legiuitorul constituant legii organice.

b)         Criteriul modului de adoptare este eel de-al doilea element de distinctie intre
legea organica si cea ordinara.

Potrivit art. 76 alin. (1), legile organice si hotararile privind regulamentele Camerelor se adopta cu votul majoritatii membrilor fiecarei Camere.

Referat: Conventie de aplicare a acordului schengen Eseu: Comportamentul politic asimilat grupurilor

Legile ordinare si hotararile sunt adoptate, potrivit art. 76 alin. (2), cu votul majoritatii membrilor prezenti din fiecare Camera.

Cel de-al treilea alineat recunoaste Parlamentului dreptul, ca Ia cererea Guvernului sau din proprie initiativa, sa poata adopta proiecte de legi sau propuneri legislative cu procedura de urgenta, stabilita potrivit regulamentului fiecarei Camere.

Sintetizand, constatam ca deosebirile dintre categoriile de legi consacrate de Constitutie privesc atat continutul, domeniile (sensul material), cat si procedurile de adoptare (sensul formal).

Elemente comune ale regimului juridic al legilor organice si ordinare:

a)         Obligativitatea publicarii in Monitorul Oficial.

Potrivit art. 78 din Constitutie „legea se publica in Monitorul Oficial”.

Obligativitatea publicarii trebuie coroborata cu principiul concentrat in celebrul adagiu „nemo censetur ignorare legem”.

Daca „nimeni nu se poate apara in justitie invocand necunoasterea legii”, daca, statul obliga cetatenii sa cunoasca legea, rezulta ca statul, la randul sau, este obligat sa asigure cunoasterea legii, publicand-o in Monitorul Oficial.

b)         Intrarea in vigoare a legii.

Potrivit aceluiasi art. 78, legea poate intra in vigoare la doua momente:

a)  fie la 3 zile de la data publicarii in Monitorul Oficial;

b) fie la o data ulterioara prevazuta in textul ei.

Aceasta a doua varianta este justificata de principiul neretroactivitatii legii, prevazut de art. 15 alin. (2)², astfel incat data prevazuta in textul legii nu poate fi decat ulterioara publicarii, pentru a nu se incalca principiul constitutional si legal al neretroactivitatii.

Precizari privind calitatea de izvor de drept administrativ a legilor organice sau ordinare.

Legile, organice sau ordinare, reprezinta izvoare ale dreptului administrativ atunci cand, prin obiectul lor de reglementare vizeaza materii care constituie obiectul acestei ramuri de drept.

Cat priveste legile organice, majoritatea lor sunt izvoare de drept administrativ,

reglementand domenii apartinand acestei ramuri de drept.

Legile ordinare vor reprezenta si ele izvoare al acestei ramuri de drept, „numai in masura in care ele reglementeaza relatii sociale care fac obiectul administratiei publice”.

In sistemul actual legea ordinara e regula, iar cea organica exceptia.

In afara de cele trei categorii de legi pe care le-am analizat deja, prin articolele 148 si 149 mai regasim reglementata o lege speciala, care se adopta de cele doua Camere ale

Parlamentului reunite in sedinta comuna, cu majoritatea calificata de 2/3. Acest lucru a determinat autorul sa aprecieze ca ne-am afla in prezenta unui conflict intre dispozitiile constitutionale referitoare la categoriile de legi (articolul 73) si cele ale art. 148 si 149. Ne raliem opiniei critice fata de aceasta interpretare, conform careia, desi formal, s-ar putea sustine ca ne-am afla in prezenta unui conflict intre prevederile constitutionale respective, in realitate, trebuie inteles ca atunci cand Legea de revizuire a Constitutiei a trebuit sa rezolve problema aderarii Romaniei la NATO si la Uniunea Europeana a introdus, doar pentru aceste situatii, o lege speciala, care se adopta in sedinta comuna a celor doua Camere cu votul calificat de 2/3.

3. Ordonantele de Guvern

Sunt consacrate constitutional de art. 108 si 115 din Constitutie, ele reprezentand rodul institutiei „delegarii legislative”, adica al imputernicirii pe care o primeste Guvernul, deci executivul, de a emite acte normative cu forta juridica egala legii.

Misiunea ordonantei este sa inlocuiasca legea, pe cand hotararea de Guvern, celalalt act al Guvernului, are rolul de a pune in executare legea.

Delegarea legislativa reprezinta „modalitatea de conlucrare intre Parlament si Guvern, in virtutea principiului separatiei si colaborarii puterilor in stat, in temeiul caruia Guvernul este investit cu exercitarea, in anumite conditii, a unei functii legislative “.

Sistemul constitutional actual consacra doua tipuri de ordonante:

- Ordonante obisnuite, emise pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament „in domenii care nu fac obiectul legii organice”.

Rezulta ca acest tip de ordonanta poate interveni, per a contrario, in domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare.

Nu impartasim teza, exprimata de unii autori, conform careia ordonantele obisnuite se pot emite numai in perioada in care Parlamentul se afla in vacanta. Constitutia nu impune o asemenea restrictionare si nimic nu impiedica Parlamentul ca, din considerente care privesc rationalizarea propriei activitati, sa transfere Guvernului anumite atributii de legiferare chiar in perioada in care el se afla in sesiune.

— Ordonante de urgenta, despre care constituantul se rezuma sa statueze doar ca „intervin in situatii extraordinare”, facand referiri la „Ordonanta de urgenta a Guvernului care poate cuprinde inclusiv norme de natura legii organice” (art. 115 alin. 5).

Curtea Constitutionala a fost sesizata cu privire la aceasta problema, si s-a pronuntat in mai multe decizii asupra posibilitatii ca ordonanta de urgenta sa intervina si in domeniile legii organice. Semnalam practica exprimata consecvent de Curte, de exemplu prin Decizia nr. 134/1998 prin care s-a statuat ca interdictia reglementarii in domeniile rezervate legii organice nu este aplicabila si ordonantei de urgenta a Guvernului. Aceeasi conceptie este sustinuta si in Decizia nr. 83 din 19 mai 1998.

In conceptia noastra, credem ca misiunea ordonantei in general este sa completeze si sa sprijine mecanismele statului de drept, nu sa le perturbe. Rolul ei este dedus din principiul colaborarii puterilor in stat, care impune ca, din ratiuni pe care Parlamentul le decide, sa permita Guvernului sa-l suplineasca, intervenind cu acte normative adoptate cu o procedura evident mai supla si mai rapida decat cea a legii.

Celalalt tip de ordonanta, cea de urgenta, conservand misiunea evocata anterior, mai este legitimat si de necesitatea ca in anumite situatii, care pot fi calificate ca „extraordinare”, sa existe un instrument juridic prin care situatia sa poata fi „acoperita” normativ.

Daca in cazul ordonantei obisnuite Guvernul primeste o abilitare expresa de la Parlament, in cazul ordonantei de urgenta abilitarea vine de la chiar legiuitorul constituant, care, in virtutea rolului pe care Guvernul il are, de „a asigura realizarea politicii interne si externe a tarii”, in mod firesc are legitimitatea de a aprecia o anumita situatie ca „extraordinara” si de a interveni cu ordonanta de urgenta.

Parlamentul poate, oricum, cenzura activitatea Guvernului, art. 115 alin. (5) prevazand ca respectivele ordonante intra in vigoare numai dupa ce au fost depuse spre dezbatere in procedura de urgenta la Camera competenta sa fie sesizata si, evident, dupa ce au fost publicate in Monitorul Oficial, stiut fiind ca o ordonanta de Guvern (ca si o hotarare de Guvern sau un decret al Presedintelui), nepublicata in Monitorul Oficial este inexistenta.

Din modul in care a fost consacrat de constituant regimul ordonantei, rezulta ca s-a avut in vedere mentinerea unui control din partea Parlamentului si, implicit, conservarea statutului acestuia, de unica autoritate legiuitoare a tarii.

Ordonantele de Guvern sunt izvoare exprese ale dreptului administrativ, ele emanand de la autoritatea care are misiunea sa exercite conducerea generala a administratiei publice.

4. Decretele in vigoare ale fostului Consiliu de Stat

In vechiul sistem constitutional, instituit in baza legii fundamentale din 1965, decretele fostului Consiliu de Stat reprezentau acte normative cu forta juridica situata imediat dupa lege.

Unele dintre ele sunt inca in vigoare si, deci, produc efecte juridice, insa trebuie avuta in vedere incidenta art. 154 alin. (1) din Constitutie, care obliga la un proces de constitutionalizare a dreptului in ansamblul sau, intelegand ca mentinerea in vigoare a unui asemenea act normativ implica un proces de trecere prin filtrul Constitutiei si de interpretare a textului asa cum legea fundamentala, in litera si spiritul sau, obliga.

Hotararile de Guvern

Se adopta, potrivit art. 108 alin. (2), „pentru organizarea executarii legilor”. Daca ordonantele de Guvern, simple sau de urgenta, au misiunea sa inlocuiasca legea, misiunea hotararilor de Guvern este sa puna legea in executare.

Ca si ordonantele, ele se semneaza de Primul-ministru, se contrasemneaza de ministrii care au obligatia punerii lor in executare si se publica in Monitorul Oficial, sub sanctiunea inexistentei lor in cazul nepublicarii.

Art. 108 alin. (4) ingaduie o exceptie de la principiul obligativitatii publicarii in Monitorul Oficial pentru hotararile care au caracter militar si care urmeaza sa se comunice numai institutiilor interesate.

Hotararilor Guvernului adoptate in baza actualei legi fundamentale, li se mai pot adauga unele hotarari ale fostului Guvern, respectiv „hotararile Consiliului de Ministri” care au fost mentinute in vigoare, ele fiind supuse aceluiasi fenomen de constitutionalizare evocat pentru cazul decretelor fostului Consiliu de Stat.

Actele administratiei ministeriale

Avem in vedere atat autoritatile centrale subordonate Guvernului, cat si cele nesubor­donate (autoritatile centrale autonome) care emit acte cu denumiri diferite (instructiuni, ordine, precizari etc), acestea reprezentand izvoare exprese ale dreptului administrativ.

Regimul juridic al acestor categorii de acte este reglementat de actul normativ de infiintare si organizare a autoritatii respective.

Ordinul Prefectului

Institutia prefectului este consacrata de art. 123 din Constitutie, el fiind „repre­zentantul Guvernului in plan local”.

Potrivit legii sale de organizare si functionare nr. 340/2004, modificata prin O.U.G. nr. 179/2005,² pentru indeplinirea sarcinilor care-i revin, prefectul emite ordine, in conditiile legii.

Aceste ordine pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual.

8. Hotararile Consiliului judetean

Potrivit art. 120 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 286/2006, in exercitarea atributiilor ce ii revin, consiliul judetean adopta hotarari, care pot avea atat caracter normativ, cat si caracter individual. Hotararile se semneaza de presedinte (sau in lipsa acestuia, de vicepresedintele care a condus sedinta) si se contrasemneaza pentru legalitate de secretarul consiliului judetean.

9. Hotararile Consiliului local

Potrivit art. 120 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 286/2006, in exercitarea atributiilor ce-i revin, consiliul local adopta hotarari care pot avea caracter normativ sau individual.

Legea prevede ca anumite categorii de hotarari se pot adopta cu votul a cel putin doua treimi din numarul consilierilor in functie sau cu votul majoritatii consilierilor in functie.

10. Dispozitiile primarului

Potrivit art. 120 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 286/2006, actele pe care primarul le emite in exercitarea atributiilor sale poarta denumirea de dispozitii, care pot avea caracter normativ sau individual si devin executorii dupa ce sunt aduse la cunostinta publica sau dupa ce au fost comunicate persoanelor interesate.

Art. 120 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, astfel cum a fost ea modificata prin Legea nr. 286/2006, prevede ca dispozitiile primarului, hotararile consiliului local si ale consiliului judetean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului, in conditiile legii care ii reglementeaza activitatea (Legea nr. 340/2004, cu modificarile care i-au fost aduse prin O.U.G. nr. 179/2005).

11. Tratatele internationale

Constitutia Romaniei consacra acestei materii mai multe texte, din care desprindem regimul constitutional actual al tratatului international.

a) Mai intai facem precizarea ca, la fel ca si in doctrina franceza, vorbim despre
„tratat” ca izvor de drept administrativ, nu despre „legea de ratificare a tratatului'.

Autorii francezi sustin ca tratatele internationale fac parte din sursele de legalitate care se impun administratiei.

La aceasta formulare obliga textul constitutional, respectiv art. 11 alin. (2) care prevede ca tratatele internationale ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern. Deci, tratatul face parte din dreptul intern, nu legea prin care este ratificat. Daca exista neconcordante intre tratat si Constitutie „ratificarea tratatului se poate face numai dupa revizuirea Constitutiei”.

b) Art. 11 alin. (1) instituie o obligatie constitutionala a statului, si anume aceea de a indeplini intocmai si cu buna-credinta obligatiile care ii revin din tratatele la care este parte.

c)  O alta obligatie constitutionala este cea instituita prin art. 20 alin. (1) si ea consta in a interpreta si aplica dispozitiile din legea fundamentala in materia drepturilor omului in concordanta cu Declaratia Universala a Drepturilor Omului, cu pactele si celelalte tratate la care Romania este parte.

In situatia in care exista o neconcordanta intre legile interne si dreptul international in materia drepturilor omului, se instituie un drept de preemtiune al reglementarilor internationale asupra celor interne, cu exceptia situatiei in care reglementarile interne contin dispozitii mai favorabile.

Un regim special este instituit prin arfe 148 alin. (2) din Constitutia revizuita si republicata, potrivit caruia, ca urmare a aderarii, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. Aceeasi solutie se aplica si in cazul aderarii la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.

Aplicabilitatea prioritara a dreptului comunitar in raport cu dreptul intern al statelor membre a fost afirmata de Curtea Europeana de Justitie de la Luxemburg in mai multe decizii, printre cele mai vechi si mai cunoscute fiind hotararea Costa, din continutul careia, ca si al altora care au urmat, se desprinde concluzia ca insasi constructia comunitara ar fi in pericol, daca dreptul comunitar nu ar beneficia de prioritate asupra sistemelor de drept intern din statele membre. Pentru acest motiv, Curtea nu a ezitat niciodata sa vorbeasca despre principiul fundamental pentru ordinea juridica europeana -prioritatea.

In ceea ce priveste conditiile pe care trebuie sa le indeplineasca un tratat international pentru a constitui izvor de drept, consideram ca doua conditii se impun a fi retinute:

a)         o conditie generala, aceea de a fi ratificate de Parlament.

Prin revizuirea Constitutiei a fost promovata solutia conform careia tratatele se ratifica intr-un termen rezonabil, renuntandu-se la termenul de 60 de zile care era prevazut anterior. Ne raliem unei opinii exprimata in literatura de specialitate, care nu impartaseste noua solutie constitutionala pe considerentul ca termenul rezonabil este unul „fluid”, aproape imposibil de determinat, iar termenul de 60 de zile este el insusi rezonabil, astfel incat era necesar sa fie mentinut.

b)         o conditie speciala, anume aceea de a reglementa relatii sociale care se
circumscriu sferei administratiei publice.

In dreptul francez, se admite ca tratatele, ca si dreptul international in ansamblul sau sunt obligatorii pentru administratie, cu singura conditie pentru tratate sau acorduri de a fi ratificate sau incuviintate si de a fi publicate.

Importanta tratatelor internationale pentru Romania in actuala etapa este deosebita, ea aflandu-se in faza de aderare la Uniunea Europeana, in faza in care trebuie sa se armonizeze din punct de vedere institutional, legislativ, la valorile consacrate la nivel comunitar. O asemenea nevoie cu caracter permanent se resimte si in statele membre ale Uniunii, care au avut in istoria secolului trecut meritul de a se investi cu misiunea constructiei europene cum este Franta.

O asemenea obligatie revine in egala masura atat statelor membre cu drepturi depline ale Uniunii Europene, cat si celor care nu au inca un asemenea statut si asteapta sa-1 dobandeasca.