Actele emise in circumstante exceptionale

ACTELE EMISE IN CIRCUMSTANTE EXCEPTIONALE

in aceasta categorie a actelor administrative exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, avem de fapt doua categorii de acte administrative:

a)          cele emise in conditiile starii de necesitate;

b)         acte emise in cadrul altor evenimente ce prezinta pericol public, dar
fara sa fi condus la instituirea starii de necesitate (inundatii, epidemii, epizootii,
etc.)

Legiuitorul din 1990 nu realizeaza o redactare justificata a textului cu privire la starea de necesitate pentru ca aceasta nu intra in categoria faptelor care prezinta orice pericol public.

Legea din 1925 cu privire la contenciosul administrativ reglementa declararea starii de asediu ca o cerinta de ordine superioara, distincta de masurile impotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor, foametei, tulburarilor interne.

S-au creat mai multe notiuni diferite in legi si Constitutie. Astfel, legea din 1925 merge pe notiunea de stare de asediu, pe cand legea din 1990 opereaza cu notiunea de stare de necesitate iar in Constitutia Romaniei din 1991 se folosesc doua notiuni stare de asediu si respectiv stare de urgenta.

in literatura juridica de-a lungul timpului se contureaza opinii diferite la notiunile reliefate mai sus acestea conturand la randul sau anumite elemente de continut general in cele din urma acceptate de doctrina. Astfel, aceste elemente sunt:

a)       starea de asediu reprezinta o restrangere de drepturi si libertati;

b)      restrangerea este determinata de o amenintarea armata din afara sau
din interior;

c)       fortele armate ale statului sunt puse in stare de alerta pentru a
respinge ( sau resping definitiv) o agresiune din exterior ori atacul unor forte
inarmate din interior;

d)         intarirea regimului de politie al Administratiei Publice;

e)         transferul de competente de la instantele civile la cele militare;

f)          masura provizorie, dureaza cat dureaza cauza care a determinat-o;

g)         restrangerea exercitiului drepturilor si libertatilor trebuie sa fie
proportionala cu situatia care a detrminat-o.

Cu privire la aceasta notiune, prof. Paul Negulescu precizeaza ca starea de asediu este de doua feluri:

a)         stare de asediu efectiva sau militara, care este situatia unei cetati in
timp de razboi, cand este atacata de inamic ( se proclama de comandantul
militar, care nu are nici o limita a puterilor sale, decat necesitatea de a invinge pe
inamic);

b)         starea de asediu fictiva sau politica, care se poate aplica in caz de
razboi sau tulburari interne tarii intregi sau unui anumit teritoriu.

Autorul mentioneaza ca declararea starii de asediu are drept efect inlocuirea regimului de stat normal civil cu unul in care autoritatile militare sunt investite:

a)          cu atributii necesare mentinerii ordinii si sigurantei;

b)          cu atributii de a judeca in materie represiva, unele crime si delicte
contra sigurantei statului, contra ordinii publice, oricare ar fi calitatea autorilor
principali si complicilor;

c) regimul starii de asediu poate sa aduca atingere drepturilor si libertatilor publice.

Astfel, se pot opri intrunirile, se pot aduce restrictii libertatii presei, introducandu-se chiar un regim preventiv si prohibitiv, in sensul ca exercitiul

acestor drepturi este supus autorizarii prealabile.

Starea de urgenta presupune tot restrangerea exercitiului unor drepturi si libertati fundamentale si accentuarea functiei de politie a Administratiei Publice, fara insa a face tranfer de atributii, ca regula de la autoritatile civile la cele militare, fiind determinata de anumite situatii iesite din comun ( cutremure, inundatii, epidemii).

Prin urmare, notiunea stare de necesitate din legea contenciosului administrativ, a fost inlocuita de doua notiuni: stare de asediu si stare de urgenta introduse in Constitutie, legea fiind si sub acest aspect, modificata de Constitutie.

De-a lungul anilor s-au purtat discutii in legatura cu natura actelor din timpul starii de asediu in raport cu legea si Constitutia. Autori de marca precum Paul Negulescu au sustinut pe baza Constitutiei din 1923, ca actul de guvernamant intr-o asemenea situatie este un act politic necesar, dar, in acelasi timp un act ilegal, fiind facut de organul executiv in locul Parlamentului⁸².

Profesorul Anibal Teodorescu, dimpotriva, aduce critici legii din 1925, precizand ca aceasta scapa din vedere ca declararea starii de asediu a fost legalizata prin art.128 al Constitutiei din 1923. Se retine in mod gresit starea de asediu printre actele de guvernamant, dupa modelul legii din 1912. Prin urmare, prin noua Constitutie s-a schimbat fundamental regimul de drept sub acest raport, de unde, inainte de 1923, declararea starii de asediu, care presupunea o suspendare partiala a Constitutiei, o privea ca un act neconstitutional, de la

Q1

aceasta data el devine permis executivului .

Textul constitutional avea urmatoarea redactare: ' Constitutia de fata nu poate fi suspendata, nici total, nici in parte, in caz de pericol de stat se scoate prin lege, institui starea de asediu generala sau partiala '.

Actele administrative emise in circumstante speciale pentru luarea masurilor urgente de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, s-ar parea, din formularea cuprinsa in finalul alin.a) din art.2 al Legii 29/1990 ca se refera,numai la organele puterii executive, in realitate, aceste acte pot proveni de la autoritatile administrative teritoriale, care include, pe langa organele puterii executive si pe cele ale Administratiei Locale. Textul citat enumera, exempli gratia, cateva situatii in care se pot emite asemenea acte administrative : actele emise ca urmare a starii de necesitate sau cele emise pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizootiilor, si a altor evenimente de aceeasi gravitate.

Desi exceptate de legea contenciosului administrativ de a putea fi contestate in justitie, judecatorul este insa competent sa verifice legalitatea acestora, cercetand daca au fost emise in conditiile prescrise de lege, constatand daca exista sau nu circumstante in care au fost emise actele respective ceea ce constituie conditia de legalitate pe care trebuie sa o indeplineasca pentru a putea fi exceptate._Aceste circumstante , privesc motivul si mobilul actelor in cauza. Astfel, se cere ca actele administrative din aceasta categorie sa fie emise de Administratia teritoriala ca masuri urgente pentru evitarea sau inlaturarea unor evenimente care prezinta pericol public. Din enumerarea pe care o face textul legii rezulta ca evenimentele respective trebuie sa prezinte pericol public de anumita gravitate. Existenta evenimentelor aratate de lege sau a altora asemnea lor prin gravitatea pericolul public raportate la masurile luate de administratie prin actele administrative respective sunt circumstante care pot fi verificate si apreciate de judecator, drept conditii de legalitate a actelor administrative in cauza.

Controlandu-le, instanta urmeaza sa respinga actiunea in temeiul art. 2 din legea contenciosului administrativ, daca va constata existenta legala a acestor circumstante.

in doctrina si in literatura juridica de specialitate, privitor la aceste acte se retin trei puncte de vedere.

A

In primul rand, aceasta categorie de exceptii a fost instituita datorita gradului de pericol ridicat al starilor respective - de calamitate si contagiune -care implica luarea unor masuri, indiferent de autorul lor, uneori chiar cu incalcarea unor drepturi subiective.

in al doilea rand, din formularea legala se desprinde totusi ideea ca exceptarea opereaza numai in cazul in care respectivele acte se refera la masuri urgente, deci, in mod contrar actele administrative prin care s-ar dispune masuri similare dar carora le lipseste caracterul urgent vor putea fi cenzurate pe cale judiciara.

in al treilea rand, enumerarea din lege are numai un caracter exemplificativ, deoarece nu cuprinde totalitatea situatiilor in care se pot lua masuri de aceeasi natura ( de exemplu, epifitiile, prevazute de art.15 din Legea 1/1967, abrogata).

Constitutia Romaniei din 1991 vine cu o reglementare superioara de natura a inlatura discutiile asupra naturii regimului starii de asediu si starii de urgenta respectiv asupra autoritatilor care stabilesc acest regim de restrictii si restrangeri ale exercitiului drepturilor si libertatilor funadmentale. In partea consacrata drepturilor fundamentale, intalnim un text, art.49, care sintetizeaza cerintele Pactelor Internationale cu privire la restrangerea exercitiului drepturilor si libertatilor fundamentale.

Din cele doua Pacte rezulta ca restrangerile sunt admisibile daca sunt prevazute de lege si necesare intr-o societate democratica pentru apararea securitatii nationale, a ordinii publice, a sanatatii publice, a moralei publice, a drepturilor si libertatilor celorlalti. Aceste limitari se admit totodata de Pacte, daca sunt stabilite exclusiv in favoarea binelui general intr-o societate democratica si daca anumite restrictii legale pot fi impuse pentru membrii fortelor armate si ai politiei.

in spiritul acestor documente internationale, in materia drepturilor omului, textul Constitutiei stabileste regula dupa care, exercitiul unor drepturi sau libertati se poate restrange numai prin lege, daca se impune pentru:

apararea sigurantei nationale;

apararea ordinii publice;

apararea sanatatii publice;

apararea moralei publice;

apararea drepturilor si libertatilor cetatenesti;

desfasurarea instructiei penale;

prevenirea consecintelor unei calamitati naturale;

prevenirea consecintelor unui sinistru deosebit de grav.

A

In art.49 avem de a face cu ceea ce se numeste principiul proportionalitatii restrangerii unui drept sau unei libertati trebuie sa fie proportionala cu situatia care a creat-o, iar restrangerea nu poate aduce atingere existentei dreptului sau libertatii.

Aceasta solutie reprezinta un criteriu de referinta atat pentru contenciosul administrativ ( daca restrictiile intervin prin acte administrative, acestea sunt lovite de nulitate /, cat si pentru contenciosul constitutional ( Curtea Constitutionala poate declara o lege sau o ordonanta neconstitutionala care ar depasi cazurile limitativ prevazute in alin. 2 al art. 49 sau ar incalca principiul proportionalitatii prevazut in alin. 2 al aceluiasi articol).

Astfel, vom observa ca in art. 72 alin. 3 din Constitutie, sediul general pentru obiectul legii organice, retine la litera e : regimul starii de asediu si al celei de urgenta. Prin urmare, regimul la care ne referim este de ordin legal, in baza acestor texte constitutionale urmand sa se adopte o lege organica prin care sa se stabileasca in ce consta starea de asediu si starea de urgenta. Presedintele Romaniei cand isi exercita prerogativele prevazute de art. 93 din Constitutie, nu face altceva decat sa aprecieze momentul in care incepe sa produca efecte legea organica a starii de asediu sau, dupa caz, a starii de urgenta, respectiv momentul in care aceste legi inceteaza sa mai produca efecte juridice. De altfel, Presedintele stabileste si teritoriul la care se aplica regimul starii de asediu sau al starii de urgenta ( intreaga tara ori numai anumite localitati). Procedura care urmeaza apoi se reflecta in faptul ca decretul de instituire a starii de asediu sau a starii de urgenta, trebuie contrasemnat de primul-ministru si supus incuviintarii Parlamentului in cel mult cinci zile de la data emiterii.

Asadar, sunt exceptate de la contenciosul administrativ actele de autoritate ale organelor Administratiei Publice emise in aplicarea legii organice privind regimul starii de asediu si al celei de urgenta.

Daca studiem regimul juridic aplicabil, vom observa ca este vorba de o exceptie de la actiunea directa pe ideea dreptului vatamat, dar o actiune pentru exces de putere este posibila daca actul administrativ incalca legea si implicit, art. 49 din Constitutie.

In continuare vom analiza actele emise in caz de calamitati si sinistre ce nu au condus la instituirea starii de urgenta. Este posibil ca o anumita calamitate naturala sau un anumit sinistru (un cutremur, o inundatie, un incendiu de padure, o epidemie, o epizootie) sa aiba o gravitate mai redusa, care nu justifica instituirea de catre Presedintele Romaniei a starii de urgenta, dar justifica luarea unor decizii exceptionale de organele specializate ale Administratiei Publice ( poate chiar de catre Guvern) ca si de autoritatile de la nivel local ( prefect, consiliu judetean, consiliu local, primar).

Unii autori au sustinut ca masurile luate pentru inlaturarea calamitatilor, inclusiv de primari, sunt 'acte de guvernamant'. Actele de guvernamant fiind acte de legitima aparare, pot fi facute si de primar, de un prefect sau comandant militar, care vazand pericolul si voind sa-1 inlature, nu mai tine seama de legalitate, si violand legea ajunge sa inlature pericolul. Un exemplu elocvent in acest sens il da P. Negulescu care arata ca: ' intr-o regiune izbucneste un incendiu intr-o padure din imediata apropiere a unei comune. Primarul rechizitioneaza lumea cu forta si cauta sa combata focul taind si transportand copacii din imediata apropiere a comunei, sau, in caz de mare inundatie ordona daramarea unor diguri sau a unor constructii pentru a provoca revarsarea, micsorand violenta curentilor si forta lor de distrugere.

Alti autori au apreciat ca notiunea de act de guvernamant este totusi inutila in aceste aczuri. Masurile sanitare de acest fel pentru prevenirea sau impiedicarea propagarii epidemiei sunt autorizate de diversele legi de politie sanitara care stabilesc dreptul incontestabil al autoritatilor de a le lua, si ca atare, nu pot fi anulate sau cenzurate de autoritatile judecatoresti, tocmai pe motivul ca sunt prevazute si autorizate de lege. in acest sens C. G. Rarincescu s-a pronuntat in ceea ce priveste actele de autoritate emise pentru a combate inundatia si foametea precizand ca se sprijina pe ideea dupa care masurile respective sunt destinate a preveni sau impiedica unele cataclisme sau miscari sociale care ar periclita ordinea publica si siguranta statului.

Doctrina franceza reia aceasta problema, la fel si doctrina germana fie sub forma teoriei circumstantelor exceptionale, fie sub forma teoriei puterii de apreciere sau puterii discretionare, in astfel de situatii, Administratia Publica ( Guvernul, ministrul, prefectul, primarul, etc.) au sau nu vreo limita legala ? Raspunsul este diferit de la o tara la alta mai exact de la un sistem constitutional la altul, care se poate schimba substantial si in aceeasi tara.

Cat priveste sistemul nostru constitutional, fata de principiile foarte precise consacrate de art.49 nu este de conceput ca Administratia Publica sa nu aiba o baza legala chiar si in acele situatii care nu reclama instituirea starii de urgenta.

Aceste acte pot fi atacate cu recurs pentru exces de putere, cand se estimeaza ca ele nu aplica, ci incalca legile, care autorizeaza Administratia Publica sa actioneze in asemenea situatii, Administratia emitandu-le cu depasirea sferei atributiilor ingaduite de lege si de art. 49 din Constitutie. Aceste recursuri pentru exces de putere vor fi introduse de cei care au un interes legitim, cu mai mult succes atunci cand legea contenciosului administrativ le va reglementa in mod expres, pana atunci trebuie sa recunoasca ca ele reprezinta mai mult un deziderat.

Prefectul, in ceea ce priveste actele autoritatilor locale autonome, poate sa le atace in contencios administrativ daca estimeaza ca sunt emise cu exces de putere, adica cu incalcarea legii chiar daca sunt emise in circumstante exceptionale. Aceasta solutie se impune si in cazul actelor autoritatilor respective emise in aplicarea legii privind regimul starii de asediu sau a celei de urgenta. Daca judecam altfel, inseamna sa admitem ca printr-o lege organica s-ar modifica art.122 alin. 4 din Constitutie, text care nu face nici o distinctie, aspect care nu poate fi acceptat : ' ubi lex non distinquit nec nos distinquere possumus'.