Procedura bugetara in procesul de reglare macroeconomica

Procedura bugetara in procesul de reglare macroeconomica

Definitie :

Principalele responsabilitati in procesul bugetar revin:

efectueaza lucrarile premergatoare si intocmeste proiectul de buget, il executa;

Guvernului

	aproba bugetul si controleaza daca bugetul a fost executat in conformitate cu autorizarea data

Parlamentului

realizeaza proiectia bugetara in functie de propunerile si sesizarile venite din partea celorlalte parti implicate in sistemul bugetar

Ministerul

Finantelor Publice

autoritatilor administratiei publice locale.

- elaborarea proiectului de buget (incepe in anul premergator celui pentru care se intocmeste) presupune activitate de determinare a veniturilor si cheltuielilor bugetului public;

- aprobarea acestuia (tot in anul premergator celui pentru care se aproba sau la inceputul anului care se aproba) reprezinta acceptarea si stabilirea definitiva a nivelurilor veniturilor ce urmeaza a fi atrase si a cheltuielilor ce se pot efectua;

- executarea bugetului (in cursul anului respectiv - executia - derularea propriu zisa) consta in realizarea veniturilor, adica atragerea - incasarea la termenele si-n cuantumul prevazut de legea de adoptare (de obicei nivelele prevazute la venituri de lege este minimal) si efectuarea cheltuielilor conform destinatiei prevazute de aceiasi lege (de retinut ca nivelul acestora prevazut de lege este maxim);

- incheierea exercitiului bugetar (se definitiveaza prin contul de incheiere a exercitiului bugetar in anul urmator) presupune intocmirea darii de seama (a contului de executie) care sa reflecte cu exactitate nivelul veniturilor si cel al cheltuielilor realizate cu prezentarea cauzelor neefectuarii cheltuielilor prevazute si a veniturilor realizate.

Tabelul nr. 2.1.

Calendarul bugetar in Romania (conform Legii Finantelor Publice)

In ultima perioada a existat tendinta Guvernului de a realiza mai multe rectificari bugetare pe parcursul unui an bugetar, ca strategie bugetara eficienta in procesul de reglare macroeconomica. Aceasta strategie are mai multe consecinte:

incertitudinea parlamentarilor fata de politica bugetara a Guvernului

multitudinea rectificarilor bugetare pentru un singur exercitiu financiar este o politica paguboasa pentru echilibrul macroeconomic in sensul ca nu se face o reorientare a politicii fiscale deoarece majoritatea masurilor fiscale se iau doar prin modificari ale Codului fiscal, ce sunt operabile de la inceputul unui exercitiu financiar, iar rectificarea se face prin suplimentarea cheltuielilor bugetare pentru o parte din ordonatorii de credite de o anumita culoare politica pentru respectarea promisiunilor electorale.

Institutiile implicate in elaborarea bugetului de stat sunt descrise in schema 2.3.:

Partile implicate in elaborarea                     Principalele responsabilitati

proiectului Legii bugetului de stat

Schema nr. 2.3. Institutii implicate in elaborarea si aprobarea bugetului de stat. Principalele responsabilitati

In Romania, procedura bugetara este una inchisa, deoarece deciziile se iau cu dificultate si departe de ochii publicului, dar nu este exclusa posibilitatea accesului grupurilor de interes la date si decizii ce privesc procedura bugetara. Aceste afirmatii se justifica prin faptul ca propunerile ordonatorilor de credite pentru elaborarea proiectului de buget nu sunt publice, acestea fiind facute, de cele mai multe ori, prin decizii politice (conform actului de guvernare), uneori reclamandu-se lipsa consultarilor pentru constituirea veniturilor bugetare si destinatia cheltuielilor bugetare.

1. Principiile bugetare

La baza elaborarii si executiei bugetului de stat, a bugetului asigurarilor sociale de stat, a bugetelor locale si bugetelor fondurilor speciale stau principiile bugetare prevazute, explicit si implicit, in Legea privind finantele publice[1].

Principiile bugetare aplicabile, in Romania sunt prezentate in figura 2.5.:

Figura nr. 2.4. Principiile bugetare aplicabile in Romania

Principiul unitatii consta in aceea ca bugetul este numit atat din punct de vedere al acordarii cat si al gestionarii intr-un sistem unitar astfel:

a) bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale se aproba prin lege;

b) bugetele proprii ale judetelor, municipiului Bucuresti, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucuresti, oraselor si comunelor, precum si bugetele fondurilor speciale constituite potrivit legii in afara acestor bugete - de catre consiliile judetene sau locale ale acestora, dupa caz;

c) bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetele prevazute la a) si b) - de catre organul ierarhic superior al acestora, daca legea nu prevede altfel;

d) bugetele institutiilor publice care se finanteaza integral din venituri extrabugetare - de catre organul de conducere al institutiei publice respective, cu avizul organului ierarhic superior.

bugetele extraordinare presupun separarea unor cheltuieli considerate a avea un caracter exceptional, prin faptul de a fi generate de fenomene numite exceptionale. Sunt invocate, in acest sens, razboaiele, calamitatile naturale etc.;

bugete autonome se intocmesc, in mod distinct, de catre colectivitati locale (regiuni, municipii etc.), intreprinderi sau chiar institutii ale statului care beneficiaza de o larga autonomie functionala si de gestionare a resurselor publice, in propria activitate;

bugetele anexe sunt intocmite de anumite intreprinderi si institutii publice cu autonomie functionala mai limitata;

conturile speciale de trezorerie, se deschid in numele statului, pentru a evidentia anumite operatiuni cu caracter provizoriu, ale trezoreriei statului in relatiile cu tertii ce urmeaza a se regla si solda in cursul anului;

conturile cu afectatie speciala evidentiaza anumite operatiuni privind venituri rezervate de catre stat pentru a efectuarea unor cheltuieli speciale;

conturile de reglementare evidentiaza anumite transferuri de sume intre guvernele unor tari asociate la realizarea de obiective comune;

conturile de operatiuni monetare menite sa evidentieze pierderea sau profitul rezultat din operatiunile de emisiune monetara, inclusiv din relatiile cu FMI sau cu alte organisme si institutii financiare internationale.

Restrangerea aplicarii acestui principiu este influentata de autonomia financiara a unor institutii publice, care isi intocmesc bugete autonome, iar altele bugete anexe. In epoca contemporana acest principiu sufera modificari, datorita aparitiei modalitatilor de inlocuire a regulilor acestuia cu documente de informare a parlamentarilor.

Principiul universalitatii - veniturile si cheltuielile sunt inscrise in totalitate, iar veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor care au stabilite destinatii distincte.

Caracterul universal al bugetelor se desprinde si din faptul ca, fiecare stat modern are un sistem de norme pentru elaborarea si executarea bugetelor de venituri si cheltuieli specifice conditiilor statale respective care in anumite limite se regasesc pretutindeni in domeniul reglementarilor bugetare. Se aplica cu derogari datorita cresterii autonome a bugetelor locale pe seama veniturilor extrabugetare, precum si ca urmare a descentralizarii.

In practica bugetara, cerintele principiului se respecta partial, deoarece in locul bugetelor brute s-a trecut la bugete mixte, in care veniturile si cheltuielile figureaza cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldurile.

Principiul echilibrului

Bugetele de stat sau cele locale au doua parti componente: venituri si cheltuieli. Pentru ca un buget sa fie viabil trebuie ca veniturile prevazute a se realiza sa acopere cheltuielile prevazute a se efectua.

Tabelul nr. 2.2.

Surse de echilibrare a bugetului national

Bonurile de tezaur sau alte instrumente specifice sunt puse in circulatie de Banca Nationala a Romaniei pe baza de conventie intre aceasta si MF. Emiterea bonurilor de tezaur si alte instrumente specifice se face numai in primele 10 luni ale anului financiar si nu poate depasi 8% din totalul cheltuielilor bugetare de stat aprobate.

Banca Nationala a Romaniei poate acorda imprumut fara dobanda pentru acoperirea decalajului temporar intre veniturile si cheltuielile bugetare de stat pe seama resurselor de creditare ale acestuia. Acest imprumut urmeaza a se rambursa pana la sfarsitul anului financiar el neputand depasi intr-un an financiar 10% din totalul bugetului aprobat, iar rambursarea in maxim 6 luni.

Principiul echilibrului bugetar nu este respectat deoarece bugetele publice se intocmesc cu deficit. Fiind aprobat prin legea bugetara ca o componenta structurala a bugetului, la partea de cheltuieli, deficitul bugetar reprezinta autorizarea de cheltuieli superioare veniturilor, provenite din impozite, taxe, contributii si alte prelevari obligatorii.

Principiul realitatii

Respectarea acestui principiu in elaborarea bugetului asigura o buna executie pe intreg exercitiul financiar. El actioneaza mai ales in perioada de fundamentare a proiectului bugetului prin evaluarea realista a veniturilor si dimensionarea in conformitate cu prevederile legale a cheltuielilor bugetare. Dupa ce au fost mobilizate toate veniturile ce pot fi atrase la bugetul statului sau la bugetele locale, un rol important il are stabilirea obiectiva a prioritatilor de cheltuieli ce pot fi finantate din veniturile bugetare.

Principiul anualitatii

Document online: Metode financiare de evaluare a proiectelor de investitii Referat: Somajul

Anualitatea permite Parlamentului sa examineze proiectul bugetului public si, odata cu acesta, sa exercite si controlul asupra politicii executivului. In practica bugetara internationala, anul bugetar coincide sau nu cu anul calendaristic.

In teoria finantelor, se apreciaza ca executia bugetului public, respectiv incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor autorizate pentru fiecare an bugetar poate fi organizata in doua modalitati alternative (pentru detalii schema nr. 2.4.).:

- sistemul exercitiului bugetar;

- sistemul de gestiune bugetara.

In Romania, exercitiul bugetar coincide cu anul calendaristic. Legea finantelor publice prevede: "Exercitiul bugetar este anual si coincide cu anul calendaristic si se incheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor Publice. Toate drepturile dobandite, operatiile efectuate in cursul unui an in contul unui buget, apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv". "Executia bugetara se incheie la data de 31 decembrie a fiecarui an. Orice venit neincasat si orice cheltuiala neefectuata pana la 31 decembrie se va incasa sau se va plati in contul bugetului anului urmator. Creditele bugetare neutilizate pana la incheierea anului sunt anulate de drept."

Schema nr. 2.4. Sisteme de executie bugetara

Reglementarile din tara noastra[2] consacra principiul anualitatii in elaborarea, aprobarea si executarea bugetului de stat si a celui al asigurarilor sociale de stat, de la acest principiu fiind prevazuta o singura exceptie, la alin. (3): daca legea bugetului de stat si legea bugetului asigurarilor sociale de stat nu sunt aprobate cu cel putin trei zile inainte de expirarea exercitiului bugetar, se aplica, in continuare, bugetul de stat si bugetul asigurarilor sociale de stat ale anului precedent, pana la adoptarea noilor bugete.

Principiul publicitatii

In raport cu acest principiu, continutul bugetului de stat trebuie adus la cunostinta publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. In acest scop, sunt folosite mijloacele de informare si publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetatenii sa dispuna de informatii utile, inclusiv sa cunoasca puncte de vedere ale specialistilor, iar Legea bugetului adoptata de Parlament, ca si datele statistice privind executia bugetara pe perioade expirate, sunt publicate, in mod oficial. Un aspect al publicitatii, in sensul acestui principiu, il reprezinta insasi dezbaterea in Parlament a proiectului de buget si adoptarea Legii bugetului.

Totusi, adesea, se apreciaza ca insuficienta informarea populatiei asupra continutului real al bugetului, mai ales, pentru ca forma sub care se da publicitatii bugetul de stat nu permite decat unui numar relativ redus de cetateni sa-si faca o imagine completa si corecta. Astfel, dupa unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat in mai nici o tara, bugetul dat publicitatii aratand ca un 'cimitir de cifre', greu de inteles chiar si de catre specialistii in domeniu.

Principiul neafectarii veniturilor

Desi Legea finantelor publice nu prevede acest principiu, acesta se gaseste exprimat in teoria finantelor publice.

Principiul neafectarii veniturilor bugetare sustine ca nu pot fi rezervate venituri, indiferent de sursa, pentru a fi destinate, in mod expres, finantarii anumitor actiuni. In consecinta, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare se foloseste totalitatea veniturilor incasate la buget, nefiind permisa separarea sau dislocarea unei parti din acestea pentru a servi efectuarii unor cheltuieli anume. Conform acestui principiu, ar urma ca din resursele bugetare ale statului sa nu se formeze si administreze alte fonduri banesti, cu o afectatie speciala, in afara fondului bugetar (in care sa se acumuleze toate veniturile). In practica, cu deosebire in conditiile societatii moderne, se admite posibilitatea constituirii de fonduri cu destinatie speciala, (pe seama resurselor bugetare); lasarea la dispozitia ordonatorilor de credite a unor cote din unele venituri proprii pentru acoperirea cheltuielilor cu actiuni specifice; intocmirea bugetelor extraordinare, autonome si a conturilor speciale de trezorerie; stabilirea prin lege a unor impozite sau taxe cu destinatie precisa care nu pot fi folosite decat in acest scop, toate acestea contravenind flagrant acestui principiu, ca si celor anterioare. Astfel, intre fondurile cu afectatie speciala cel mai frecvent intalnit este cel pentru amortizarea datoriei publice, dar alaturi de acesta se administreaza alte fonduri a caror existenta este legata de obiective considerate speciale, la un moment dat (sanatate, construirea de drumuri etc.).

In textul in vigoare, legea finantelor publice, prevede la art. 8 alin.(2) text corespunzator denumirii marginale "principiul universalitatii): "Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare comune, cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte."

Orice incalcare a principiului universalitatii implica o nerespectare a regulii neafectarii resurselor, deoarece veniturile realizate prin aceasta incalcare sunt afectate acoperirii cheltuielilor determinate. In conceptia noastra acest principiu va fi abandonat intr-o perioada de 2-3 ani ca urmare a recomandarilor Uniunii Europene.

Principiul specializarii bugetare

Clasificatia bugetara reprezinta gruparea veniturilor si cheltuielilor bugetare intr-o ordine obligatorie si dupa criterii unitare:

	sursele de provenienta ale veniturilor; care sunt impozitele directe si indirecte; ce loc ocupa fiecare impozit in ansamblul veniturilor fiscale; care sunt veniturile extraordinare;		destinatiile cheltuielilor, in cadrul gruparii economice (curente si de capital), in cadrul gruparii functionale (pe ramuri si domenii de activitate, catre care sunt orientate resursele) si al gruparii administrative, pe institutii ai caror conducatori sunt ordonatori de credite bugetare.

Respectarea specializarii bugetare presupune utilizarea creditelor bugetare in cadrul destinatiilor pentru care s-au aprobat, neacceptandu-se virarea acestora de la un ordonator de credite la altul sau de la un capitol de cheltuieli la altul. Virarile de credite bugetare intre celelalte subdiviziuni ale clasificatiei bugetare, la nivelul fiecarui ordonator principal de credite se pot efectua, fiind de competenta acestuia, pentru bugetul propriu si bugetele institutiilor subordonate (virarile de sume, de la un capitol la altul al clasificatiei bugetare, se pot efectua incepand cu trimestrul III al anului bugetar, cu acordul Ministerului Finantelor Publice).

Clasificatia bugetara tip este elaborata de Ministerul Finantelor Publice. Ea are subdiviziuni: parti, titluri, capitole, subcapitole, paragrafe, articole si alineate.

Principiul unitatii monetare

Acest principiu bugetar a fost introdus prin textul art. 13 din Legea nr. 500/2002 privind finantele publice. Potrivit cerintelor principiului "toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala." Reamintim, in acest context, dispozitiile constitutionale ale art. 136 alin. (2): "Moneda nationala este leul, iar subdiviziunea acestuia este banul".

Aplicarea principiului reprezinta un mijloc de asigurare a unitatii de exprimare in materia executarii veniturilor si cheltuielilor bugetului public. Exceptie a fost pentru bugetul anului 2006, cand s-a trecut la "leul greu".

2. Etapele procesului bugetar

Procesul bugetar este un proces democratic deoarece pe parcursul derularii etapelor sale se manifesta atat posibilitatea impunerii intereselor economico-sociale ale diferitelor grupuri de cetateni care detin majoritatea politica de decizie cat si atributele statului de drept.

Procesul bugetar este un proces preponderent politic deoarece optiunea pentru un anumit tip de politica economico-financiara care sa reflecte continutul bugetului este rezultatul deciziei fortelor politice majoritare in Parlament.

Procesul bugetar este un proces decizional pentru ca in desfasurarea sa se fac optiuni de alocare a resurselor bugetare limitate pentru satisfacerea nevoilor societatii de bunuri si servicii.

Procesul bugetar este un proces de larg impact politic cu efecte la nivel macro si micro-economic ca si in plan social, adica prin intermediul bugetului se influenteaza mai multi factori determinanti ai procesului de stabilizare macro-economica si anume:

o      Nivelul somajului.

o      Ratele inflatiei si dobanzii.

o      Balanta de plati si dimensiunea cresterii economice.

Procesul bugetar este un proces cu continuitate ciclica, deoarece fazele procesului bugetar sunt reglementate in baza principiilor anualitatii si publicitatii bugetare prin legi specifice in care sunt precizate termene concrete de derulare si finalizare.

Etapele procesului bugetar in Romania[3] si institutiile care au sarcini in acest proces, conform reglementarilor in vigoare:

Tabelul nr. 2.3.

Etapele procesului bugetar

Sursa: Legea finantelor publice nr. 500

A. Elaborarea proiectului bugetului de stat - cuprinde activitatea de determinare a veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat.

Lucrarile privind elaborarea bugetului sunt pregatite de aparatul Ministerului Finantelor dupa urmatoarele metode:

	consta in evaluarea veniturilor si cheltuielilor bugetare pe baza rapoartelor obtinute in penultimul an, ceea ce este de natura a nu reflecta realitatea si poate avea ca efect cresterea deficitului bugetar peste nivelul prognozat, ca urmare a neluarii in seama a conjuncturii economice.

metoda automata

sau a penultimei

consta in determinarea volumului si structurii veniturilor si cheltuielilor bugetare pe baza stabilirii ratei medii anuale de crestere sau descrestere a veniturilor, respectiv a cheltuielilor bugetare, pornind de la analiza rezultatelor executiei bugetare din anii precedenti si determinand prin extrapolare volumul si structura veniturilor si cheltuielilor pentru anul urmator, insa nici aceasta metoda nu tine seama de impactul oscilatiilor de preturi si proceselor inflationiste asupra bugetului de stat.

metoda majorarii

sau a diminuarii

	consta in evaluarea fiecarei categorii de venituri, respectiv cheltuieli, pornind de la cheltuielile aprobate in anul curent si de la previziunile privind dezvoltarea economiei in perioada urmatoare, conform programului guvernamental. (tine cont atat de evolutiile prezente si viitoare ale indicatorilor bugetari)

metoda evaluarii

directe

Tinand cont de climatul economic actual, politica bugetara a Romaniei trebuie sa aiba in vedere utilizarea metodei evaluarii directe, care consta in evaluarea fiecarui fel de venit sau categorie de cheltuieli, tinand seama de preliminarile pe anul in curs si de previziunile privind dezvoltarea economiei in perioada urmatoare.

prognozele indicatorilor macroeconomici si sociali din anul bugetar pentru care se intocmeste bugetul si ale celor pentru urmatorii trei ani;

politici fiscale si bugetare;

Elaborarea proiectului de buget se bazeaza pe:

propuneri de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite;

programele intocmite de catre ordonatorii principali de credite in scopul finantarii unor actiuni de ansamblu, programe ce sunt insotite de estimarea anuala a performantelor fiecarui program;

propunerile de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum si de transferuri consolidabile pentru autoritatile administratiei publice locale;

posibilitatile de finantare a deficitului bugetar.

Acesti indicatori sunt elaborati de organele abilitate, pana la data de 31 martie a anului curent, urmand a fi actualizati pe parcursul desfasurarii procesului bugetar.

1. Ministerul Finantelor Publice inainteaza Guvernului, pana la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale si bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si urmatorii ani, impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite;

2. Guvernul aproba obiectivele politicii fiscale si bugetare, precum si limitele de cheltuieli pana la data de 15 mai, dupa care informeaza comisiile pentru buget, finante si banci ale Parlamentului asupra principalelor orientari ale politicii sale macroeconomice si ale finantelor publice;

3. Ministerul Finantelor Publice transmise ordonatorilor principali de credite, pana la data de 1 iunie a fiecarui an, o scrisoare cadru care specifica contextul macroeconomic pe baza caruia se intocmesc proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum si limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;

4. Ministerul Finantelor Publice formuleaza propuneri pentru modificarea limitelor de cheltuieli datorita schimbarii cadrului macroeconomic, ce sunt adoptate de catre Guvern si apoi transmise ordonatorilor principali de credite, in vederea definitivarii proiectelor de buget;

5. Ordonatorii principali de credite au obligatia ca, pana la data de 15 iulie a fiecarui an, sa depuna la Ministerul Finantelor Publice propunerile pentru proiectul de buget si anexele la acesta, pentru anul urmator, cu incadrarea in limitele de cheltuieli si estimarile pentru urmatorii 3 ani, insotite de documentatii si fundamentari detaliate;

6. Camera Deputatilor si Senatul, cu consultarea Guvernului, isi aproba bugetele proprii si le inainteaza Guvernului in vederea includerii lor in proiectul bugetului de stat;

7. Autoritatile administratiei publice locale au obligatia de a transmite propunerile de transferuri consolidabile si de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

8. Ministerul Finantelor Publice examineaza proiectele de buget si poarta discutii cu ordonatorii principali de credite, urmand ca proiectele de buget si anexele la acestea, definitivate sa fie depuse la Ministerul Finantelor Publice, pana la data de 1 august a fiecarui an. In caz de divergenta, hotaraste Guvernul;

9. Ministerul Finantelor Publice, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si a bugetului propriu, intocmeste proiectele legilor bugetare si proiectelor bugetare, pe care le depune Guvernului, pana la data de 30 septembrie a fiecarui an. Proiectul legii bugetului de stat este insotit de un suport privind situatia macroeconomica pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si proiectia acestuia in urmatorii trei ani. Raportul si proiectele legilor bugetare anuale exprima politica fiscal-bugetara a Guvernului, precum si informatii relevante in domeniu.

10. Dupa insusirea de catre Guvern a proiectelor legilor bugetare si de buget, acesta le supune spre adoptare Parlamentului, cel tarziu pana la data de 15 octombrie a fiecarui an.

Eventualele neintelegeri ce pot aparea intre propunerile formulate de ministere si evaluarile formulate de MFP se examineaza si se solutioneaza de primul ministru, iar in unele tari, problemele ramase in litigiu dupa discutia cu seful guvernului sunt supuse arbitrajului presedintelui. Divergentele dintre ordonatori si MFP sunt analizate si solutionate de Guvern, pana pe 25 septembrie, data pana la care MFP intocmeste, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor de credite, proiectul bugetului de stat, al asigurarilor sociale si al fondurilor speciale, precum si proiectele legilor bugetare anuale. Totodata, in bugetul de stat se include fondul de rezerva bugetara la dispozitia Guvernului si fondul de interventie la dispozitia Guvernului.

Procesul elaborarii proiectului de buget se desfasoara pe baza unui grafic ce stabileste termenele limita pentru fiecare subetapa a acestuia[4].

Schema nr. 2.5. Calendarul procesului bugetar

In perioada postcomunista - ca si inainte, de altfel -, metoda favorizata la nivel de politica bugetara a fost cea a extrapolarii. Proiectia veniturilor si cheltuielilor bugetare se facea simplu, aplicand un anumit procent la valorile recent realizate. O consecinta a acestei abordari este lipsa unei reforme, atat de necesare, mai ales in ceea ce priveste structura cheltuielilor bugetare.

Practica bugetara din Romania ne arata ca fiecare formatiune politica care ajunge la guvernare are alta "tactica", pentru ca nu o putem numi metoda, care, de regula, respecta promisiunilor electorale, prin programe de guvernare care, in unele cazuri, au reprezentat interese de partid sau chiar interese clientelare, lasand la o parte ce este mai important: interesul cetateanului (impozitarea excesiva a salariilor, deci a muncii, incorecta impozitare a capitalului, slaba impozitare a consumului de lux si lipsa impozitarii averilor).

Proiectiile bugetare din ultimii ani reflecta necesitatea realizarii unei reforme bugetare, prin schimbarea structurii veniturilor bugetare si a destinatiilor cheltuielilor bugetare, in functie de normele europene. Obiectivele finale ale politicilor bugetare trebuie sa vizeze inflatia, somajul sau productia reala, in timp ce dobanzile, masa monetara sau creditul sunt obiective intermediare, urmarite doar pentru atingerea tintelor finale. Guvernele sunt adeseori confruntate cu problema inflatiei, iar uneori chiar cu asa numita hiperinflatie. Problema principala vizeaza gasirea metodei optime de utilizare pentru scaderea inflatiei, cu costurile cele mai mici. Politica antiinflationista trebuie sa reduca ritmul mediu de crestere a preturilor fara sa afecteze rolul pe care pretul il detine in cadrul procesului de alocare a resurselor. Metoda adoptata a fost controlului salariilor si preturilor, ca un complex de masuri destinate sa elimine inflatia excesiva, care trebuie insotite obligatoriu de reducerea deficitului bugetar si controlul masei monetare. Insa aceste obiective nu au fost atinse intotdeauna.

In etapa elaborarii proiectului de buget trebuie sa existe un raport direct sub forma dialogului intre toti ordonatorii de credite si Ministerul Finantelor Publice, pornind de la institutii locale si agentii economici existenti, pana la cel mai inalt nivel, astfel incat sa se tina seama atat de masurile administrative cat si cele de ordin economico-social menite sa asigure o dezvoltare interregionala si de ramura.

B. Examinarea si aprobarea bugetului de stat de catre Parlament, presupune de regula:

T Intr-o prima etapa, proiectul de buget transmis Parlamentului se analizeaza, facandu-se observatii si propuneri de amendamente (modificari), la nivel de comisie parlamentara specializata, dupa care urmeaza dezbaterea in sedinte ale fiecarei camere a Parlamentului. La baza analizei si discutarii continutului bugetului, in aceasta faza, sta proiectul de buget cu anexele sale din care trebuie sa rezulte modul de fundamentare a cifrelor propuse.

T Dezbaterea in Parlament a proiectului de buget incepe cu prezentarea acestuia de catre seful guvernului (sau de ministrul finantelor) respectiv a observatiilor (amendamentelor) formulate de comisiile parlamentare de specialitate, continuand cu discutarea lui de catre parlamentari. In cazul Parlamentului bicameral, competentele de a dezbate si introduce amendamente la proiectul de buget difera sensibil, in unele tari avand prioritate Camera Inferioara, iar in altele Camera Superioara. La randul lor, competentele ce revin fiecarei Camere respectiv Parlamentului merg de la introducerea de amendamente numai pentru unele prevederi (la cheltuieli sau venituri), pana la respingerea in bloc a proiectului de buget, cerand Guvernului sa prezinte un alt proiect.

T Pentru solutionarea eventualelor divergente intre cele doua Camere si concilierea amendamentelor propuse, se constituie comisii mixte si se convoaca sedinte comune ale Camerelor reunite ale Parlamentului, care prin votul in plen adopta, Legea de aprobare a bugetului, ceea ce inseamna ca acest document dobandeste putere de lege, iar prevederile sale sunt obligatorii de executat.

T Pentru a se pune in aplicare, aceasta lege se cere a fi promulgata (ratificata) si de catre seful statului, care ar putea cere rediscutarea sa in Parlament, atunci cand constata eventuale prevederi inacceptabile. Aceasta faza se incheie prin publicarea Legii bugetului de stat in Monitorul Oficial.

Legile bugetare cuprind

la venituri, estimarile anului bugetar;

la cheltuieli, creditele bugetare determinate de autorizarile continute in legi specifice, in structura functionala si economica a acestora;

deficitul sau excedentul bugetar, dupa caz;

reglementari specifice exercitiului bugetar.

Anexele legilor bugetare cuprind:

sintezele bugetului de stat, bugetului asigurarilor sociale de stat;

bugetele ordonatorilor principali de credite si anexele la acestea;

sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat si criteriile de repartizare a acestora;

alte anexe specifice.

Legile bugetare anuale pot fi modificate in cursul exercitiului bugetar prin legi de rectificare elaborate cel mai tarziu pana la data de 30 noiembrie.In cazul in care proiectul Legii bugetului de stat nu a fost aprobat, cu cel putin trei zile inainte de inceperea exercitiului bugetar, Guvernul si organismele sale indeplinesc obligatiile bugetare care le revin, aplicand in continuare prevederile anului precedent, pana la adoptarea noului buget.

Schema nr. 2.6. Examinarea si aprobarea bugetului de stat

C. Executia bugetului de stat consta in realizarea prevederilor Legii bugetului, atat la venituri, cat si la cheltuieli si este facuta de Guvern. Prevederile la venituri sunt niveluri minime obligatorii, iar cele de la cheltuieli reprezinta niveluri maxime ce nu se pot depasi.

Derularea fluxurilor bugetare de incasari (venituri) si plati (cheltuieli) intr-un cadru organizatoric adecvat si efectuarea operatiunilor respective, fie prin viramente intre conturi deschise la institutii financiar bancare, fie in numerar, constituie o componenta a activitatii bugetare denumita executia de casa a bugetului.

Executia de casa a bugetului

Schema nr. 2.7. Interactiunea trezorerie publica - banci

Veniturile si cheltuielile aprobate prin bugetul de stat sunt repartizate pe trimestre in functie de termenele legale de incasare a veniturilor, de termenele si posibilitatile de asigurare a surselor de finantare a deficitului bugetar si de perioada in care este necesara efectuarea cheltuielilor.

Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor (pentru detalii schema 2.8.) publice asigura executarea echilibrata a bugetului de stat si a bugetelor institutiilor publice centrale prevazute distinct in bugetul de stat, deoarece prin ea se pot surprinde eventuale dezechilibre intre veniturile si cheltuielile anumitor trimestre. Astfel, se procedeaza la repartizarea cheltuielilor bugetare, in functie de proportia realizarii veniturilor bugetare in fiecare trimestru.

Schema nr. 2.8. Repartizarea pe trimestre a veniturilor si cheltuielilor bugetare

I) Executia veniturilor bugetului de stat

Procedeele prin care se incaseaza veniturile la bugetul stat sunt prezentate in tabelul 2.4.:

Tabelul nr. 2.4.

Procedeele prin care se incaseaza veniturile la bugetul stat

Colectarea veniturilor la bugetul de stat este o conditie pentru capacitatea guvernului de a folosi resursele, de a investi in lucrari publice si de a implementa reformele. In realizarea veniturilor bugetare, organele fiscale ale statului se confrunta cu o serie de fapte de sustragere de la plata obligatiilor fata de bugetul de stat, asa numita evaziune fiscala, care reprezinta o amenintare directa si periculoasa pentru stabilitatea si previzibilitatea "contractului social"[5]. Evaziunea fiscala este unul din fenomenele economico-sociale de maxima importanta, cu care, intr-o masura mai mare sau mai mica, toate statele se confrunta. Aceasta se poate defini ca: ,,sustragerea de la plata obligatiilor fiscale "[6], iar ,,persoana care se sustrage de la obligatiile fiscale" poarta denumirea de evazionist sau evaziunea fiscala este ,,sustragerea prin orice mijloace de la impunere sau plata impozitelor, taxelor, contributiilor si altor sume datorate bugetului de stat, bugetelor locale, bugetului asigurarilor sociale de stat si bugetelor fondurilor speciale de catre persoanele fizice si persoanele juridice romane sau straine, denumite in cuprinsul legii contribuabili" .

Executia veniturilor bugetare implica mai multe tipuri de actiuni:

	presupune identificarea si evaluarea materiei impozabile, pe de o parte si stabilirea sumei impozitului de incasat pe categorii de impozite, pe de alta parte, in conditiile prevazute de legislatia fiscala.

Asezarea

	se concretizeaza prin determinarea sumelor de incasat la diferite termene de plata, ce trebuie cunoscute si de contribuabili si deschiderea de evidente la organul fiscal pentru fiecare platitor, care devine astfel un debitor al statului.

Lichidarea

vizeaza anumite venituri bugetare si consta in intocmirea unui act care autorizeaza incasarea unui venit la bugetul statului, imbracand forme variate. In cazul impozitelor, acestea pot fi: titlu de incasare, folosit atunci cand obligatia de plata se achita spontan; ordin de incasare emis pentru executarea silita a debitelor restante din impozite etc.

Emiterea

titlului de

incasare

(percepere)

este operatiunea finala in executia bugetului la partea de venituri si se concretizeaza prin transferarea efectiva a sumei datorate, de la contribuabil la dispozitia statului, fie in numerar, fie prin virament. Efectuarea operatiunilor de incasare presupune si urmarirea respectarii termenelor de plata de catre contribuabili, iar organele fiscale pot aplica sanctiuni sau masuri de executare silita a debitorilor care nu-si achita obligatiile catre stat.

Perceperea

(incasarea)

impozitului

II) Executia cheltuielilor bugetului de stat

Angajarea unei cheltuieli publice bugetare se concretizeaza prin actul in baza caruia o entitate publica asuma obligatia de a plati o suma de bani catre o alta persoana juridica sau fizica, in conditiile prevazute de lege. Ea poate avea loc ca rezultat al unei decizii proprii, luate in mod autonom si exprimata prin intocmirea unui contract intre institutia respectiva si beneficiarul sumei, in care se prevad drepturi si obligatii reciproce. De asemenea, ea poate decurge din norme sau acte legale, emise de organe ale puterii si administratiei de stat si executate de institutiile publice implicate in realizarea actiunilor la care se refera normele sau actele respective.

Deciziile, prin care are loc angajarea cheltuielilor bugetare, pot fi luate numai de catre persoanele care au, prin lege, competenta de a angaja plati din resursele financiare publice, in limitele competentelor acordate si a sumelor aprobate prin buget. Asemenea persoane sunt conducatorii entitatilor publice (ministri, directori etc.) sau alti salariati cu functii de raspundere in institutia respectiva, ei fiind cunoscuti si sub denumirea de ordonatori de credite bugetare.

Lichidarea cheltuielii publice bugetare presupune constatarea indeplinirii conditiilor legale sau a obligatiilor care reveneau beneficiarului sumei (ce urmeaza a se plati), de catre o entitate publica, prin persoane autorizate sa o reprezinte pe aceasta. Ea se intemeiaza, atat pe constatari faptice privind serviciile prestate, bunurile livrate si receptionate, lucrarile executate, cat si pe acte justificative legal intocmite si prezentate institutiei publice, (care urmeaza sa decida si sa efectueze plata), cum sunt: procese verbale de receptie, deconturi, facturi etc.

Ordonantarea cheltuielii publice bugetare se concretizeaza prin emiterea unei dispozitii, de catre institutia publica, pentru efectuarea platii sumei datorate, echivaland cu a se da un ordin de plata in favoarea persoanei fizice sau juridice indreptatite sa o incaseze.

Plata este operatiunea care finalizeaza o cheltuiala publica bugetara si presupune transmiterea efectiva a sumei de bani datorate de o entitate publica catre persoana careia i se cuvine. Ea se poate efectua, fie prin virament in contul beneficiarului, deschis la o banca, fie in numerar, prin casieria institutiei publice respective.

Prin continutul lor, primele trei tipuri de operatiuni privitoare la executia cheltuielilor bugetare (angajarea, lichidarea, ordonantarea) sunt de competenta ordonatorilor de credite bugetare, reprezentati prin conducatorii entitatilor publice sau imputernicitii acestora. Spre deosebire, plata propriu-zisa poate fi efectuata numai de catre gestionarii de bani publici, care indeplinesc functii de casieri sau contabili platitori, asigurandu-se o delimitare a competentelor, necesara pentru prevenirea unor operatiuni incorecte, frauduloase.

creditele bugetare sunt nerambursabile si nepurtatoare de dobanda;

creditele bugetare aprobate pentru un capitol nu pot fi utilizate pentru finantarea altui capitol;

creditele bugetare aprobate pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate si utilizate pentru finantarea altui ordonator principal de credite;

creditele bugetare aprobate nu pot fi majorate fara precizarea surselor de finantare;

virarile de credite bugetare de la un capitol la altul se efectueaza incepand cu trimestrul al III-lea al anului bugetar;

nu se realizeaza virari de credite bugetare de la capitole care au fost majorate din fondurile de rezerva bugetara si de interventie la dispozitia Guvernului;

creditele bugetare care nu au fost utilizate pana la sfarsitul exercitiului bugetar sunt anulate.

Executia bugetara, intr-o perioada sau alta poate fi:

a) echilibrata atunci cand cheltuielile sunt egale cu veniturile prevazute;

b) excedentara cand veniturile perioadei sunt mai mari decat cheltuielile si

c) deficitara, in cazul in care cheltuielile depasesc incasarile.

In general, se considera ca echilibrul bugetar corespunde functionarii echilibrate a economiei nationale. In conceptie clasica, echilibrul bugetar era considerat "regula de aur" a gestiunii financiare publice; el constituia un criteriu de buna gestiune economica. In aceasta optica, dezechilibrul bugetar este nu numai ilogic, dar si daunator deoarece risca sa antreneze un impozit deghizat sub forma de inflatie sau sa duca la marirea ulterioara a fiscalitatii (pentru a face fata platii datoriei). Mai tarziu in perioada interbelica, a fost formulata teoria bugetelor ciclice, conform careia se accepta deficitul bugetar in timpul perioadelor de recesiune economica, dar se preconiza excedent bugetar in timpul perioadelor de expansiune; astfel, in decursul unui ciclu economic, deficitele si excedentele bugetelor anuale trebuiau sa se echilibreze. Dupa cel de-al doilea razboi mondial, s-a impus conceptia keynesista, care sustinea ca este posibila restabilirea (sau mentinerea) echilibrului economic de ansamblu, dezechilibrand bugetul statului, care devine unul din instrumentele de interventie ale puterii publice: astfel, deficitul bugetar trebuie sa serveasca luptei contra recesiunii economice, marind, printr-o relansare a consumului si/sau investitiilor, cererea globala in economie si, deci, ocuparii fortei de munca si mijloacelor de productie; invers, excedentul bugetar, printr-o restrictie a cererii globale in economie, trebuie sa se combata supraocuparea si generarea de inflatie.

Pornind de la conceptia keynesista s-au formulat pareri dupa care politica financiara a unui guvern trebuie judecata nu dupa rezultatul executiei bugetare ci dupa efectele economice obtinute. Disciplina bugetului echilibrat ar reprezenta in aceasta viziune o doctrina devenita desueta. Aceeasi teoreticieni considera ca deficitul bugetar ar avea un efect de relansare asupra activitatii economice. Se afirma astfel ca deficitele bugetare nu sunt "imorale" in conditiile in care ele reprezinta instrumente de politica macroeconomica prin care se poate promova prosperitatea. Rolul "pozitiv" al deficitelor bugetare presupune luarea in considerare a unor restrictionari. Astfel deficitele nu sunt binevenite oricand iar succesiunea lor nu trebuie tolerata la nesfarsit. Tendinta fireasca de realizare a echilibrului bugetar se realizeaza in cadrul unor perioade mai lungi, pe durata unui ciclu de afaceri in cadrul careia se compenseaza surplusurile din perioadele de prosperitate cu deficitele din perioadele de scadere brusca.

Un interes aparte prezinta pentru teoria economica conceptiile neoliberale, care critica deficitele bugetare persistente. Departe de a regulariza activitatea economica, asa cum prevedeau conceptiile keynesiste, ele au, de fapt, tendinta de a perturba mersul economiei, constituind surse de inflatie, de indatorare publica, in toate tarile. Tot mai mult se subliniaza, astazi, consecintele deficitelor bugetare chiar in tari capitaliste puternic dezvoltate. Restaurarea echilibrului bugetar a devenit, astfel, un obiectiv comun al aproape totalitatii tarilor industrializate.

D. Incheierea si aprobarea contului de executie bugetara

Incheierea bugetului presupune lucrari caracteristice inchiderii exercitiului bugetar, urmarind sa stabileasca rezultatul activitatii de executie bugetara, respectiv cheltuielile efectuate, veniturile incasate si soldul inregistrat la finele fiecarui an bugetar, concretizata prin contul de executie bugetara, supus aprobarii Parlamentului, de regula, cu prilejul prezentarii spre dezbatere a proiectului bugetului de stat conceput pentru anul ulterior celui in curs de executie, iar aprobarea sa are si semnificatia descarcarii de gestiune a Guvernului pe anul la care se refera.

T Astfel, in tarile care au adoptat sistemul de exercitiu, inchiderea exercitiului bugetar avand loc dupa scurgerea perioadei de prelungire a executiei (3-6 luni) in anul urmator, contul de executie bugetara va reflecta, atat operatiunile inregistrate pe parcursul anului respectiv, cat si pe cele efectuate in perioada de prelungire, aferente aceluiasi an bugetar.

T In cazul adoptarii sistemului de gestiune, inchiderea exercitiului facandu-se obligatoriu la expirarea fiecarui an bugetar, contul de executie bugetara va reflecta toate operatiunile realizate, insa, numai pe parcursul anului bugetar expirat. Eventualele operatiuni de incasari sau plati ramase neefectuate dintr-un an anterior (expirat), se vor reflecta in contul de executie al anului bugetar urmator.

In Romania exista un interes foarte mic pentru analiza executiei bugetului de stat pentru un an care a trecut, intrucat aceasta aprobare intervine dupa incheierea executiei bugetare, iar o parte din factorii decidenti considera ca este tardiv a se consuma energie cand faptul este consumat deja. Apreciem ca o astfel de analiza ar fi utila pentru elaborarea si implementarea bugetului pe anul urmator.

E. Controlul bugetar

Intregul proces bugetar si in special executia bugetului implica exercitarea controlului, incepand cu verificarea realitatii informatiilor folosite in fundamentarea prevederilor inscrise in proiectul de buget si incheind cu asigurarea veridicitatii contului de executie bugetara.

control politic;

control jurisdictional;

control administrativ.

TEST DE EVALUARE

1. Analizati intocmirea si aprobarea bugetului de stat in Romania. 

Raspuns:

Analizand examinarea si aprobarea bugetului de stat in Romania, trebuie sa remarcam ca cele mai aprinse discutii sunt la nivelul comisiilor parlamentare si plenul reunit al Senatului si Camerei Deputatilor, datorita disciplinei de partid sau a coalitiei de partid care face ca parlamentarii sa satisfaca nu numai cerintele electoratului pe care il reprezinta ci si partidul ori coalitia. De multe ori, negocierile pentru amendarea proiectului de buget sunt interpretate ca un troc (nu toate cerintele electoratului pot fi satisfacute din cauza caracterului limitat al resurselor), care insa au aceleasi obiective: cresterea economica si tinta ratei inflatiei. De aici rezulta ca, odata cu schimbarea puterii politice, procedura de adoptarea a bugetului de stat e diferita de la an la an sau de la mandat la mandat, la care se adauga si existenta grupurilor de presiune din lumea afacerilor care influenteaza parlamentarii.

O alta observatie asupra modului de elaborare si adoptare a bugetului in Romania in perioada postdecembrista ar fi desele rectificari ale bugetului, ceea ce a dus la incertitudinea reglementarilor prevazute in Legile anuale ale bugetului de stat. O recomandare pentru imbunatatirea acestei etape ar fi elaborarea unor programe speciale care sa duca la previziunea unor cheltuieli bugetare reale si a unor venituri care sa-si aiba surse de acoperire, astfel incat sa se obtina o buna fundamentare a proiectelor de buget.

In practica bugetara romaneasca sunt intalnite foarte des situatii de intarzieri in elaborarea si aprobarea proiectelor de buget (asa cum este cazul bugetului pe anul 2009 si 2010), deseori acestea fiind adoptate chiar la mijlocul anului bugetar, cand atat guvernantii cat si parlamentarii au fost nevoiti sa fundamenteze un buget pe baza unor cheltuieli care deja erau consumate, ceea ce impune desele rectificari bugetare pentru un singur exercitiu bugetar. De aceea, recomandarea este adoptarea unei legi speciale prin care sa se reglementeze modul de elaborare a bugetului, precum si executia acestuia astfel incat sa nu se mai faca fel de fel de derogari de la lege, care sa se concretizeze in ordonante ale Guvernului ce sunt impuse Parlamentului dupa ce si-au avut efectul.

2. Descrieti controlul bugetar in tara noastra.

Raspuns:

Exercitii

Exemplu rezolvat:

1. Procedeele prin care se incaseaza veniturile la bugetul de stat sunt:

a)     poprirea pe salarii (venituri);

b)     calcularea si plata directa de catre subiectii impozitelor            

c)      calcularea, retinerea si varsarea la bugetul de stat a impozitului datorat de o terta persoana;

d)     impunerea si debitarea de catre organele fiscale;

e)     utilizarea timbrelor fiscale;

Rezolvare           O

De rezolvat:

2. Intre principiile bugetare principalele patru sunt:

a) teritorialitatii;

b) universalitatii;

c) unitatii;                                                           

d) neafectarii veniturilor;

e) anualitatii.

O O O O

3. Elaborarea si executia bugetului de stat se face cu respectarea anumitor principii, printre care:

a)     anualitate, universalitate, unitate, specializare, neafectare a veniturilor bugetare;

b)     echilibrul bugetar;

c) publicitatea bugetului;

d)     toate variantele

O O O O

4. Principiul neafectarii veniturilor bugetare, ca principiu bugetar, se refera la:

a)     aprobarea veniturilor bugetare de forul legislativ;

b)     depersonalizarea veniturilor incasate la buget utilizate pentru acoperirea cheltuielilor bugetare;

c)      inscrierea veniturilor si cheltuielilor publice intr-un singur document.

O O O

5. Etapele procesului bugetar constau in:

a)     elaborarea proiectului de buget, aprobarea bug, executia bugetului;

b)     incheierea, controlul, aprobarea executiei bugetare;

c) toate cele de mai sus.

O O O