Raspunderea administrativ-patrimoniala

Raspunderea administrativ-patrimoniala

1. Evolutia teoriei cu privire la raspunderea administrativ-patrimoniala

Ca orice activitate umana, activitatea autoritatilor administratiei publice poate genera prejudicii persoanelor fizice sau juridice, cu atat mai frecvente si mai grave cu cat ea utilizeaza mijloace exorbitante in raport cu dreptul privat.

Problema raspunderii statului pentru daune a fost cercetata de toti marii autori din perioada interbelica, dar intr-un context diferit.

Astfel, prof. Paul Negulescu analizeaza aceasta problema in sfera Responsabilitatii puterii publice, prof. Anibal Teodorescu o cerceteaza in capitolul consacrat Responsabilitatii in dreptul administrativ, iar profesorii Tarangul si Rarincescu o considera o problema a contenciosului administrativ, si anume contenciosul in daune.

Fundamentarea acestei forme de raspundere a avut loc dupa Revolutia franceza din 1789, care a marcat trecerea puterii de la Rege la natiune.

Daca initial a fost consacrat principiul iresponsabilitatii statului pentru pagubele cauzate, fiind admisa doar raspunderea statului in cazul exproprierii pentru cauza de utilitate publica, treptat s-a impus regula raspunderii functionarilor, o data cu instituirea principiului garantarii functiei publice, pentru prevenirea eventualelor abuzuri.

In dreptul francez, Decizia Blanco din 1873 apartinand Tribunalului de Conflicte (instanta abilitata sa solutioneze conflictele de competenta aparute intre instanta de contencios administrativ si instantele ordinare) se afla la originea unei veritabile revolutii jurisprudentiale, schimband radical orientarea in problema raspunderii statului pentru daune. Incepand cu aceasta decizie, litigiile referitoare la pagubele cauzate de catre serviciile publice locale, care se solutionau de tribunalele judiciare, fiind strans legate de ideea de "gestiune privata", au fost judecate de jurisdictiile administrative.

S-a admis astfel, raspunderea statului nu doar pentru fapta culpabila a functionarului sau proasta functionare a serviciului public, ci si pentru riscul serviciului public (ideea raspunderii obiective) si implicit, ideea unui regim exorbitant aplicabil acestei forme de raspundere, regimul dreptului public.

In dreptul englez, lipsa de raspundere a Regelui a ramas dominanta fiind angajata raspunderea functionarului dupa regulile dreptului comun.

In dreptul romanesc s-au formulat diferite opinii cu privire la temeiul raspunderii statului (administratiei) pentru daune, regimul juridic aplicabil si instanta competenta.

Consiliul de Stat infiintat in anul 1864 avea competenta de a judeca "hotararile ministrilor, ale prefectilor sau altor agenti administrativi, date cu exces de putere si cu violarea legilor si a regulamentelor in fiinta". Potrivit Legii de organizare si functionare a Consiliului de Stat, particularii se puteau adresa acestui organ numai pentru anularea actului, urmand a cere daune in instanta de drept comun.

De altfel, dupa desfiintarea sa, in 1866, s-a dispus ca afacerile de natura contencioasa "sa fie trecute in competenta instantelor judecatoresti″, dupa "regulile ordinare″.

Constitutia din 1866 a prevazut raspunderea administratiei pentru cazurile de expropriere din considerente de utilitate publica precum si o actiune civila a partii vatamate, in cazurile de responsabilitate ministeriala, precizate abia prin Legea responsabilitatii ministeriale din 1879.

In urma modificarilor legislative din anii 1905, 1910, 1912 s-au declansat in doctrina divergentele cu privire la temeiul raspunderii patrimoniale a statului, respectiv cu privire la regimul juridic aplicabil.

Constitutia din 1923 si ulterior Legea contenciosului administrativ din 1925 au marcat un progres in acest domeniu, in sensul mentinerii dreptului particularului de a fi despagubit in caz de expropriere pentru cauza de utilitate publica si mentinerii exercitiului actiunii civile in cazul responsabilitatii ministeriale.

A fost proclamat expres dreptul particularului de a fi despagubit de catre Stat, drept extins la toate cererile de daune rezultate din acte administrative facute cu "calcarea legilor si a regulamentelor sau prin reaua vointa a administratiei de a rezolva cererea referitoare la un drept". S-a acordat astfel competenta instantelor de a pronunta daune civile pana la restabilirea dreptului vatamat precum si de a judeca cererea de despagubiri indreptata fie impotriva autoritatii chemate in judecata, fie impotriva functionarului vinovat.

Si dupa anul 1925, jurisprudenta a considerat actiunea in daune in fata Curtilor de Apel ca o actiune accesorie actiunii in anulare, de competenta instantei de drept comun, chiar si in cazul actelor de autoritate.

In ce priveste regimul civil sau administrativ aplicabil raspunderii administratiei pentru daune, opiniile au fost impartite, in sensul ca, fie a existat o orientare categorica catre dreptul comun, fie catre dreptul administrativ, jurisprudenta actionand cel mai adesea in sensul tezei civiliste.

In perioada postbelica, in problema naturii juridice a raspunderii organelor administratiei de stat s-au confruntat in continuare, doctrina de drept public cu cea de drept privat. Aceasta chestiune fiind direct legata de institutia contenciosului administrativ, doctrina a fost influentata de reglementarile adoptate in aceasta materie, care au oferit argumente, cand in favoarea tezei naturii civile a acestei forme de raspundere, cand in favoarea tezei naturii administrative a acestei forme de raspundere.

In timp s-au dezvoltat doua puncte de vedere divergente: teoria naturii juridice civile a raspunderii patrimoniale, calificata ca o raspundere civila delictuala si respectiv, teoria naturii juridice administrative a raspunderii patrimoniale, pornind de la premisa ca ea intervenea tocmai in campul relatiilor de subordonare a organelor administratiei de stat.

In ce priveste intinderea raspunderii administrativ-patrimoniale, aceasta difera in functie de caracterele faptului producator de prejudicii dar si a naturii functiei publice din momentul in care prejudiciul a fost cauzat.

Sub aspectul consacrarii constitutionale a principiului raspunderii patrimoniale a statului pentru daune, in doctrina se arata ca, exista constitutii occidentale care nu contin nici un fel de dispozitii in aceasta problema, exista constitutii care contin dispozitii cu valoare de principii dar exista si constitutii care contin norme de detaliu.

In ce priveste fundamentele Constitutiei Romaniei din 1991 revizuita si republicata in 2003, in aceasta chestiune, din coroborarea unor norme continute in mai multe articole ale sale rezulta ca cetatenii romani au dreptul la recuperarea pagubelor cauzate prin actele administrative ale autoritatilor publice, respectiv prin tacerea sau intarzierea acestora fata de cererea lor.

Din continutul art.52 alin.(2) din Constitutia republicata, care permite ca prin lege organica sa fie stabilite "conditiile si limitele exercitarii″ dreptului persoanei vatamate de o autoritate publica, rezulta ca pot fi avute in vedere trei ipoteze: o actiune numai impotriva autoritatii publice; o actiune numai impotriva functionarului; o actiune concomitenta impotriva ambilor.

Legea nr.29/1990 privind contenciosul administrativ s-a axat pe ultima solutie iar actuala lege a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004 a mentinut aceasta formula consacrata si de jurisprudenta administrativa.

Legiuitorul constituant reglementeaza insa, tot la art.52, la alineatul urmator si o raspundere patrimoniala a statului, care a fost extinsa cu ocazia revizuirii de la erorile judiciare savarsite in procesele penale, la toate erorile judiciare, fara exceptie.

In plus, tot cu ocazia revizuirii, a fost consacrata expres raspunderea solidara a magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta.

In doctrina actuala, raspunderea administrativ-patrimoniala a fost definita ca reprezentand acea forma a raspunderii juridice care consta in obligarea statului sau, dupa caz, a unitatilor administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate particularilor printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administratiei publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.

2. Formele raspunderii administrativ-patrimoniale

Interpretarea normelor constitutionale permite identificarea urmatoarelor forme ale raspunderii statului pentru daunele create :

- raspunderea patrimoniala a statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare;

- raspunderea patrimoniala a autoritatilor publice pentru pagubele cauzate prin acte administrative sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, cu posibilitatea introducerii in cauza a functionarului vinovat de emiterea actului;

- raspunderea patrimoniala solidara a autoritatilor administratiei publice si a functionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public ori ca urmare a proastei functionari a serviciilor publice;

- raspunderea patrimoniala exclusiva a autoritatilor administratiei publice pentru limitele serviciului public.

Opiniile diferite cu privire la natura juridica a raspunderii patrimoniale a statului prin autoritatile sale, pentru prejudiciile cauzate prin acte ilegale au contribuit la identificarea de catre doctrina a mai multor categorii de conditii ale acestor forme de raspundere patrimoniala.

Prima forma mentionata consacra raspunderea patrimoniala a statului pentru orice prejudicii cauzate prin erori judiciare, stabilita in conditiile legii, adaugandu-se, dupa cum am subliniat, si posibilitatea unei actiuni in regres a statului, impotriva magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta.

Prin noua consacrare constitutionala, ca urmare a revizuirii a fost extinsa sfera raspunderii statului la prejudiciile cauzate in orice eroare judiciara, fiind largita astfel garantia constitutionala pe care o reprezinta aceasta raspundere.

A patra forma este o raspundere obiectiva, cel care a suferit o paguba trebuie sa demonstreze instantei de contencios administrativ ca paguba suferita se datoreaza unei limite a serviciului public

Aceasta forma de raspundere presupune deci, indeplinirea urmatoarelor trei conditii: a). existenta unui serviciu public care prin natura sa sa contina riscul producerii anumitor pagube pentru cetateni; b). existenta unui prejudiciu material adus persoanei fizice sau juridice; c). existenta unei legaturi cauzale intre riscul (limita) serviciului public si paguba produsa.

In dreptul francez, raspunderea obiectiva poate imbraca doua forme si anume: raspunderea pentru risc, care se raporteaza la pagubele care au la origine lucruri periculoase, metode periculoase sau situatii periculoase si respectiv, raspunderea pentru incalcarea egalitatii in fata sarcinilor publice, care intervine cand prejudiciul nu are un caracter accidental.

In celelalte doua ipoteze, a doua si a treia forma enumerate, este vorba despre o raspundere bazata pe culpa. Ea presupune indeplinirea urmatoarelor patru conditii: a). actul administrativ sa fie ilegal; b). sa existe un prejudiciu ; c). sa existe un raport de cauzalitate intre actul ilegal si prejudiciul produs; d). sa existe culpa autoritatii publice.

Prima conditie rezulta atat din art.52 din Constitutia republicata cat si din unele dispozitii ale Legii contenciosului administrativ. Actiunea in contencios administrativ trebuie sa aiba la baza un act administrativ, pe care cel vatamat il considera ilegal, singura in masura sa decida asupra acestui aspect fiind insa, instanta de judecata.

Chiar si o actiune pentru repararea unui prejudiciu, ulterioara actiunii in anulare, care poate fi o actiune de sine statatoare sau o actiune subsidiara actiunii in anulare, pe care legea o permite, trebuie sa se bazeze pe un act administrativ ilegal.

Trebuie facuta distinctia intre crearea de prejudicii prin acte administrative legale ce concretizeaza sanctiuni administrative si crearea de prejudicii prin acte administrative ilegale in sensul larg al termenului.

Intr-o astfel de situatie, cel vatamat va trebui sa invoce ilegalitatea actului in fata organelor competente, dupa care va putea pretinde repararea pagubei, dar in conditiile dreptului comun, actul avand doar semnificatia unui fapt material ilicit. Este totusi de admis ca si in aceste situatii, daca este vorba de un comportament abuziv, de exces de putere din partea autoritatilor administratiei publice, sa poata fi introdusa o actiune in daune, in fata instantei de contencios administrativ. Dupa cum vom vedea actuala lege a contenciosului administrativ confirma aceasta pozitie din doctrina.

Cea de-a doua conditie, ca actul administrativ ilegal sa fie cauzator de prejudicii are in vedere atat prejudiciile materiale cat si prejudiciile morale. Legea contenciosului administrativ contine o prevedere expresa in acest sens. Prejudiciul trebuie sa fie cert, adica sa fie nascut si actual.

A treia conditie, raportul de cauzalitate, reprezinta o conditie specifica raspunderii juridice in general, dar cercetarea legaturii cauzale este realizata de instanta, concret, de la caz la caz.

Legat de aceasta conditie urmeaza a fi retinute doua precizari facute de doctrina : pe de-o parte, de cele mai multe ori, actele administrative produc prejudicii nu prin simpla manifestare de vointa ci ca urmare a executarii lor, iar pe de alta parte, nu orice ilegalitate a actului este producatoare de prejudicii.

Daca paguba se datoreaza fortei majore, ea va produce in dreptul administrativ acelasi efect ca si in dreptul privat, adica, va inlatura orice raspundere a administratiei.

In ce priveste culpa autoritatii publice, aceasta rezulta chiar din logica interna a raspunderii juridice, privita fie ca institutie juridica, fie ca situatie juridica.

In doctrina franceza, autorii se refera la o culpa de serviciu privita ca o neglijenta in functionarea normala a serviciului, incumband unuia sau mai multor functionari publici, dar neimputabila lor personal.

In cazul raspunderii administrativ-patrimoniale, "fapta ilicita″ poate sa constea in emiterea actului administrativ ilegal, refuzul de a rezolva o cerere, nesocotirea unui drept sau a unui interes legitim, actiuni sau inactiuni care presupun o vina a autoritatii administrative. Deoarece, acestea nu sunt abstractiuni, ci colective organizate de functionari, investiti cu atributii se subintelege ca emiterea actului administrativ ilegal, cauzator de prejudicii, se datoreaza culpei cel putin unui functionar din colectiv.

De aici, fundamentul actiunii directe impotriva functionarului vinovat de emiterea actului, reglementat expres si de Legea contenciosului administrativ.

Astfel, raspunderea administrativ-patrimoniala a functionarului public, intervine fie pe cale directa, cand actiunea persoanei pagubite este indreptata impotriva lui sau si a lui (el avand in cauza calitatea de parat), fie pe cale indirecta, cand este chemat in garantie de catre autoritatea publica pentru care lucreaza, daca cel pagubit si-a indreptat actiunea numai impotriva autoritatii publice.

Pentru ca functionarul public sa raspunda pentru prejudiciul suferit de o persoana fizica sau juridica se cer indeplinite aceleasi conditii ca si in cazul raspunderii autoritatii publice: actul administrativ contestat sa fie ilegal, sa existe un prejudiciu, sa existe o legatura de cauzalitate intre act si prejudiciu si sa existe culpa functionarului public.

In mod similar, urmeaza sa identificam conditiile raspunderii solidare a autoritatii publice si a functionarului pentru prejudiciile cauzate in baza unor contracte administrative care vizeaza punerea in valoare a unor bunuri ale domeniului public sau dupa caz, prestarea unor servicii publice.

TESTE DE AUTOEVALUARE (cu caracter exemplificativ)

1. In dreptul administrativ pot fi identificate urmatoarele forme de ilicit: a).ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contraventional si ilicitul cauzator de prejudicii materiale si morale; b). ilicitul penal si ilicitul civil; c). ilicitul disciplinar si ilicitul penal.

2. Sub aspectul modului de reglementare a contraventiei, in tarile in care aceasta a fost dezincriminata s-au conturat urmatoarele sisteme: a). sistemul adoptarii unor regulamente; b). sistemul reglementarii constitutionale si adoptarii unei codificari in materie; c). sistemul unui Cod contraventional sau a unei legi cadru in materie.

Actele normative prin care se stabilesc contraventii vor cuprinde obligatoriu: a). descrierea faptelor ce constituie contraventii si sanctiunea aplicabila; b). exclusiv descrierea faptelor ce constituie contraventii, sanctiunea fiind lasata la dispozitia agentului constatator; c). exclusiv sanctiunea aplicabila.

4. Gradul de pericolul social al contraventiei: a). nu este inferior celui al infractiunilor; b).este identic cu cel al infractiunilor; c). este mai redus decat al faptelor de natura penala; d). este superior celui al infractiunilor.

5. Nu pot fi reglementate contraventii prin: a). legi si ordonante ale Guvernului; b).ordine ale ministrilor; c). hotarari ale consiliului judetean; d). hotarari ale consiliilor locale de sector ale mun.Bucuresti.

6. Actele normative prin care se stabilesc contraventii trebuie sa cuprinda obligatoriu: a). numele si prenumele contravenientului; b). interdictia aplicarii avertismentului, ca sanctiune; c). limita minima si limita maxima a amenzii, daca aceasta este prevazuta ca sanctiune; d). fapta savarsita, data savarsirii faptei, numele si prenumele contravenientului si al agentului constatator, semnatura agentului constatator.

7. Limita minima a amenzii contraventionale, conform O.G. nr.2/2001, este de : a). 100 RON; b). 250 RON; c).25 RON; d). 10 RON.

8. Sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii poate fi stabilita prin : a). hotarari ale Guvernului; b). hotarari ale consiliilor judetene sau locale; c).legi; d). dispozitii ale primarului.

9. Potrivit legislatiei in vigoare, constituie contraventie: a). fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata prin legi si alte acte normative; b). fapta savarsita cu vinovatie, care prezinta grad de pericol social mai redus decat infractiunea, stabilita si sanctionata prin legi si alte acte normative; c). fapta savarsita cu vinovatie reglementata prin ordonante ale Guvernului; d). fapta savarsita cu vinovatie, care prezinta grad de pericol social mai ridicat decat infractiunea, stabilita si sanctionata prin legi si alte acte normative.

10. In cazul sanctionarii cu amenda, actele normative prevad: a). cuantumul exact al acesteia; b). exclusiv limita maxima a acesteia; c). limita minima si maxima a acesteia sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori; d). exclusiv limita minima a acesteia.

11. Ca regula, conform O.G. nr.2/2001, dispozitiile din actele normative care stabilesc contraventii intra in vigoare : a). in termen de 10 zile de la data publicarii; b). in termen de 30 de zile de la data publicarii; c). in termen de 3 zile de la data publicarii; d). la data publicarii.

12. Conform O.G. nr.2/2001, limita maxima a amenzii contraventionale nu poate depasi : a). 100000 RON; b). 10000 RON; c). 50000 RON; d). 200000 RON.

1 Avertismentul contraventional se poate aplica: a). numai cand actul normativ il prevede expres; b).si cand actul normativ nu il prevede expres; c). numai in cazul contraventiilor stabilite prin acte normative inferioare ca forta juridic legii; d). numai pentru contraventiile stabilite la nivel local.

14. Prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii contraventionale intervine in termen de : a). o luna de la data savarsirii faptei; b). 2 luni de la data savarasirii faptei; c). 3 luni de la data savarasirii faptei; d). 6 luni de la data savarsirii faptei.

15. Plangerile impotriva proceselor-verbale contraventionale sunt solutionate de: a). instanta de contencios administrativ competenta; b).judecatoria in raza careia s-a comis contraventia; c).sectia civila a tribunalului in raza careia s-a comis contraventia; d). organul din care face parte agentul constatator.

16. In cazul raspunderii administrativ-disciplinare, subiectul activ este intotdeauna: a). o institutie publica; b). o autoritate publica, de regula o autoritate a administratiei publice; c). o persoana juridica de drept privat

17. Potrivit legislatiei in vigoare, constituie contraventie: a). fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata prin legi si alte acte normative; b). fapta savarsita cu vinovatie, care prezinta grad de pericol social mai redus decat infractiunea, stabilita si sanctionata prin legi si alte acte normative; c). fapta savarsita cu vinovatie reglementata prin ordonante ale Guvernului.

18. Potrivit legislatiei in vigoare, primarul: a). poate stabili si sanctiona contraventii prin dispozitii; b). poate sanctiona contraventional; c). nu poate fi agent constatator.

19. In cazul sanctionarii cu amenda, actele normative prevad: a). cuantumul exact al acesteia; b). exclusiv limita maxima a acesteia; c). limita minima si maxima a acesteia sau, dupa caz, cote procentuale din anumite valori.

20. Sanctiunea prestarii unei activitati in folosul comunitatii poate fi prevazuta numai in: a). legi sau ordonante ale Guvernului; b). legi; c). legi, ordonante sau hotarari ale Guvernului

21. Prescriptia aplicarii sanctiunii amenzii contraventionale intervine in termen de: a). o luna de la data savarsirii faptei; b). 3 luni de la data savarasirii faptei; c.) 6 luni de la data savarsirii faptei.