Normele dreptului administrativ - codificarea normelor de drept administrativ, structura normelor de drept administrativ

Normele dreptului administrativ

1.1. Codificarea normelor de drept administrativ

Indiferent de parerile vehiculate in legatura cu importanta operei de codificare a dreptului pentru evolutia generala a civilizatiei, a culturii si a dreptului, vom constata ca, daca pentru dreptul civil, spre exemplu, existenta unor coduri ne reintoarce cu multe secole in urma, in ceea ce priveste dreptul public, eforturile de codificare s-au concretizat doar in epoca moderna si aproape exclusiv in dreptul penal, determinate de aplicarea celor doua principii nulla poena sine lege si nulla crimen sine lege.

Cat priveste dreptul administrativ, cea mai facila atitudine a constat in sustinerea tezei imposibilitatii obiective a codificarii. Argumentele vizand asa-numita "imposibilitate obiectiva" se bazau pe constatarea subiectiva a mobilitatii excesive a textelor si a practicii administrative variate, complexe, in continua schimbare, realitate pe care o admitem si noi. Relativ vorbind, dreptul administrativ nu ar putea fi codificat asemanator altor domenii si ramuri ale dreptului si probabil ca un cod administrativ nu ar fi niciodata in consens cu legislatia "la zi" din cauza innoirilor prea frecvente ale legilor ce il alcatuiesc.

Cu toate ca a fost reluata si sustinuta si astazi, o asemenea teza nu ar trebui admisa cu usurinta si in zilele noastre, intrucat o administratie moderna intr-un stat de drept, care apara cele mai importante valori (omul, demnitatea acestuia, drepturile si libertatile sale, libera dezvoltare a personalitatii umane, pluralismul politic) trebuie sa se bazeze pe legi, principii si norme clare, unitare si transparente, cunoscute deopotriva de oamenii politici, legiuitor, magistrati, functionarii publici, alti functionari ai statului, persoanele juridice si persoanele fizice, ori o asemenea opera nu ar fi altceva decat un cod administrativ.

Nu comentam, in acest spatiu despre intentiile teoreticienilor dreptului administrativ ci despre nevoia acuta a aparitiei acestui cod de legi unitar, clar si util pentru toata lumea, adaptat vremii si viitorului administrativ, asa cum este prefigurat de legislatia comunitara si de Tratatul pentru Constitutia Uniunii Europene, si a posibilelor efecte ale dreptului comunitar asupra dreptului intern.

Daca avem in vedere faptul ca o parte dintre componentele unui viitor cod s-au realizat prin adoptarea legilor privind organizarea si functionarea Guvernului si a ministerelor, a proprietatii si a contenciosului, sau ca au fost adoptate Statutul functionarului public si Statutul politistului, precum si Legea contenciosului administrativ, putem afirma ca o prima etapa a procesului codificarii a fost realizata.

Cat despre teza permanentei modificari si actualizari, ca argument al inutilitatii si dificultatii codificarii, ea trebuie inlaturata, prin comparatie cu aceleasi mutatii inregistrate in domeniul dreptului penal si al codului de procedura penala, de pilda, modificate in mod succesiv in ultimii ani. Este momentul sa se inteleaga faptul ca, statul de drept nu inseamna pluralitate de proceduri administrative, ci reguli si norme identice pentru guvernanti si guvernati, in primul rand in ceea ce priveste procedura administrativa necontencioasa si contencioasa.

1.2. Structura normelor de drept administrativ

In mod asemanator cu celelalte norme juridice, normele de drept administrativ cuprind trei elemente: ipoteza, dispozitia si sanctiunea.

In dreptul administrativ, ipoteza este, de obicei, mai dezvoltata si prevede imprejurarile, conditiile in care se aplica si respectiv subiectele la care se refera dispozitia. In ipoteza sunt incluse si alte parti ale normei: definitii, principii, scopul activitatii unui organ, intelesul unor termeni. De altfel, in articolul 2 al Legii nr.188/1999 privind Statutul functionarilor publici sunt redate mai multe definitii, astfel:

"(1).Functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala si locala".

"(2). Functionarul public este persoana numita, in conditiile prezentei legi, intr-o functie publica. Persoana careia i-a incetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei isi pastreaza calitatea de functionar public, continuand sa faca parte din corpul de rezerva al functionarilor publici".

"(5). In sensul prezentei legi, totalitatea functionarilor publici din autoritatile si institutiile publice din administratia publica centrala si locala constituie corpul functionarilor publici".

Proiect: Conditiile de existenta ale rezolutiunii si rezilierii Proiect: Teste grila - test grila

Este de notat faptul ca, in ultimii ani, indeosebi in domeniul dreptului administrativ, s-a generalizat practica si tehnica legislativa de a defini, in cadrul ipotezei normei de drept, notiunile cu care opereaza actul normativ respectiv, cu intentia vadita de a clarifica exhaustiv, in cele mai mici amanunte, notiunile utilizate in cuprinsul acestora. De pilda, noua Lege a contenciosului administrativ defineste nu numai notiunea de baza - interes legitim - ci si formele acestuia: interesul legitim privat si interesul legitim public.

Observam ca necesitatea obiectiva a acestui mod de redactare a ipotezei normei de drept administrativ a devenit o necesitate. Obiectul administratiei publice si implicit al dreptului administrativ, aplicarea practica in cele mai variate forme si situatii concrete a valorilor aparate si prestarea serviciilor publice, care urmaresc realizarea intereselor generale ale statului si cele personale ale cetateanului, cer si impun o asemenea maniera de legiferare. Acelasi context, al importantei activitati desfasurate de administratia publica, reclama o multitudine de ipoteze dezvoltate, oferind administratiei publice si locale cat mai multe elemente si argumente pentru identificarea cadrului legal, a interesului public aparat si aplicarea cat mai exacta a legii.

In doctrina, mergand in detaliul analizei, se face distinctie intre ipoteza precis determinata (conturarea detaliata si precisa a imprejurarilor in care se va aplica dispozitia) care impune functionarului doar sa ia act, sa verifice ori sa constate si sa confirme si ipoteza relativ determinata, care prevede, la modul general, imprejurarile in care se aplica norma, lasand la aprecierea organului modalitatea de aplicare, acestia avand competenta de apreciere (ele sunt evocate prin expresii de genul: "in situatii deosebite ", "in cazuri bine justificate", "daca este necesar", "si altele de natura " sau "si altele de asemenea ".

In ce ne ce priveste, daca ne referim la ipotezele relativ determinate, vom observa tendinta legiuitorului roman de a abuza de asemenea sintagme, care largesc plajele arbitrariului si abuzului in practica administrativa, aspect relevat cu obstinatie de catre comisiile, observatorii si specialistii apartinand Comunitatii Europene. Acest lucru va trebui analizat si solutionat de-a lungul procesului legislativ, ramanand ca numai in situatiile in care obtinerea unui act, a unui aviz, a unei propuneri este conditionata de o ancheta administrativa sau o procedura prealabila, sa se mai utilizeze asemenea formulari.

In ceea ce priveste dispozitia normei de drept administrativ, vom constata ca ea este mai intotdeauna categorica, precisa si imperativa, reflectand procesul de realizare a puterii. Astfel, principalele norme obliga subiectele la o anumita conduita. Spre exemplu, "articolul 17 din Legea administratiei publice locale nr.215/2001 stipuleaza ca "In unitatile administrativ-teritoriale in care cetatenii apartinand minoritatilor nationale au o pondere de peste 20% din numarul locuitorilor, autoritatile administratiei publice locale vor asigura folosirea, in raporturile cu acestia, si a limbii materne a acestora, in conformitate cu prevederile Constitutiei ". In mod asemanator, in articolul 8 din legea invocata anterior se prevede: "Autoritatile administratiei publice centrale vor consulta, inainte de adoptarea oricarei decizii, structurile asociative ale autoritatilor administratiei publice locale, in toate problemele care le privesc in mod direct, potrivit legii".

Este de observat ca o mare parte dintre normele de drept administrativ contin dispozitii prohibitive, stipuland norme de interzicere a unor actiuni, asa cum se intampla indeobste cu cele cu caracter contraventional prin care se stabilesc regulile de constrangere administrativa. In acest sens, ne sta la indemana articolul 9 din Legea nr.60/1991, republicata, privind organizarea si desfasurarea adunarilor publice, redactat astfel: "Sunt interzise adunarile publice prin care se urmareste: a) propagarea ideilor totalitare de natura fascista, comunista, rasista, sovina sau ale oricaror organizatii terorist-diversioniste, defaimarea tarii si a natiunii, indemnul la ura nationala sau religioasa, incitarea la discriminare, la violenta si la manifestari obscene, contrare bunelor moravuri: b) organizarea unei lovituri de stat sau altei actiuni contrare sigurantei nationale; si c) incalcarea ordinii, sigurantei sau moralitatii publice, a drepturilor si libertatilor cetatenilor ori punerea in pericol a sanatatii acestora".

Uneori, dispozitia normei de drept administrativ are si caracter permisiv, stabilind numai facultatea de a actiona sau nu intr-o anumita modalitate, evocata mai ales prin verbele "a putea", sau "a face" si/sau prin utilizarea sintagmelor "autoritatea administrativa poate " sau "cetateanul poate ". Spre exemplu, articolul 12 din Legea administratiei publice locale stipuleaza: "Autoritatile administratiei publice locale pot incheia si pot participa, inclusiv prin alocarea de fonduri, la initierea si la realizarea unor programe de dezvoltare regionala, in conditiile legii. In acelasi sens, invocam, spre pilda, formularea articolului 46, al aceluiasi act normativ, care, printre altele, stipuleaza: "nominalizarea comisiilor si compartimentelor carora li se transmit materiale spre analiza se face de catre primar impreuna cu secretarul".

In legatura cu sanctiunea normei de drept administrativ, o serie de autori si specialisti considera, in mod eronat, ca normele de drept administrativ, asemanator celor de drept constitutional, nu ar avea sanctiune, bazandu-se pe constatarea faptului ca, la fel ca si in cazul altor ramuri ale dreptului, ea nu apare intotdeauna si in mod expres, fiind dedusa, prin analiza logica a continutului normei juridice respective sau fiind aplicata aceeasi sanctiune pentru incalcarea a mai multor norme juridice continute de acelasi act legislativ.

Pe de alta parte, consideram si noi, ca sanctiunea ramane elementul potential al normei de drept administrativ, intrucat trebuie sa admitem ca ea se pune in aplicare nu numai din teama de a nu fi sanctionat, ci mai ales din convingerile morale ale organului, functionarului si ale cetatenilor.

Apoi, pe un plan mai larg, tinand cont de notiunile cu care operam si cele unanim acceptate, precum si de continutul legislatiei in vigoare, suntem si noi de acord ca trebuie facuta distinctie intre sanctiune, ca element al structurii logico-juridice a normei si, sanctiune, ca element al raspunderii juridice de natura administrativa. Privind astfel lucrurile, pot fi identificate mai multe forme principale ale sanctiunii normei de drept administrativ:

a)      sanctiuni administrativ-disciplinare (destituirea din functie, revocarea alegerii, dizolvarea, mutarea disciplinara, trecerea intr-o functie publica inferioara, suspendarea dreptului de avansare in gradele de salarizare, sau dupa caz, de promovare in functia publica s.a.);

b)      sanctiuni administrativ-contraventionale (avertismentul, amenda, confiscarea s.a.).

c)       sanctiuni administrativ-patrimoniale (obligarea la repararea prejudiciului produs printr-o dauna materiala sau morala);

d)      masuri tehnico-administrative de constrangere (de protectie a unor interese personale sau publice, de preventie si de protectie a unor interese personale sau publice, de prevenire sau de combatere a unor fapte antisociale cum ar fi: retinerea administrativa, retinerea permisului de conducere auto, obligarea la tratament medical s.a.);

e)      masuri de executare silita (de infrangere a unei rezistente fizice: actiuni in forta ale Jandarmeriei, imobilizarea unor persoane, demolarea sau desfiintarea unor constructii s.a.);

f)       masuri cu privire la actele juridice (anulari, suspendari, cai de atac, s.a.).

1.3. Clasificarea normelor de drept administrativ

Am vazut anterior ca normele de drept administrativ pot imbraca cele mai diverse forme: fie sunt cuprinse in diferite acte juridice normative, fie imbraca forma actelor administrative cu caracter normativ, fiind necesara distinctia intre normele de drept administrativ si actele administrative normative.

In plus, actele administrative normative cuprind de regula si alte norme juridice decat cele administrative, cum sunt cele de drept civil, la muncii, al familiei, etc.

In literatura de specialitate, si inainte de 1989, au fost utilizate mai multe criterii de clasificare a normelor de drept administrativ, printre care: a) al sectorului de activitate; b) al ramurii si al domeniului activitatii administrative; c) al obiectului de reglementare, respectiv al sferei de cuprindere.

Cele mai elaborate lucrari si mai fundamentate clasificari apartin profesorului Valentin Prisacaru (care utilizeaza criteriile obiectului reglementarii si al sferei de reglementare a normelor si ajunge la patru categorii de norme: organice, de drept material si de drept procesual - respectiv generale, norme speciale si norme exceptionale) si profesorului Antonie Iorgovan, care, la cele patru criterii amintite adaugam si un altul: al functiei care se realizeaza, norma respectiva, ajungand astfel la cinci categorii de norme, la care achiesa si noi, astfel:

a)     norme organice;

b)     norme de structurare in sistem a altor categorii de norme juridice;

c)      norme de garantare a aplicarii altor categorii de norme juridice;

d)     norme de aparare a valorilor sociale cu caracter generic (neesentiale) pentru societate;

e)     norme de contencios administrativ.

Se cuvine sa mentionam ca, in opinia autorilor mentionati mai sus, prin sintagma norme organice se pot evoca toate normele care se refera la organizarea si functionarea institutiilor politico-administrative, indiferent, de pilda, daca reprezinta legi organice, legi ordinare sau norme edictate chiar de catre autoritatile administrative centrale sau locale.

Am adauga ca importanta cunoasterii tuturor categoriilor de norme ale dreptului administrativ decurge din nevoia de categorisire si de ordonare intr-o succesiune logica atunci cand se pune problema aplicarii unora sau altora intr-o speta concreta. De pilda, conform cu continutul, sensul si organismul de la care emana vor avea prioritate normele organice fata de cele ce rezulta din legile ordinare, respectiv cele de drept administrativ fata de cele ce apar si raman subordonate, respectiv dreptul muncii, dreptul civil, si nu in ultimul rand, normele cu caracter special se aplica inaintea celor cu caracter general, iar norma de exceptie numai inaintea celor doua mai sus mentionate.