Elementele constitutive ale statului roman - organizarea administrativa a teritoriului

Ca orice stat unitar elementele constitutive ale statului sunt: teritorial, populatia si puterea politica suverana.

Puterea politica suverana este organizata in cadrul unui sistem, denumit sistemul institutional al puterii. Teritoriul statului are o anumita organizare in raport cu structura administrativa si politica a statului, in vederea infaptuirii conducerii de stat in mod unitar pe intreaga tara, potrivit cu sarcinile si functiile statului.

A.         Organizarea administrativa a teritoriului

Astfel, precum se subliniaza in literatura juridica, in organizarea administrativa a teritoriului, elementul unic este teritoriul deoarece el face obiectul organizarii in unitati. Teritoriul fiind una din bazele organizarii puterii de stat, definitia trebuie sa exprime diferenta dintre teritoriu si organizarea puterii de stat, mai mult, populatia nu constituie in totalitatea ei o baza a organizarii puterii de stat, deoarece nu toata populatia participa la conducerea de stat, la aceasta participand numai cetatenii.

Iar cetatenii nu pot fi retiunti in definitii, deoarece cetatenia nu este specifica conduceri de stat in diferitele unitati administrativ teritoriale, ci ea este specifica exercitarii puterii de stat atat pe planul intregii tari, cat si pe acela al unitatilor administrativ teritoriale.

Se mai pot adauga, bineinteles, si alte considerente in sprijinul tezei ca organizarea administrativa a teritoriului este delimitarea teritoriului in unitati. Vom aminti astfel ca, art. 3(3) din Constitutie, precum si dispozitiile legale in materie stabilesc ca 'Teritoriul este organizat in unitati administrativ teritoriale' (s.n.). Credem ca definirea organizarii administrative a teritoriului in sensul primei opinii duce la diminuarea nejustitificata a rolului si importantei teritoriului ca baza distincta a organizarii puterii. Este indeobste admis ca teritoriul constituie cadrul natural, geografic, al organizarii puterii de stat, el determina fizic existenta statului si ca nu poate exista un stat daca nu exista un teritoriu pe care acest stat sa fie organizat. De pilda, lupta palestinienilor pentru redobandirea teritoriului statului Palestina. In aprecierea rolului teritoriului trebuie sa se plece de la apreciere stiintifica, exacta, a corelatiilor sale cu puterea.

Consideratiunile sale expuse nu pot duce insa la neglijarea rolului populatiei in realizarea organizarii administrative a teritoriului. Daca organizarea administrativa a teritoriului este delimitarea acestuia in unitati, populatia este un criteriu ce este luat in seama alaturi de alte criterii (economic, national, social, cai de comunicatie etc.). Delimitarea insa este teritoriala, geografica si pentru ca populatia este factorul mobil, iar delimitarile teritoriale sunt fixe. Cadrul natural, geografic, de organizare a puterii de stat respectiv, teritoriul are urmatoarele caracteristici juridice:inalienabilitatea, indivizibilitatea si egalitatea (in sensul ca nu trebuie sa existe privilegii in formarea unor anumite regiuni sau zone geografice). Constitutiile Romaniei au stabilit expres ca teritoriul tarii este inalienabil si indivizibil. Plecand de la textul constitutional, unii autori critica definitiile mai vechi date organizarii administrative a teritoriului in sensul de 'impartire a teritoriului in unitati administrativ teritoriale'. In acest sens se arata ca, utilizarea termenului 'impartire' a teritoriului nu poate fi acceptata fata de realitatea ca prevederile constitutionale stabiliesc indivizibilitatea statului. In legatura cu aceasta observatie, trebuie sa mentionam ca ea tine de acuratetea stiintifica a exprimarilor si nu trebuie inteles ca cei care au definit astfel organizarea administrativa a teritoriului au evocat ideea impartirii acestuia si nu a delimitarii. Aceasta cu atat mai mult cu cat caracterul indivizibil al teritoriului este foarte vechi si a fost proclamat expres chiar de Constitutia romana de la 1866.

O problema teoretica ce trebuie rezolvata priveste chiar expresia organizarea administrativa a teritoriului. S-a sustinut ca deoarece organizatoric, puterea de stat actioneaza in forma organelor statului si delimitarea teritoriului se face in unitati teritoriale in care sa fie asezate diferitele organe ale statului. Se considera ca denumirea numai este proprie pentru organizarea de stat contemporana deoarece ea este preluata de la vechea oranduire in care puterea executiva realizata prin organele administrative, nu era precumpanitoare si unde delimitarea teritoriului in unitati teritoriale servea, in principal, asezarilor organelor administrative, de unde si denumirea. Or, in organizarea actuala de stat, unde organele reprezentative, cu functii normative si de conducere sunt precumpanitoare, ele fiind constituite nu numai la centru ci pe intreg teritoriul, denumirea apare ca improprie. Nu putem sa nu observam ca delimitarea teritoriului este administrativa prin natura sa si ca, pe planul local, actioneaza si alte organe de stat in afara organelor puterii executive si anume judecatoresti.

In fine, o alta problema teoretica priveste delimitarea notiunilor de structura de stat si de organizare administrativa a teritoriului. Dificultatea pleaca de la existenta factorului comun care este teritoriul. S-a incercat deosebirea acestor doua  notuni prin stabilirea deosebirilor ce exista intre unitatile administrativ-teritoriale si subiectele de federatie. Astfel, se arata ca in timp ce subiectele de federatie indeplinesc functii guvernamentale, unitatile administrativ-teritoriale infaptuiesc functii administrative. De asemenea, subiectele de federatie sunt colectivitati politice, individualizate si distincte, avand fiecare un sistem legislativ, administrativ si judecatoresc propriu, ceea ce nu se intalneste la unitatile administrative in cadrul statului unitar etc

Trebuie sa observam ca aceste doua notiuni sunt strans legate intre ele, deoarece privesc doua aspecte ale uneia si aceleiasi baze de organizare a puterii de stat si anume teritoriul. Dar nu trebuie scapat din vedere ca fiecare notiune are un continut si un sens propriu. Deosebirea principala intre structura de stat si organizarea administrativ-teritoriala, consta in faptul ca prima se refera la organizarea puterii la nivelul statului in intreg sau, in timp ce organizarea administrativa a teritoriului are in vedere crearea pe teritoriul statului a unui numar de unitati in scopul unei mai eficiente conduceri de stat pe plan local. Denumirea de unitati administrative este folosita pentru a se distinge de cele politice, care sunt formatii statale in cadrul statului federal.

La sfarsitul acestor consideratiuni putem spune ca organizarea administrativa a teritoriului este delimitarea teritoriului unui stat in unitati administrativ-teritoriale, delimitare facuta in scopul realizarii unitare a puterii. Vom adauga la cele de mai sus ca organizarea administrativa a teritoriului se face in functie de anumite obiective si criterii si ca realizarea unitara a puterii se infaptuieste prin organele de stat asezate in teritoriu.

Constitutia stabileste, prin art. 3 pct. 3, ca teritoriul este organizat sub aspect administrativ in comune, orase si judete. De asemenea, adauga acelasi articol, in conditiile legii unele orase sunt declarate municipii.

a)Judetul. Judetul este unitatea administrativ-teritoriala ce joaca rolul de veriga intermediara in cadrul organizarii administrative a teritoriului. Fata de aceasta situatie, judetul are trasaturi si functionalitati proprii, specifice.

Judetul este o unitate administrativ-teritoriala complexa din punct de vedere economic si social culturala, unitate de coordonare si control din punct de vedere politico-administrativ. Organele de stat din judete au legaturi nemijlocite cu organele centrale de stat. Judetul cuprinde municipii, orase si comune. In stabilirea numarului judetelor s-a urmarit ca acestea sa fie echilibrate ca suprafata, numar de locuitori si potential economic, capabile sa asigure valorificarea resurselor materiale de pe intreg cuprinsul tarii noastre. Exista astfel in tara noastra un numar de 40 de judete. Suprafata unui judet este in medie de aproape 600.000 km iar populatia in medie de peste 450.000 locuitori. In functie de conditiile naturale starea cailor de comunicatie, precum si de legaturile dintre localitati au fost insa constituite si judete cu o suprafata diferita de proportiile medii.

Judetele sunt astfel delimitate incat sa cuprinda zone pedoclimatice, diverse, care sa permita dezvoltarea agriculturii. De asemenea, au fost luate in consideratie caile de comunicatie, astfel incat sa se asigure legaturi directe, usoare si rapide intre localitatile din cuprinsul judetului si resedinta sa.

Judetele cuprind in afara comunelor si un numar de orase. Orasele in care-si au sediul autoritatile publice judetene sunt orase de resedinta. Orasul resedinta este stabilit in functie de importanta sa economica, sociala si politica, si eventual, de perspectivele sale de dezvoltare. De asemenea, in stabilirea orasului resedinta s-a urmarit ca acestea sa ocupe o pozitie geografica cat mai centrala, pentru a asigura legaturi rapide cu toate localitatile din cuprinsul judetului. Desigur, sunt si orase resedinta de judete care, geografic, nu se afla in centrul judetului, stabilirea lor ca resedinta fiind impusa de importanta lor economica, sociala si culturala.

b)Orasul. Orasul este o unitate administrativ-teritoriala de baza in cadrul organizarii administrative a teritoriului. El este un centru de populatie mai dezvoltat din punct de vedere economic, social-cultural si edilitar gospodaresc, avand multiple legaturi cu zona inconjuratoare si asupra careia trebuie sa exercite o influenta civilizatoare. Unele orase sunt declarate municipii. Municipii au fost declarate acele orase care au un numar mai mare de locuitori, o insemnatate deosebita in viata economica, social-politica si cultural-stiintifica a tarii, o indelungata traditie istorica sau care au conditii de dezvoltare in aceste directii.

Municipiul Bucuresti, fata de importanta sa economica, politica si cultural-stiintifica, fata de faptul ca este capitala tarii, are o organizare proprie, distincta. Municipiul Bucuresti este organizat pe sase sectoare, numerotate. Fiecare sector are organe de stat proprii, care se subordoneaza organelor de stat ale municipiului, iar acestea se subordoneaza organelor centrale de stat. Sub acest aspect, Municipiul Bucuresti are un regim juridic si politic asemanator cu al judetului.

c) Comuna. Comuna, in sensul legii nr. 2/1968, este unitatea administrativ-teritoriala de baza care cuprinde populatia rurala unita prin comunitate de interese si traditii, alcatuita din unul sau mai multe sate, in functie de conditiile economice, social-culturale, geografice si demografice. Satele in care-si au sedile autoritatile publice comunale sunt sate resedinta.