Principiul separatiei puterilor in stat

ORGANIZAREA SI INTERFERENTA PUTERILOR IN STAT

I.     

Originea teoriei separatiei puterilor in stat

Procesul de conducere statala trebuie sa reflecte caracterul unitar al puterii politice. In orice formatiune statala puterea politica trebuie sa aiba un caracter unitar, in sensul ca este detinuta fie de un singur individ sau de un grup foarte restrans (in statele arhaice), fie de un corp politic larg (in statele moderne). Din aceasta perspectiva se poate sustine ca intr-un stat nu poate exista decat o putere unica, careia nu i se opun alte puteri de aceeasi natura. In virtutea puterii publice, statul este indreptatit sa nu recunoasca pe teritoriul sau o alta vointa (putere) venita din afara.

In sens institutional, prin putere se intelege autoritatea de stat (puterea de stat) exercitata prin organisme specializate si potrivit anumitor metode sau tehnici. Sensul care se acorda termenului de putere se refera la forma concreta de exercitare a prerogativelor de putere si presupune delegarea legitima a acestora de catre titularul puterii politice unor institutii specializate de guvernare. Puterea presupune o relatie stabila, ierarhica si bine definita, pe de o parte, intre titularul suveran al puterii politice si institutiile de guvernare, iar pe de alta parte, intre acestea si membrii componenti - relatia fiind astfel bivalenta.

Puterea politica suverana, ca element constitutiv, este esentialmente unica, indiferent de titularul legitim al acesteia (un individ - monarhul absolut- sau poporul) si de formele sale de exercitare.

Puterea statului de a comanda in nume propriu, puterea de vointa si comandament, nu se confunda cu puterea suverana a poporului, care este permanenta si indestructibila. Puterea statului este o putere vremelnic delegata de catre titularul puterii suverane, autoritatile statului actionand in limitele competentelor ce le-au fost delegate, direct sau indirect, de corpul electoral. Autoritatile statului exercita mai degraba functii decat puteri. Exercitarea de catre autoritatile publice a anumitor functii presupune, pe de o parte, dreptul exclusiv al autoritatii respective de a comanda in nume propriu - drept conferit sau delegat de popor -, iar pe de alta parte, capacitatea ei de a infaptui sau de a aduce la indeplinire decizii de comanda.

Puterea politica, desi este unica, poate fi distribuita - pentru a fi exercitata, unor organisme diferite carora le sunt repartizate sau incredintate anumite atribute, prerogative de conducere. Dar nici unul dintre aceste organisme nu poate exercita puterea in numele ori in folosul propriu si in afara controlului detinatorului suveran si legitim al puterii.

Jean Bodin, in lucrarea sa  Les six livres de la Republique publicata in anul 1577, a preluat modelul aristotelic de guvernare si a sustinut ca suveranitatea apartine, din punct de vedere teoretic, fie unei multitudini de indivizi -democratie, fie unei minoritati - aristocratie, fie unui singur om - monarhie. Monarhul neputand sa guverneze nemijlocit, el este inconjurat de un ansamblu de institutii precum: Consiliul permanent denumit Senat sau Parlament etc.

Marsilio da Padova, in lucrarea sa Defensor pacis, releva ca intr-un stat trebuie ca legile sa fie elaborate de un organ cu atributii in acest sens, iar aplicarea lor sa fie realizata de un alt organ; cu alte cuvinte, in orice stat trebuie sa existe o putere legislativa si o putere executiva. Aceeasi cerinta a departajarii si specializarii activitatilor statale o intalnim si la Thomas Hobbes, adept al monarhiei. Reprezentantii Scolii dreptului natural, prin reprezentantii sai Grotius, Wolf si Puffendorf au mentionat ca statul trebuie sa detina puterea absoluta (imperium absolutum) careia ii corespunde, natural, monarhia absoluta. Ei au subliniat cerinta unei guvernari moderne care sa prevada specializarea organismelor abilitate sa exercite, in numele monarhului, autoritatea statului.

John Locke a sustinut ca puterea absoluta ar putea fi diminuata prin separarea unor functii ale Coroanei si exercitarea lor de catre organisme distincte. Totodata, filosoful englez considera ca singurul remediu impotriva tiraniei il constituie limitarea puterii monarhului si, in ultima instanta, dreptul la insurectie al celor oprimati. Locke distinge trei puteri in stat: puterea legislativa, puterea executiva si puterea federativa. Intre acestea puterea suprema este puterea legislativa, intrucat adopta norme general-obligatorii. Puterea executiva are un caracter limitat si este incredintata monarhului. Puterea executiva si cea legislativa, in conceptia autorului, nu trebuie sa fie reunite de aceeasi persoana, spre deosebire de puterea executiva si federativa, care trebuie contopite.

J. Locke justifica separarea celor trei puteri in stat prin faptul ca datorita fragilitatii caracterului oamenilor, tendinta acestora de a acapara puterea este foarte mare, daca aceleasi persoane care au puterea de a face legi ar avea in acelasi timp in mainile lor si puterea de a le executa. Locke a aratat ca in toate republicile bine organizate puterea legislativa este remisa mai multor persoane, care se reunesc in adunari si o exercita impreuna. Privitor la celelalte doua puteri, mentioneaza ca ele pot fi exercitate de aceeasi persoana, intrucat si una si cealalta presupun interventia fortei publice.  

In conceptia lui Montesquieu, libertatea politica exista atunci cand nu se abuzeaza de putere, iar remediul pentru o asemenea situatie este contraponderea la puterea tiranica. Aceasta solutie data de Montesquieu a revolutionat gandirea si practica politica ale statelor lumii si a fundamentat esenta separatiei celor trei puteri in stat. El spunea: Pentru ca sa nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca prin randuiala statornicita puterea sa fie infranata de putere

Montesquieu este interesat de separarea celor trei puteri in stat, deoarece de modul in care acestea sunt separate si se exercita se realizeaza sau nu libertatea politica. El a intuit ca separatia puterilor aplicata in mod absolut si absurd ar bloca, practic, procesul de guvernare. Daca aceste trei puteri nu ar colabora si s-ar infrana neproductiv si ineficient una pe alta, s-ar ajunge la un punct mort, la o inactiune. Remediul unui asemenea impas este colaborarea puterilor.

In schema teoretica a principiului separatiei celor trei puteri specializate in stat - legislativa, executiva, judecatoreasca - acestea se exercita de autoritati independente carora le revin portiuni aproximativ egale de putere. In cadrul competentelor ce le sunt conferite, fiecare putere (autoritate publica) detine si exercita o serie de atributii prin care se realizeaza de fapt activitati specifice (legislative, executive sau judecatoresti), si totodata, contrabalanseaza raporturile reciproce dintre ele. Potrivit principiului separatiei puterilor, nici una dintre ele nu prevaleaza asupra celeilalte, nu isi subordoneaza pe cealalta si nu poate sa-si asume prerogative ce revin celeilalte puteri. Fiecare putere are o posibilitate legala si materiala de a supraveghea cealalta putere si, daca observa incercari ale acesteia de a-si asuma puteri suplimentare fata de o alta putere - fie prin preluarea unor prerogative ce apartin altei puteri, fie prin adaugarea unor puteri suplimentare de natura celor care i-au fost conferite - trebuie sa sanctioneze aceasta incercare.      

Avantajul separatiei puterilor in stat este acela ca indica in mod exact: a) modul de organizare a autoritatilor care vor exercita una din cele trei puteri; b) modul lor de functionare, c) mecanismul de interferenta al acestora.

In doctrina si practica constitutionala contemporane stabilirea expresa in constitutii a principiului separatiei puterilor: legislativa, executiva si judecatoreasca nu este o cerinta sine qua non. Este important ca separatia puterilor sa fie determinata sau reglementata in conformitate cu prevederile art. 16 din Declaratia Drepturilor Omului si Cetateanului din 1789.

Fostele state socialiste au repus in vigoare, dupa modelul constitutiilor moderne, fie implicit, fie expres, principiul separatiei puterilor, ca dovada a valorii perene a acestuia.

Din evolutia moderna a principiului separatiei puterilor nu trebuie sa excludem factori precum:

participarea maselor la conducere prin referendum si initiative legislative populare, restrangandu-se astfel principiul reprezentarii;

institutionalizarea prin constitutii a unor autoritati noi, care au rolul si functiile ombudsman-ului; apar astfel forme noi de control asupra autoritatii administratiei publice centrale si locale;

recurgerea la justitia constitutionala, infaptuita de o autoritate publica jurisdictionala independenta (Curtea Constitutionala) in conditiile in care puterea executiva detine dreptul de sesizare a acesteia (art. 41, alin. 2 si art. 61 din Constitutia Frantei, modificata prin Legea nr. 74-904 din 29 octombrie 1974, art. 146 lit. a din Constitutia Romaniei);

4. infiintarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri cum ar fi: Consiliul Legislativ, care functioneaza pe langa Parlament; Consiliul Suprem de Aparare - afiliat Executivului; Consiliul Superior al Magistraturii - cu atributii in organizarea puterii judecatoresti; Curtea de Conturi etc.;           

5. discordanta care apare uneori intre formalismul legal, existent in cadrul fiecarei puteri si functionalismul actului de guvernare, din care pot rezulta procese de decizie ce nu pot fi incadrate cu usurinta in nici una dintre cele trei puteri in stat;

6. institutionalizarea unor cvasiforme de control cetatenesc asupra unor departamente ale executivului prin sesizarea instantelor de contencios administrativ in legatura cu acte administrative ilegale si abuzuri ale administratiei;

7. dublarea principiului separatiei puterilor cu raporturile politice intre majoritatea parlamentara (Guvernul majoritar) si opozitie, din care poate sa rezulte transpunerea regulilor jocului politic specific separatiei puterilor in confruntari intre partidele politice parlamentare;

8. controlul societatii civile, indeosebi prin mijloace de presa, asupra mecanismelor de decizie guvernamentala si asupra transpunerii in practica a programului de guvernare, ceea ce duce la desacralizarea puterii si la sporirea responsabilitatii autoritatilor legislative, executive si judecatoresti fata de cetateni.

Acesti factori isi pun amprenta asupra modului de transpunere practica a teoriei separatiei puterilor, ceea ce determina perspective noi de analiza a teoriei in scopul schitarii unor modalitati practice de echilibru si colaborare a puterilor in raport cu noile realitati si forme ale jocului politic.