Actele normative adoptate la nivel comunitar - revizuirea tratatelor constitutive

O chestiune generala este cea a limbii in care sunt redactate actele comunitare. Potrivit art. 290 TCE, regimul lingvistic al institutiilor comunitare este stabilit, fara a se aduce atingere celor cuprinse in Statutul Curtii de Justitie, de Consiliu, care decide in unanimitate. Principiul este ca actele comunitare sunt intocmite in toate limbile oficiale ale Comunitatii, iar toate versiunile sunt autentice. Limbile oficiale sunt: ceha, daneza, engleza, estona, finlandeza, franceza, germana, greaca, irlandeza, italiana, letona, lituaniana, maghiara, malteza, olandeza, polona, portugheza, slovaca, slovena, spaniola si suedeza.

Ca exceptie, irlandeza are un regim diferit. Pana recent avea forta autentica doar pentru tratatele constitutive si alte conventii importante. Incepand cu 1 ianuarie 2007, irlandeza a primit statut de limba oficiala si de limba de lucru a institutiilor comunitare. Din ratiuni practice insa, institutiile nu sunt inca legate de obligatia de a traduce toate actele in aceasta limba. Derogarea este tranzitorie, termenul fiind de cinci ani, cu posibilitatea de reinnoire.

Faptul ca diferitele versiuni sunt in egala masura autentice ridica probleme delicate de interpretare, pe care Curtea de Justitie le solutioneaza printr-o abordare teleologica si functionala.

Functionarea institutiilor comunitare este mult ingreunata de complicarea regimului lingvistic. Un plan de reforma a fost propus in 2001 de Comisie, dar a fost respins de Franta si Germania, pentru ca favoriza limba engleza.

1. Continutul dreptului originar

a) Dreptul originar este format in primul rand din tratatele constitutive:

- Tratatul de la Paris din 18 aprilie 1951, care a instituit CECO. Incheiat pe 50 de ani, si-a incetat valabilitatea la 23 iulie 2002;

- Tratatele de la Roma din 25 martie 1957, care au instituit CEE si CEEA (Euratom), au intrat in vigoare la 1 ianuarie 1958 si sunt incheiate pe durata nelimitata.

b) Tratatele de revizuire a tratatelor originare:

- Actul Unic European din februarie 1986, intrat in vigoare la 1 iulie 1987;

- Tratatul de instituire a Uniunii Europene de la Maastricht din 7 februarie 1992, intrat in vigoare la 1 noiembrie 1993;

- Tratatul de la Amsterdam din 2 octombrie 1997, intrat in vigoare la 1 mai 1999;

- Tratatul de la Nisa din 26 februarie 2001, intrat in vigoare la 1 februarie 2003.

c) Protocoalele anexate la tratate au valoarea juridica a tratatelor (art. 311, fost 239 TCE). Exemple:

- Protocolul asupra statutului Curtii de Justitie;

- Protocolul privind extinderea Uniunii Europene, anexat Tratatului de la Nisa, care cuprinde de fapt dispozitiile institutionale cele mai substantiale.

d) Tratatele si actele care modifica sistemul institutional, cum ar fi:

- Conventia privind anumite institutii comune, semnata la 25 martie 1957 la Roma, impreuna cu Tratatele CEE si CEEA;

- Tratatul de fuziune a institutiilor din 6 aprilie 1965, intrat in vigoare la 1 iulie 1967;

- Actul privind alegerea reprezentantilor Adunarii prin vot universal direct din 20 septembrie 1976.

e) Se adauga tratatele si actele care modifica regulile bugetare:

- Decizia privind resursele proprii din 21 aprilie 1970, cu modificarile ulterioare, prin care s-au inlocuit contributiile statelor membre cu resursele proprii ale Comunitatii etc.;

f) Tratatele si actele referitoare la aderarea noilor state membre, care modifica in mod necesar Tratatele constitutive, fac si ele parte din dreptul originar.

2. Caracterizarea dreptului primar

Curtea de Justitie considera ca tratatele reprezinta "Carta constitutionala de baza" a Comunitatii. Asadar, tratatele reprezinta fundamentul Comunitatii, izvoarele de drept cu forta juridica suprema. Evident, ele nu sunt o constitutie a Uniunii in sensul din dreptul constitutional intern. Ele raman tratate internationale, cu toate ca in multe privinte nu se  supun dreptului comun in materia tratatelor.

Asa cum am notat mai sus, tratatele constitutive sunt in principiu independente, statele asumandu-si prin acestea angajamente juridice distincte. Totusi, Curtea Europeana de Justitie a subliniat insistent legatura dintre aceste tratate. Curtea a relevat ca intre tratate exista o "comunitate de inspiratie", o unitate functionala. Preocupata de coeziunea dreptului comunitar, atunci cand interpreteaza o prevedere dintr-un tratat, ea recurge adesea la cercetarea celorlalte tratate constitutive. De exemplu, avand in vedere natura unica a institutiilor comunitare, Curtea a interpretat dispozitiile institutionale ale unuia sau altuia dintre tratate constitutive in asociatie cu celelalte, reconciliindu-le, daca se impunea aceasta. Astfel, desi actiunea in anulare a actelor Parlamentului ce produc efecte fata de terti era prevazuta numai de TCECO, Curtea a acceptat-o si pentru situatii ce nu apartineau domeniului carbunelui si otelului.

3. Revizuirea tratatelor constitutive

Procedura de revizuire este prevazuta de art. 48 TUE. Propunerile de modificare pot apartine guvernelor nationale sau Comisiei, care sesizeaza Consiliul. Acesta, dupa consultarea Parlamentului si, daca este cazul, a Comisiei si/sau a Consiliului Bancii Centrale Europene, poate emite un aviz in favoarea intrunirii unei conferinte interguvernamentale. In cadrul acestei conferinte, reprezentantii statelor negociaza modificarile. Proiectul de tratat este semnat de statele membre si ratificat de ele, potrivit propriilor reguli constitutionale.

In unele cazuri de mai mica importanta, tratatele prevad proceduri simplificate de revizuire. Statele nu pot modifica tratatele in afara procedurii normale de revizuire, hotarand singure - fie si in unanimitate - si indepartand institutiile comunitare de la rolul prevazut de tratate. Acest lucru confirma ca tratatele constitutive nu sunt tratate internationale obisnuite, modificabile potrivit dreptului international comun.

Referat: Legile lui Murphy - legile entropiei Referat: Zoroastrism (Mazdeism) - religia dualista aparuta in Iran

Pentru ca este nevoie de unanimitate, revizuirea a devenit foarte anevoioasa, odata cu marirea numarului de membri.

La elaborarea Constitutiei europene, s-a folosit o procedura deosebita. Proiectul de Constitutie a fost intocmit de o Conventie pentru viitorul Europei, ale carei lucrari s-au desfasurat in conditii de transparenta, cu o consultare larga a publicului european. Apoi, conferinta interguvernamentala a stabilit textul final, care a fost semnat de state. Blocajul s-a produs insa in faza de ratificare. Multe din dispozitiile Constitutiei au fost preluate de Tratatul de la Lisabona. Vom vedea in ce masura noul tratat, al carui obiectiv este mai putin ambitios ("tratat de modificare").

4. Dreptul derivat

4.1. Generalitati

Tratatele constitutive nu puteau contine toate regulile necesare pentru activitatea Comunitatii. Din aceasta cauza, ele au dat autoritatilor comunitare puterea de a completa, preciza si asigura punerea lor in aplicare, adoptand acte juridice.

Dreptul derivat cuprinde actele adoptate de institutiile comunitare, in aplicarea tratatelor. Principala clasificare se face intre actele obligatorii si cele neobligatorii:

- Actele obligatorii sunt regulamentele, directivele, deciziile.

- Actele neobligatorii sunt recomandarile si avizele, la care se adauga actele atipice sau nenumite.

Alta clasificare distinge intre actele tipice si cele atipice. Actele tipice sau numite sunt prevazute de tratate (regulamentele, directivele, deciziile, plus recomandarile si avizele), iar actele atipice sau nenumite sunt nascute din practica institutiilor (carti albe, rezolutii, declaratii, deliberari, concluzii, comunicari si multe altele).

Actele obligatorii de drept derivat

A.           Regimul juridic comun al actelor obligatorii de drept derivate

Calificarea actului

Curtea de Justitie a statuat ca natura veritabila a unui act depinde de obiectul, continutul, intinderea efectelor sale (generale sau individuale), si nu de procedura folosita sau denumirea data de institutia emitenta. Curtea poate recalifica actul dupa natura sa reala. Nerespectarea conditiilor de forma cerute de natura reala a actului atrage anularea actului.

Alegerea actului potrivit

Tratatele constitutive prevad de obicei actul comunitar ce va fi adoptat pentru o actiune, situatie in care institutiile comunitare nu au libertate de alegere. Daca tratatele nu precizeaza instrumentul juridic sau permit acte diferite, se poate alege cel mai adecvat.

Alegerea temeiului juridic al actului

Temeiul juridic al actului este dispozitia din tratatul constitutiv pe care se sprijina adoptarea sa. El determina competenta institutiilor si procedura de adoptare. Alegerea acesteia trebuie facuta dupa criterii obiective (mai ales dupa scopul si continutul actului), care sa poata fi controlate pe cale jurisdictionala. Alegerea e uneori dificila, pentru ca destule chestiuni au un caracter complex si pot fi examinate din multiple puncte de vedere. De exemplu, Curtea a anulat acte care au fost intemeiate pe prevederi ce atribuiau Parlamentului european un rol mai redus in procesul legislativ decat cel conferit de alte dispozitii.

Motivarea actului

Potrivit art. 253 TCE, actele comunitare trebuie motivate. Fara aceasta formalitate, actul e ilegal. Motivarea vine in ajutorul celor vizati de act, facilitandu-le intelegerea. Pe de alta parte, previne abuzurile institutiilor si permite un control judecatoresc mai eficace.

Publicitatea si intrarea in vigoare

Potrivit art. 254 TCE, actele adoptate prin procedura de codecizie, regulamentele Consiliului si ale Comisiei, precum si directivele adresate tuturor statelor membre sunt publicate in Jurnalul Oficial al UE si intra in vigoare in a douazecea zi de la data publicarii sau la data prevazuta in text.

Celelalte directive si deciziile ce nu sunt adoptate prin codecizie trebuie notificate destinatarilor, intrand in vigoare de la data notificarii. In practica, pentru informare, si acestea se publica in Jurnalul Oficial.

Actiunea in timp a actelor comunitare

Noile reglementari au efect imediat, cei interesati neavand drepturi castigate la mentinerea vechii reglementari, chiar pentru operatiunile angajate sub imperiul acesteia. Ei beneficiaza totusi de principiul protectiei increderii legitime in reglementarea existenta, preluat de Curte din dreptul german. Potrivit acestui principiu, institutiile comunitare isi angajeaza raspunderea cand suprima dispozitii existente, prin modificari cu efect imediat, fara avertisment si fara masuri tranzitorii adecvate, cu exceptia cazului cand ele pot invoca un interes public clar ce justifica aceasta suprimare.

Retroactivitatea normelor comunitare este admisa doar cu titlu exceptional, cand scopul de atins o impune, insa cu ocrotirea increderii legitime a celor interesati.

Retragerea actului

Curtea a decis ca institutiile pot retrage, cu efect retroactiv, un act comunitar, daca acesta este ilegal si daca retragerea intervine intr-un termen rezonabil, pentru a nu leza principiile securitatii juridice si ale increderii legitime. Nu poate fi retras un act valid care a atribuit drepturi individuale sau alte asemenea avantaje.

In final, subliniem ca statele sunt obligate sa respecte intregul continut al actului, indiferent de pozitia avuta in timpul adoptarii acestuia.

B. Regulamentul

Conform art. 249 alin. 2 TCE, regulamentul este actul comunitar cu aplicabilitate generala, obligatoriu in toate elementele sale si direct aplicabil in statele membre. Este principalul izvor de drept derivat.

Autorii regulamentelor sunt:

- Consiliul UE;

- Consiliul UE si Parlamentul European;

- Comisia (in baza puterii normative proprii sau in urma abilitarii din partea Consiliului);

- BCE, pentru sarcinile incredintate de Sistemul European al Bancilor Centrale.

Clasificare:

a) Regulamente de baza, care se intemeiaza direct pe o prevedere a unui tratat constitutiv si determina elementele esentiale ale materiei de reglementat;

b) Regulamente de executare sau de aplicare, care nu hotarasc elementele esentiale. Ele nu pot deroga de la regulamentele de baza. Adoptarea lor poate fi delegata Comisiei.

Intinderea efectelor

Tratatele dispun ca regulamentul are aplicabilitate generala, ceea ce inseamna ca produce efecte erga omnes. Deosebind decizia de regulament, CJ a aratat ca trasaturile esentiale ale deciziei rezulta din limitarea destinatarilor ei, in timp ce regulamentul, ce are in mod esential un caracter normativ, este aplicabil nu unor destinatari limitati, determinati sau identificabili, ci unor categorii privite in mod abstract si in ansamblu.

Obligativitate in toate elementele sale

Spre deosebire de directiva, regulamentul este obligatoriu atat in ce priveste rezultatul de atins, cat si mijloacele care trebuie folosite pentru realizarea obiectivului. Masurile nationale eventual necesare pentru punerea sa in aplicare trebuie sa se conformeze strict acestuia, pentru a nu impiedica aplicarea uniforma a regulamentului in spatiul comunitar.

Aplicabilitate directa in toate statele membre

Aplicabilitatea directa prevazuta de tratatele constitutive are doua semnificatii:

1) regulamentul se integreaza direct, imediat in ordinea de drept a statelor membre. Nu este nevoie de o norma nationala care sa introduca textul comunitar in sistemul de drept intern. De fapt, este chiar interzisa transformarea lui in norma nationala. Statul nu poate interveni decat cu masuri de punere in executare.

2) regulamentul produce efect direct, ceea ce inseamna ca el creeaza direct drepturi si obligatii in beneficiul ori in sarcina persoanelor fizice si juridice, iar drepturile pot fi invocate in fata judecatorilor nationali.

In cadrul CECO, echivalenta cu regulamentul era decizia generala CECO.

C. Directiva

Potrivit art. 249 alin. 3 TCE, directiva este obligatorie pentru fiecare stat membru destinatar in ce priveste rezultatul care trebuie atins, lasand autoritatilor nationale competenta in alegerea formei si a mijloacelor pentru atingerea rezultatului.

Caracterizare generala

Directiva se intemeiaza pe impartirea sarcinilor, pe colaborarea intre nivelul comunitar si cel national. E mai supla decat regulamentul si respecta particularitatile nationale. Daca regulamentul este un instrument de uniformizare, ea vizeaza apropierea si armonizarea legislatiilor nationale, pe de o parte si transpunerea in dreptul national a obiectivelor comunitare, pe de alta parte.

Ideea ce sta la baza directivei este cea a impartirii sarcinilor, a colaborarii dintre Comunitate si state. Ea reprezinta o metoda de legiferare cu doua etaje: la nivel comunitar sunt adoptate linia politica si modelul legislativ; in a doua faza, este sarcina statelor membre sa adapteze acest model la specificul dreptului propriu, in termenul fixat.

Autorii directivelor:

- Consiliul UE si Parlamentul European;

- Consiliul UE;

- Comisia, fie in baza puterii sale autonome, fie in urma abilitarii din partea Consiliului.

Clasificare:

Similar regulamentelor, distingem directivele de baza si directivele de executare.

Intinderea efectelor

Directiva este mai greu de incadrat in tipologia clasica: act normativ - act individual. Actul normativ are prin definitie un caracter general si abstract. La o prima citire a art. 249 alin. 2 TCE, s-ar putea conchide ca directivele produc efecte doar pentru statele vizate, ele parand a fi acte individuale. Dar cand transpunerea in dreptul national se face prin acte normative, directivele capata, la nivelul final, efecte normative. In plus, cand sunt adresate tuturor statelor (cazul obisnuit), ele se prezinta ca o procedura de legiferare indirecta.

In consecinta, Curtea Europeana de Justitie le-a recunoscut calitatea de acte cu intindere generala si chiar caracterul general normativ.

Limitele libertatii de actiune a statelor

A transpune directivele inseamna a le pune in aplicare prin intermediul unor masuri interne, asemanator cu punerea in aplicare a legilor-cadru interne prin acte normative subordonate. Statele sunt libere sa aleaga instrumentele legislative oportune, dar acestea trebuie sa aiba caracter coercitiv. Drepturile si obligatiile ce decurg din directive trebuie sa poata fi determinate clar si precis, pentru ca cetatenii sa aiba posibilitatea de a se prevala de ele, inclusiv in fata tribunalelor nationale. Modul de transpunere a directivelor este evaluat potrivit criteriilor comunitare. Atunci cand directiva este detaliata, libertatea statelor este minima, caz in care se atenueaza diferenta fata de regulament.

Termenul de transpunere

Statele membre trebuie sa respecte termenul de transpunere stabilit prin directiva.

Efectul direct al directivelor netranspuse

Daca statul nu a transpus directiva pana la expirarea termenului sau daca a transpus-o in mod nesatisfacator, aceasta poate produce efecte directe (prin urmare, poate fi invocata si in fata instantelor). Nu i se recunoaste insa decat efectul direct vertical (intre stat si cetateni) si doar daca efectul direct este in favoarea cetateanului. Se considera ca efectul direct sanctioneaza neindeplinirea de catre state a obligatiilor comunitare. Acest obligatii nu pot insa fi extinse si asupra persoanelor particulare. De aceea, nu opereaza si efectul direct orizontal (asupra relatiilor dintre particulari).

La CECO, instrumentul echivalent era recomandarea CECO, care putea fi adresata si intreprinderilor.

D. Decizia

Potrivit art. 249 alin. 4 TCE, decizia este obligatorie in toate elementele sale pentru cei carora li se adreseaza (statele membre, persoanele fizice sau juridice).

Ea este un act individual de executare a dreptului comunitar, echivalent al actului administrativ individual din dreptul intern. Este actul tipic prin care institutiile comunitare solutioneaza cazuri particulare.

Autorii deciziilor

- Consiliul;

- Consiliul si Parlamentul;

- Comisia, in baza puterilor sale autonome sau in baza abilitarii din partea Consiliului;

- Banca Centrala Europeana.

Decizia se deosebeste de regulament prin caracterul individual (persoanele vizate pot fi determinate in momentul adoptarii si aceasta categorie de persoane nu poate fi extinsa ulterior) si de directiva prin obligativitatea in toate elementele sale.

Decizia produce efecte directe fata de destinatari, creandu-le drepturi si obligatii, dupa cum urmeaza:

- efecte directe orizontale, decizia adresata particularilor;

- efecte directe verticale, decizia destinata statelor.

In sistemul CECO, ii corespundea decizia individuala.

5. Actele numite neobligatorii de drept derivat: recomandarile si avizele

Art. 249 alin. 5 TCE prevede doar ca recomandarile si avizele nu au forta obligatorie. Ele sunt emise in materiile unde Comunitatea nu are putere normativa sau in situatia in care adoptarea unor masuri obligatorii este subordonata unei perioade de tranzitie, avand rolul de a pregati statele pentru viitoarele obligatii. De obicei, avizul prezinta opinia unei institutii cu privire la o situatie, iar recomandarea ii invita pe destinatari sa adopte o anumita conduita.

Curtea verifica natura adevarata a actului, cercetand daca acesta este in realitate o decizie, caz in care este admisibila actiunea in anulare impotriva sa. Practic, CJ examineaza daca un act intitulat recomandare sau aviz nu vizeaza sa produca efecte coercitive.

Desi nu a recunoscut recomandarilor si avizelor efecte directe (e clar ca ne referim la actele neobligatorii in adevaratul sens al cuvantului), CJ a subliniat ca ele pot produce efecte juridice indirecte. Astfel, Curtea a decis ca instantele nationale sunt tinute sa ia in considerare prevederile recomandarilor, mai ales cand ele sunt de natura sa clarifice interpretarea altor dispozitii nationale sau comunitare (cauza 322/88, Grimaldi).

6. Actele atipice sau nenumite

Ele nu sunt prevazute de tratate, ci sunt nascute din practica institutionala: programe, rezolutii, acorduri interinstitutionale, declaratii, recomandari, comunicari, concluzii, coduri de conduita, deliberari. Aici intra si regulamentele interne de organizare a institutiilor.

Cel mai adesea ele exprima intentii, angajamente de comportament sau pareri, deziderate fara efecte juridice. Uneori, CJ le admite efecte juridice, judecand nu dupa forma sau denumire, ci dupa intentia autorilor actului. S-au recunoscut efecte juridice unor deliberari sau rezolutii ale Consiliului, coduri de conduita, comunicari ale Comisiei etc.