Teoria generala a functiei publice

§ 1. Notiuni specifice. Evolutia legislatiei in domeniu

Notiunea de functie publica reprezinta o notiune fundamentala a dreptului public in general, a dreptului administrativ in special, strans legata de notiunea de organ, autoritate, activitate administrativa, etc. Titularul unei functii publice este de regula, dar nu intotdeauna, un functionar public.

Functionarea oricarei autoritati sau institutii publice presupune, dupa cum deja s-a precizat, trei elemente: competenta, mijloace materiale si financiare si personal, structurat pe compartimente, linii ierarhice si functii, dintre care doar unele sunt functii publice.

In toate tarile exista traditii privind reglementarea functiei publice, ce nu trebuie insa confundate cu aparitia unui statut general.

Denumirea de statut, provenind de la cuvantul latin statutum, derivat din verbul statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifica un ansamblu de norme juridice ce cuprinde vointa statului de a reglementa, in mod autoritar, o anumita categorie de raporturi sociale ori institutii juridice.

Primul statut al functiei publice a fost adoptat in Spania, in anul 1852, apoi in Luxemburg, in anul 1872, iar in Danemarca, prima lege despre functionari dateaza din anul 1899. Primul Statut al angajatilor civili ai statului a fost adoptat in Italia, in anul 1908, iar prima lege irlandeza referitoare la functia publica dateaza din anul 1922. Olanda a adoptat prima lege privind functionarii in anul 1929 si Regulamentul general privind functionarii Regatului, in anul 1931. In Germania a existat inca din anul 1806 un Cod bavarez al functiei publice, dar prima codificare generala s-a adoptat abia in anul 1937. In Franta, desi traditiile privitoare la functia publica sunt anterioare Revolutiei de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite propuneri legislative, primul Statut al functiei publice a fost adoptat abia in anul 1941.

Doctrina romaneasca interbelica s-a pronuntat dintotdeauna ferm, in favoarea unui Statut, “ce ar urma sa impiedice arbitrariul organelor politice, sa puna stavila starii de nesiguranta in care se aflau slujbasii administratiei centrale si locale, dar si sa intareasca garantiile de buna indeplinire a serviciilor publice”. In acest spirit a fost subliniata necesitatea ca acesta sa asigure “garantarea impartialitatii si neutralitatii in administratie”, si deci protejarea functionarului de presiunile guvernamentale sau ale administratiei.

Denumirea de “Statut al functionarilor publici” a fost utilizata pentru prima data in art.8 al Constitutiei din 1923, care a stabilit doua principii fundamentale: numai romanii erau admisi in functiile si demnitatile publice si necesitatea adoptarii unor legi speciale privind statutul functionarilor publici.

Prima lege speciala in materie a fost adoptata la 19 iunie 1923, ca urmare a principiilor stabilite prin Constitutia din 1923, si a intrat in vigoare la 1 ianuarie 1924.            

Statutul din anul 1923, in baza caruia s-a adoptat si un Regulament continand regimul juridic al functionarilor publici din administratia de stat a reprezentat dreptul comun pentru functionarii publici, in absenta unor reglementari speciale.

Statutul s-a aplicat pana la 8 iunie 1940, data la care a fost promulgat Codul functionarilor publici. Acesta se compunea din doua parti, prima continea dispozitii aplicabile functionarilor publici din toate serviciile, iar a doua se referea doar la functionarii administrativi si la functionarii de specialitate, cu exceptia unor categorii expres prevazute, carora li se aplicau reglementari speciale (corpul judecatoresc, ofiterii, corpul didactic, avocatii, medicii, inginerii, preotii etc.).

Dupa numeroase modificari, Codul functionarilor publici a fost abrogat dupa anul 1944, fiind urmat de reglementari, in spiritul noii ordini constitutionale.

In septembrie 1946 s-a adoptat o noua Lege privind Statutul functionarilor publici, abrogata dupa numai 3 ani, pe fondul preocuparilor pentru adoptarea primului Cod al muncii.

In perioada 1949-1989, functionarilor publici li s-au aplicat prevederile Codului muncii, adoptandu-se si unele reglementari speciale, fara a se iesi insa din sfera regimului contractual.

§ 2. Constitutionalitatea si legalitatea functiei publice

In ce priveste constitutionalitatea functiei publice, daca ne raportam la alte state ale Uniunii Europene constatam ca, in fiecare din tarile care au constitutii scrise se regasesc principii ale functiei publice. Numarul articolelor din Constitutie referitoare la functia publica difera insa, de la o tara la alta, dupa cum difera si tehnica sau continutul reglementarii.

Intr-un prim grup de state, majoritar, (Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Suedia, Austria si Finlanda) Constitutia prevede competenta legiuitorului de a stabili regulile aplicabile functiei publice.

In alte state (Irlanda, Luxemburg), atribuirea acestei competente este implicita si rezulta chiar din suprematia legiuitorului, care poate interveni pentru a reglementa materia. Se stie, de pilda, ca separarea Republicii irlandeze de traditia britanica s-a realizat prin votarea Constitutiei din 1937, care la randul ei, s-a fundamentat juridic, pe o Lege privind functia publica, votata cu 13 ani mai inainte.

ESEU: Dezvoltare regionala - test grila ESEU: Politicile de solidaritate, politici sociale si coeziunea europeana

Un al treilea grup de state se caracterizeaza printr-o partajare, in baza dispozitiilor constitutionale, intre legislativ si executiv, a reglementarii functiei publice. In Belgia si in Marea Britanie, Seful statului dispune de competenta in materie de statut al functionarilor, in baza prerogativelor sale regale. De asemenea, in Olanda si in Franta.

Statutul functionarilor publici sau dreptul comun al functiei publice, intr-o formulare mai riguroasa sub aspect juridic, ar putea fi definit ca ansamblul regulilor referitoare la situatia juridica a functionarului public.

In acest sens, mai peste tot in Europa, se poate regasi un Statut al functionarilor publici. Dar, ordonarea formala a acestui statut este mai mult sau mai putin omogena, neputand fi identificat un text unic care sa poata fi calificat drept  “statutul general al functiei publice”.

Tot din perspectiva dreptului comparat, existenta unor statute sau Coduri, cu rol de drept comun al functiei publice ridica doua probleme legate de sfera functionarilor publici si anume: in ce masura se aplica Statutul, personalului din administratie sau cu alte cuvinte, care sunt categoriile de functionari publici ce intra sub incidenta Statutului si care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse in Statut.

In plus, in toate tarile Uniunii Europene, anumite tipuri de functii sunt exercitate in cadrul unor reglementari statutare particulare. Este vorba in primul rand, despre politie, supusa unei ierarhii speciale, privata de dreptul de greva si uneori, de cel sindical. Este de asemenea, cazul judecatorilor, care beneficiaza de garantii de independenta speciale, chiar daca, in sens larg pot fi considerati ca functionari. Este in general, si cazul diplomatilor, supusi unor constrangeri privind mobilitatea si adoptarea unei atitudini rezervate, dar dispunand in schimb de indemnizatii semnificative.

Bazele constitutionale ale functiei publice in Romania se regasesc in principal, in continutul art.16 alin.3 si art.73 alin.3 litera j.

Astfel, art.16 din Constitutia Romaniei, asa cum a fost modificat si completat prin legea de revizuire, consacra principiul potrivit caruia:

“Functiile si demnitatile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, in conditiile legii, de persoanele care au cetatenia romana si domiciliul in tara. Statul roman garanteaza egalitatea de sanse intre femei si barbati pentru ocuparea acestor functii si demnitati.”

Doua modificari esentiale au intervenit fata de dispozitia initiala.

In primul rand, a fost eliminata conditia de a avea numai cetatenia romana pentru ocuparea unei demnitati sau functii publice, deoarece in spiritul reglementarilor europene, nu era justificata interdictia ocuparii acestor functii de catre cetatenii romani care au si alta cetatenie, de regula, a tarilor din zona civilizatiei europene.

In al doilea rand, s-a prevazut garantia egalitatii dintre femei si barbati in ocuparea unei asemenea functii, garantie ce corespunde unui curent de idei caracteristic dezvoltarii democratiilor contemporane si prezinta semnificatia unei discriminari pozitive, in favoarea femeilor, pentru a dobandi un rol mai important in viata publica a tarii.

O alta dispozitie constitutionala in materie, se regaseste in art.73 alin.(3) ce enumara domeniile in care se reglementeaza prin lege organica, statutul functionarilor publici, putand fi identificat la lit. j). Deoarece la acelasi articol, la litera p) se mentioneaza si  “regimul general privind raporturile de munca, sindicatele, patronatele si protectia sociala” ca materie a legii organice, rezulta ca, legiuitorul constituant a urmarit sa consacre un regim statutar pentru functionarii publici si un regim contractual, pentru restul salariatilor.

In ce priveste sfera functionarilor publici, acesta este un aspect care tine de legiuitorul organic, nefiind insa de conceput un functionar public in afara principiilor generale ale Statutului, ce reglementeaza deci, un regim de drept public, mai exact, un regim de drept administrativ.

Dupa ani de zile de mese rotunde, seminarii si conferinte nationale si internationale organizate pe marginea acestei problematici, in care au fost dezbatute diferite proiecte legislative realizate pe aceasta tema, Legea privind Statutul functionarilor publici a fost adoptata in sedinta comuna a Camerelor, in urma angajarii raspunderii Guvernului in fata Parlamentului, potrivit art.114 din Constitutia republicata, devenind Legea nr.188/1999.

Ulterior, legea a suferit o serie de modificari si completari, schimbari substantiale fiindu-i aduse prin Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, deja evocata. Dupa republicare, Statutul functionarilor publici a fost din nou substantial modificat. A urmat o noua republicare in anul 2007 urmata de noi modificari prin doua ordonante de urgenta, la finele lui 2008.

Obiectul de reglementare al Legii privind Statutul functionarilor publici il reprezinta, “regimul general al raporturilor juridice dintre functionarii publici si stat sau administratia publica locala, prin autoritatile administrative autonome ori prin autoritatile si institutiile publice ale administratiei publice centrale si locale, denumite in continuare, raporturi de serviciu.

Scopul legii il constituie asigurarea, in conformitate cu dispozitiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient si impartial, in interesul cetatenilor, precum si al autoritatilor si institutiilor publice din administratia publica centrala si locala.”

In ce priveste conceptul de raport de serviciu, de-a lungul vremii, in doctrina a aparut necesitatea stabilirii naturii juridice a acestuia.

In opinia specialistilor in dreptul muncii, raportul de serviciu este tot o forma a raportului juridic de munca, si nu un raport de drept administrativ.

In opinia autorilor de drept administrativ, natura juridica a raportului de serviciu trebuie stabilita in functie de specificul elementelor acestui raport juridic si anume: partile, continutul si obiectul sau.

Dintr-o asemenea perspectiva, functionarii publici sunt priviti ca agenti ai autoritatilor/institutiilor publice care concura la realizarea puterii publice si de aceea, sunt supusi, cu preponderenta regulilor speciale de drept administrativ.

Calitatea de functionar public izvoraste din actul de numire in functie, care este un act administrativ de autoritate, si nu de dreptul muncii.

In baza actului de numire in functie ia nastere un raport de serviciu care este un raport de drept public avand ca obiect realizarea puterii publice.

In concluzie, raportul de serviciu este un raport contractual de drept administrativ, si nu de dreptul muncii, desi cele doua raporturi prezinta si unele trasaturi comune.

Acest punct de vedere a fost imbratisat si de legiuitor, la ora actuala, care defineste expres raporturile de serviciu, ca fiind acele raporturi care “se nasc si se exercita pe baza actului administrativ de numire, emis in conditiile legii” cu precizarea ca: “exercitarea raporturilor de serviciu se realizeaza pe perioada nedeterminata ” si doar prin exceptie de la aceasta prevedere, “functiile publice temporar vacante pe o perioada de cel putin o luna pot fi ocupate pe perioada determinata, in conditiile expres prevazute de lege”.

De-a lungul vremii, doctrina de drept public referitoare la statutul functionarilor publici a fost indisolubil legata de analiza notiunii si implicit de natura juridica a functiei publice, problema in legatura cu care s-au dezvoltat doua pozitii fundamentale, diferite.

Pe de-o parte, poate fi identificata teoria “situatiei contractuale”, prin care s-a incercat definirea functiei publice, fie prin intermediul unor institutii ale dreptului civil, in speta contractul de mandat, fie prin intermediul unor institutii ale dreptului administrativ, in speta contractul administrativ.

Pe de alta parte, este vorba despre teoria “statutului legal”, sustinuta de autorii francezi, functia de stat fiind privita ca un statut legal, actul sau de instituire fiind un act de autoritate, iar cel ce exercita functia, exercitand autoritatea statala si nu drepturile izvorate dintr-o situatie contractuala.

Astfel, functia publica a fost definita in doctrina interbelica ca reprezentand “complexul de puteri si competente, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, in vederea ocuparii, in chip temporar, de un titular sau de mai multi, persoana fizica care, exercitand puterea in limitele competentei, urmareste realizarea scopului pentru care a fost creata functiunea”.

In doctrina postbelica s-au fundamentat de asemenea doua teze opuse cu privire la natura juridica a functiei publice.

Pe de-o parte, autorii de drept civil, in special, de drept al muncii au sustinut teza unicitatii izvorului raportului juridic de munca, cu toate consecintele juridice ce decurg de aici.

Pe de alta parte, orientarea initiala a autorilor de drept administrativ si a unor autori de dreptul muncii s-a axat pe ideea dublului raport juridic al functionarului de stat care aparea atat ca subiect al unui raport de serviciu cat si ca subiect al unui raport de munca. Ulterior, cele doua categorii de raporturi au fost privite ca formand o unitate dialectica indestructibila, ce ducea la un raport de sine statator – raportul de functie.

A fost fundamentata astfel, o a doua acceptiune a notiunii de functie de stat, axata pe ideea de subiect de drept, ce viza situatia juridica a functionarului investit cu atributiile functiei, ca subiect al raporturilor juridice pe care le presupune exercitarea acesteia.

Functia publica a fost definita astfel ca reprezentand situatia juridica a persoanei fizice investita, in mod legal, cu capacitatea de a actiona in realizarea competentei unui organ de stat, teza valabila si potrivit actualului cadru legislativ, daca inlocuim notiunea de organ de stat cu cea de autoritate publica.

Aflandu-se intr-o situatie legala, functionarului public ii sunt stabilite coordonatele functiei prin lege, iar atributiile ce ii sunt incredintate sunt de ordin general, prevazute de lege, in interesul serviciului public.

In ce priveste reglementarea functiei publice, potrivit dreptului comparat, in celelalte state ale Uniunii Europene se mentine si in prezent, vechea disputa intre conceptia dominanta de altfel, axata pe ideea statutului legal, ce conduce la un regim juridic unilateral de drept public si conceptia statutului contractual, ce conduce la regimul dreptului privat.

Fara a se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit vorbi despre functia publica ca statut legal sau despre functia publica ca un raport de drept privat, fara ca una sa fie opusa cu necesitate celeilalte.

Potrivit Legii nr.188/1999, republicata in 2007: “functia publica reprezinta ansamblul atributiilor si responsabilitatilor, stabilite in temeiul legii, in scopul realizarii prerogativelor de putere publica de catre administratia publica centrala, administratia publica locala si autoritatile administrative autonome.” Functiile publice sunt prevazute prin anexa la lege.

Principiile care stau la baza exercitarii functiei publice, potrivit legii, sunt: a). legalitate, impartialitate si obiectivitate; b). transparenta; c). eficienta si eficacitate; d). responsabilitate, in conformitate cu prevederile legale; e). orientare catre cetatean; f). stabilitate in exercitarea functiei publice; g).subordonare ierarhica.

Dupa cum se poate lesne observa, se subliniaza in doctrina actuala, aceste principii nu sunt ale functiilor publice, ci ale functionarilor publici.

In legislatia si doctrina interbelica, stabilitatea garanta functionarilor publici dreptul de a nu fi transferat, sanctionat sau inlocuit decat in conditiile legii, iar transferul in interesul serviciului, chiar si in alta localitate, se putea face si fara acordul functionarului, dar cu respectarea prevederilor legale.

§ 3. Teste de autoevaluare (cu caracter exemplificativ)

1.     Potrivit Constitutiei Romaniei republicate, functiile si demnitatile publice, civile sau  militare pot fi ocupate de persoanele care au:

a. numai cetatenia romana si domiciliul in tara

b. cetatenia romana si domiciliul in tara

c. cetatenia romana si cel putin resedinta in tara

2.     In cazul functionarilor publici, raporturile de serviciu sunt acele raporturi care se nasc si se exercita pe baza:

a.     actului administrativ de numire, emis in conditiile legii

b.     contractului de munca, incheiat in conditiile legislatiei muncii

c.      acordului de vointa dintre angajat si angajator

3.     Functia publica reprezinta:

a. un ansamblu de atributii si responsabilitati

b. un complex de drepturi

c. un complex de obligatii

4.     Printre principiile care se afla la baza exercitarii functiei publice mentionam:

a. motivarea si proportionalitatea

b. subsidiaritatea si deconcentrarea

c. legalitatea, impartialitatea si obiectivitatea

5. Functionarilor publici din cadrul autoritatilor publice locale:

a. li se aplica legislatia de dreptul muncii

b. beneficiaza de un statut propriu

c. sunt supusi unui statut special

d. li se aplica acelasi statut ca si functionarilor din cadrul autoritatilor si institutiilor publice centrale