Administratia publica si notiunea de coruptie si birocratie - particularitatile birocratiei publice

Notiunea de coruptie

Doi factori sunt esentiali pentru o buna functie publica: etica si increderea. Pentru functia publica din Europa occidentala, etica include, in general, impartialitate in exercitarea serviciului public si rezistenta la coruptie. Administratia trebuie sa respecte norme etice severe. Parlamentarii si ministrii trebuie sa ajute functionarii, stabilind si aplicand norme de conduita stricte. Cei alesi trebuie sa se abtina sa ceara functionarilor sa depaseasca limita ce separa ceea ce este just de ceea ce nu este.

Influentarea vietii publice de catre coruptie este o problema care afecteaza ansamblul Europei. Ea se manifesta mai grav in unele tari din Europa de Est, dupa 50 de ani in care sistemul a alimentat neincrederea cetatenilor la adresa functionarilor si a deformat constiinta civica a celor care au trait si s-au format in acea perioada.

Coruptia reprezinta o amenintare majora la adresa democratiei si economiei de piata. Ea impiedica dezvoltarea economica si sociala, submineaza increderea cetatenilor in democratie, erodeaza regula legii, constituind o negare a drepturilor omului si a principiilor democratice.

Montesquieu arata antinomia dintre coruptie si democratie. Coruptia destructureaza principiile fundamentale ale statului de drept, demoleaza increderea in mecanismele democratiei, slabeste ordinea constitutionala. Antrenand confuzia si suspiciunea, coruptia afecteaza starea de legalitate.

Coruptia genereaza discriminare si inegalitati, imbogatiri rapide si ilicite, duce la crearea unor monopoluri care pervertesc sau distrug legile economiei de piata. 'Ea incalca drepturile economice si sociale, iar in final slabeste increderea <of man to man>, atacand, astfel, insasi esenta (inima) drepturilor omului'.

Coruptia este un fenomen antisocial ce reprezinta o intelegere nelegala intre doua parti, una propunind sau promitind privilegii sau beneficii nelegitime, cealalta, antrenata in serviciul public, consimtind sau primindu-le in schimbul executarii sau neexecutarii unor anumite actiuni functionale ce contin elemente ale infractiunii prevazute in Codul penal.

Coruptia reprezinta inculcarea sistematica si nesanctionata a normelor unei organizatii sau institutii de catre unii membrii care in virtutea faptului ca detin o anumita autoritate , utilizeaza resursele organizatiei cu destinatii diferite de scopurile acesteia.

Coruptia nu poate fi asimilata, in mod automat, cu faptele de natura penala, chiar daca in majoritatea cazurilor ea este strans legata de criminalitate. Coruptia in sens larg, ca si coruptia penala scot in evidenta aceiasi atitudine fata de morala si etica si pentru a merge la esenta trebuie precizat ca in toate situatiile ea tine de abuzul de putere si de incorectitudine in luarea unei decizii. Coruptia reprezinta utilizarea abuziva a puterii publice pentru obtinerea de foloase personale necuvenite.

Termenul de coruptie a fost utilizat in legatura cu sistemul politic si administrativ numai in epoca moderna. In evul mediu el se referea la putreziciunile, la descompunerea carnii dupa moarte, la dezintegrare. De aici conotatia principala a termenului, in acea perioada, privitoare la decaderea spirituala, la vicierea ideilor religioase, a studiilor clasice, a limbii si a moralitatii.

Coruptia implica utilizarea abuziva a puterii publice, in scopul obtinerii, pentru sine ori pentru altul, a unui castig necuvenit:

• abuzul de putere in exercitarea atributiilor de serviciu;

• frauda (inselaciunea si prejudicierea unei alte persoane sau entitati);

• utilizarea fondurilor ilicite in finantarea partidelor politice si a campaniilor electorale;

• favoritismul;

• instituirea unui mecanism arbitrar de exercitare a puterii in domeniul privatizarii sau achizitiilor publice;

• conflictul de interese (prin angajarea in tranzactii sau dobandirea unei pozitii sau unui interes comercial care nu este compatibil cu rolul si indatoririle oficiale).

Grupul Multidisciplinar privind Coruptia (GMC), a adoptat urmatoarea definitie „coruptia cuprinde comisioanele oculte si toate celelalte demersuri care implica persoane investite cu functii publice sau private, care si-au incalcat obligatiile care decurg din calitatea lor de functionar public, de angajat privat, de agent independent sau dintr-o alta relatie de acest gen, in vederea obtinerii de avantaje ilicite, indiferent de ce natura, pentru ele insele sau pentru altii”.

Coruptia poate fi, in unele societati subdezvoltate, un fenomen mai mult sau mai putin normal, constituind principala sursa de castig pentru categorii largi de indivizi. In sistemele totalitare, in cele comuniste in special,coruptia a fost tolerata din considerente politice, fiind utilizata ca instrument de control social. Coruptia se intalneste practic in orice societate,chiar si in cele cu indelungata traditie democratica.

Notiunea de birocratie

Birocratia reprezinta un mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regula plasate intr-o structura ierarhica si dispunand de atributii, responsabilitati si proceduri strict definite.

Birocratia a caracterizat primele forme de organizare sociala, ea a existat in cadrul marilor imperii orientale din antichitate, care se bazau pe sisteme centralizate de organizare in vederea gestionarii resurselor de care dispuneau, a caracterizat statele absolutiste europene si a fost preluata si in statele nationale moderne, extinzandu-se dincolo de organizatiile statale in cvasitotalitatea organismelor sociale.

In conditiile cresterii interventionismului statal, in secolul XIX, au aparut si primele referiri si analize ale fenomenului birocratic, vizandu-se in primul rand aspectele negative. Astfel, birocratia era vazuta ca opunandu-se democratiei, prin limitarea participarii unor categorii largi la procesul decizional si prin tendinta corpului de functionari de a se transforma intr-o categorie distincta si de a-si impune propriile interese prin intermediulputerii detinute.

Max Weber este cel care face din birocratie o forma de aplicare foarte generala, bazata pe profesionalism, diviziunea muncii, ierarhismul functiilor si impersonalitatea regulilor. In conceptia sa, organizarea birocratica ar asigura precizia, permanenta, disciplina, rigoarea si previzibilitatea comportamentelor, fiind superioara tuturor celorlalte sisteme.

Weber subliniaza indispensabilitatea birocratiei pentru rationalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor in orice tip de organizatie specifica societatii industriale. Prototip alunei organizatii rationale, ea este suportul major al rationalizarii lumii moderne; birocratia nu este o putere autonoma,ci doar un aparat, centralizat,competent si eficient, dar in general subordonat unei puteri publice sau de alta natura.

Birocratia este astazi perceputa ca forma corupta generata de administratia care in loc sa-si indeplineasca in mod corect sarcina sa de serviciu public, foloseste birocratia in propriul ei folos.

Particularitatile birocratiei publice

Prima caracteristica a organizatiei birocratice este locul dominant ocupat de autoritatea ierarhica. Exista un inalt nivel de centralizare a deciziilor care conduce la o izolare a nivelurilor ierarhice. Informarea si directivele parcurg intreaga ierarhie de la varf la baza. Nivelul superior stabileste principiile generale iar esaloanele inferioare trebuie sa le puna in practica, astfel ca pe masura ce se coboara in ierarhie, regulile sunt din ce in ce mai apasatoare. Structura iérarhica presupune ca fiecare nivel depinde de nivelul superior si ca fiecare angajat nu are decat un conducator, astfel ca cea mai mare parte a birocratiilor au o structura piramidala. Relatiile de autoritate sunt astfel, prestabilite si limitate arbitrar.

Aceasta autoritate centralizata se caracterizeaza prin specializare si diviziune stricta a muncii. Acest model implica o definire foarte precisa a obiectivelor organizationale, astfel ca, organizarea birocratica ar putea sa asigure eficacitatea.

Intr-o organizatie birocratica exista reguli si proceduri impersonale, prestabilite care urmaresc sa limiteze imprevizibilul, fiind scrise si constituind “memoria” organizatiei. Membrii sai utilizeaza aceeasi impersonalitate in relatia cu clientii iar organizatia ar putea asigura un serviciu echitabil, onest si eficace. Totusi, comportamentul standardizat al birocratului ii dezvolta un ritualism rigid in comportament, astfel ca raspunde cu dificultate noilor cerinte.

Cele mai multe organizatii birocratice sunt destinate sa rezolve probleme de rutina potrivit unui set cunoscut de reguli. Cand se confrunta cu o situatie neprevazuta in aceste reguli, ele au probleme serioase. Unul din motive este tendinta fiecarei persoane din organizatie sa transmita altora responsabilitatea unei astfel de decizii deoarece este posibil ca lucrurile sa nu mearga bine si sa fie tras la raspundere.

Cand intalnesc o situatie noua, birocratii incearca adesea s-o adapteze la una pentru care exista reguli. Aceasta tendinta de a 'forta' situatiile pentru a se potrivi regulilor, in parte rezulta din inclinatia spre conformare care se manifesta in grupuri si organizatii. Astfel, desi organizatiile birocratice pot fi rationale si eficiente in rezolvarea

situatiilor familiare, ele nu se pot adapa la schimbare. Situatiile noi cer moduri noi de rezolvare a problemelor, dar vechile moduri au tendinta de a se autoperpetua. Acest esec de adaptare la conditii noi uneori este denumit incapacitatea instruirii si reprezinta o limita serioasa a organizatiilor birocratice.

Structura birocratica poate raspunde optim unor cerinte de ordin tehnic, dar nu asigura eficacitatea in plan social-uman. In sfarsit, specializarea foarte accentuata conduce la rutina angajatilor iar ierarhia stricta scade gradul de responsabilitate. Salariatul va vedea regulile ca finalitati, fara a le asocia cu scopurile vizate de acestea. Astfel, valoarea instrumentala a regulilor devine o valoare finala, regulile se transforma din mijloace in finalitati iar angajatii se axeaza pe comportamentele stabilite de reguli si mai putin pe obiectivele organizatiei.

Organizatiile birocratice au tendinta de a se perpetua. In orice organizatie cu angajati, un obiectiv primar devine prezervarea organizatiei insesi, care, la randul ei, asigura pastrarea locurilor de munca ale angajatilor.

Sociologii numesc acest proces inlocuirea obiectivului, ceea ce inseamna ca obiectivele de origine ale organizatiei sunt devansate de obiectivul primar al prezervarii organizatiei. Astfel, birocratiile se caracterizeaza prin rezistenta la schimbare si tendinta de perpetuare.

Organizatiile birocratice tind nu numai sa supravietuiasca dar si sa creasca in dimensiune. O prima cauza este reprezentata de putere: prestigiul este determinat in mare masura de numarul de oameni pe care il controleaza un manager. De aceea este in interesul fiecarui manager sa angajeze cat mai multi oameni.

Odata ce mai multi oameni sunt angajati, apare nevoia inmultirii altor categorii de personal (sefi de sectii si birouri, secretare etc.) Asa numita 'lege' a lui Parkinson a relevat de ce nu este niciodata greu sa se dea de lucru tuturor angajatilor. Potrivit acestei 'legi', munca necesara se extinde de asa maniera ca sa se foloseasca timpul si tot personalul disponibil. Se spune ca, daca sunt oameni disponibili, ceva se va gasi de facut pentru ei.

Cresterea, diminuarea sau chiar disparitia unui volum de munca administrativa nu afecteaza in mod direct si semnificativ numarul personalului birocratic, ci intervin alti doi factori care caracterizeaza tendinta de expansiune birocratica: multiplicarea subordonatilor si multiplicarea activitatilor.

O a doua cauza este reprezentata de cresterea calitativa si cantitativa a sarcinilor care solicita o organizatie in epoca actuala.

La aceste caracteristici ale organizatiei birocratice se adauga problemele particulare ale administratiei publice. Aceasta este subordonata puterii politice si astfel concepte precum imputabil, eroare decizionala, capota alt sens. Astfel, pentru a se proteja de criticile publice, administratia este supusa unor controale stricte din partea organismelor centrale care dezvolta reguli suplimentare si creeaza organisme de supraveghere.

Aparitia stiintei administratiei este strans legata de dezvoltarea ampla a activitatii administrative in societatea contemporana, la nivel public si privat.

Administratia, respectiv organele administrative pe care le implica, a devenit elementul caracteristic al societatii moderne si notiunea-cheie a stiintei administratiei.

Explicatia acestui fenomen administrativ o constituie, desigur, impreuna cu alti doi factori, cei economici si politici, amploarea si complexitatea nevoilor sociale din aceasta perioada, in cadrul procesului lor de realizare in mod organizat, rational si eficient, ca resursa principala si permanenta a progresului social.

Problemele de administratie au suscitat un interes crescand din punct de vedere practic si teoretic, mai ales, o data cu nasterea statelor moderne in Europa si cu aclimatizarea sa specifica in SUA si, mai recent, prin implantarea lor in multe alte tari in dezvoltare.

Se poate spune ca asistam la o veritabila mondializare a stiintei administratiei, atat ca intindere, cat si ca influenta.

Se vorbeste, in acest context, de o era administrativa si, alaturi de o revolutie stiintifica si tehnica, chiar de o revolutie administrativa care diferentiaza, astfel, societatile moderne de societatile traditionale.

Ca atare, administratia si, in mod special, administratia publica, trebuie sa raspunda unor asemenea exigente majore prin organizarea stiintifica si perfectionarea continua a activitatii si structurii sale si prin folosirea tuturor resurselor alocate in mod eficient pentru a putea obtine rezultate maxime cu eforturi minime.

Intr-adevar, pentru indeplinirea sarcinilor sale, autoritatile administratiei publice realizeaza, pe de o parte, acte juridice, care nu inseamna numai acte administrative, ci si de drept civil, de dreptul muncii etc. si folosesc, alaturi de acestea, si alte activitati si mijloace nejuridice sau informatii din diferite alte stiinte privind conducerea, necesare desfasurarii activitatii sale si satisfacerii multiplelor nevoi si trebuinte ale cetatenilor. Pe de alta parte, isi organizeaza in mod rational munca pentru a asigura activitati administrative eficienta necesara inlaturarii tendintelor de formalism si birocratism.

Constatam, astfel, ca fenomenologia administrativa depaseste cadrul unor reglementari juridice in general si al dreptului administrativ, in special. De aceea, in opinia unor autori romani a incerca sa includem si sa tratam in cadrul dreptului administrativ probleme a caror solutionare reclama cercetari de natura politica, sociala sau economica etc., inseamna sa ne limitam la aspectul formal-juridic si, mai ales, sa nu sesizam intelesul real al administratiei publice, conditiile de eficienta pe care aceasta trebuie sa le indeplineasca ca autoritate publica.

Apoi, trebuie sa mai observam ca dincolo de reglementarea raporturilor dintre autoritatile administratiei publice si persoanele fizice sau juridice, dincolo de aspectul normativ, exista realitati care fac ca insasi sfera notiunii de administratie sa fie cuprinsa intr-un cadru mai larg, acela al stiintei administratiei.

Cu privire la obiectul stiintei administratiei, ca si a naturii sale, opiniile exprimate si directiile de cercetare sunt deosebit de variate, ele pornesc de la exacerbarea rolului acesteia, a aprecierii sale drept filosofie a administratiei si merg pana la negarea totala a existentei stiintei administratiei.

Apoi, a existat, inca de al inceputurile dreptului administrativ, conceptia potrivit careia stiinta administratiei „se apropie si chiar se integreaza, fara a-si pierde specificul, intr-o sfera mai larga a fenomenologiei administrative . In acest sens, Joseph Marie de Gerando arata ca toate dispozitiile din legi sau regulamente referitoare la administratie, apartin unui cod administrativ codul trebuie sa cuprinda numai pe acelea care au drept obiect aspectele pur tehnice ale diferitelor sarcini publice. De asemenea, Macarel Vivien si, mai ales, Laferriere, subliniau, la randul lor, necesitatea de a se face o deosebire mai clara intre „stiinta administratiei si dreptul administrativ.

Au existat, insa, si autori care sustineau ca o separare intre dreptul administrativ si stiinta administratiei nu ar fi posibila deoarece nu erau precizate elementele necesare (obiect, metoda, aplicatii proprii) care sa justifice existenta unei stiinte administrative distincte de dreptul administrativ.

In evolutia sa, de asemenea, stiinta administratiei a cunoscut diverse aprecieri, de pilda ca este o stiinta sociala ori o stiinta politica sau chiar o stiinta economica, dar a fost considerata si o stiinta de gradul a II-lea, o introducere la stiinja dreptului administrativ, o stiinta tehnica sau o ramura a conducerii.

In acelasi timp, s-au formulat si alte conceptii, potrivit carora stiinta administratiei este o stiinta a principiilor rationale (autorii fancezi), o stiinta tehnica (F.W. Taylor), o stiinta politica si tehnica, o stiinta a organizarii administratiei (Cooreman), o filosofie a dreptului administrativ.

Mai mult, in doctrina franceza, s-a pus intrebarea daca administratia poate fi obiect al stiintei, cunoscandu-se ca este, adesea, considerata drept arta de a administra.

S-a vorbit chiar de extinderea generalizarilor si a definirii principiilor de activitate ale autoritatilor administrative la orice fel de activitate umana. Aceasta noua stiinta, fiind denumita stiinta activitatii eficiente sau praxiologie, care studiaza structura generala a actiunilor umane si a conditiilor eficacitatii lor.

Obiectul cercetarii

La inceputul secolului XXI, stiinta administratiei este considerata, in intregime, o stiinta sociala, al carei obiect se constituie nu in functie de un obiect preexistent, ci dintr-o problematica adica dintr-un ansamblu de probleme puse de realitate.

Ele, dupa cum mentiona Max Weber, nu sunt raporturi reale intre lucrurile care constituie principiul de delimitare al diferitelor domenii stiintifice, ci raporturi conceptuale intre probleme.

Obiectul unei stiinte apare, in acest context, ca nu este un obiect concret, ci unul construit in functie de o problematica teoretica permanent supusa la o interogatie sistematica a aspectelor realitatii pusa in relatie prin problema care le este pusa.

Ca urmare, aparitia acestei noi stiinte nu corespunde unei necesitati obiective, ci ea rezulta dintr-o cercetare speciala (sociologica in cazul studiilor administrative) care va emite un nou punct de vedere asupra realitatii, raspunzand astfel unor anumite conditii sociale.

Administratia, asa dupa cum se stie, reprezinta un vechi fapt social, fapt rezultat din aparitia unui aparat specializat de incadrare a activitatilor sociale.

Acest fapt social este extras dintr-un ansamblu de reprezentari care ii confera o anumita semnificatie si, in consecinta, vom asista, mai intai, la receptarea unor concepte cum sunt cele de politie, de administratie, de birocratie si apoi la o teoretizare progresiva a fenomenului administrativ.

Ca atare, putem spune ca ne aflam in fata conceptului de administratie din momentul in care se denumeste si se desemneaza fenomenul administrativ, distingandu-l de alte fapte sociale.

Rezulta ca stiinta administratiei, ca orice stiinta sociala, nu se poate constitui decat ca o parte dintr-un ansamblu de probleme specifice puse de realitatea sociala, adica in functie de o problematica care sa permita reconstructia teoretica a obiectului. In cazul nostru, acesta se constituie atunci cand administratia devine obiect al stiintei, iar autonomia sa se stabileste in raport cu alte stiinte sociale care studiaza fenomenul administrativ.

O asemenea abordare o regasim in doctrina europeana, in principal in cea franceza, unde stiinta administratiei, in deceniul al saptelea al secolului al XX-lea, era considerata ca avand drept obiect o categorie speciala de fenomene a carei analiza trebuia sa duca la cunoasterea problemelor puse de actiunea administrativa si, mai ales, a problemelor activitatii eficiente.

In acest sens, trebuie subliniat ca in monumentalul Traite des sciences administrative aparut in anul 1966 in Franta, profesorii Pierre Bandet si Lucien Mehl introduceau o notiune cheie, aceea de fapt administrativ si precizau ca stiinta administrapei are drept obiect faptul administrativ. Se avea in vedere faptul social insusi pentru materia cunoasterii specifice, supus la o investigatie riguros obiectiva si studiat, din acest punct de vedere original, ca fenomen istoric sau chiar mai larg, ca fenomen uman.

Cat priveste administratia publica, aceasta reprezenta un fenomen complex a carui cunoastere necesita o abordare multilaterala, ceea ce face ca stiinta administratiei, in opinia autorilor mai sus mentionati, sa aiba caracter interdisciplinar. Acest caracter se datoreaza faptului ca stiinta administratiei foloseste critic datele si cunostintele pe care le pun la dispozitie alte discipline stiintifice legate de fenomenul administrativ.

Nici una, insa, din disciplinele stiintifice cu care se interfereaza stiinta administratiei nu cerceteaza fenomenul administrativ in toata complexitatea sa si nici nu-si propune acest lucru, fiecare cercetand numai unele aspecte ale acestei fenomen. Tocmai acest fapt indica, cu certitudine, autonomia stiintei administratiei fata de unele stiinte cu care se interfereaza, cum sunt, de pilda: stiintele juridice, sociologia sau managementul.

Charles Debbasch nuanteaza continutul obiectului stiintei administrative dupa ce precizeaza, la randul sau, ca obiectul de studiu al acestei stiinte este faptul administrativ. Astfel, el subliniaza ca obiectul de studiu este format din trei domenii de investigatie, si anume: ce este administratia, ce ar trebui sa fie si ce va fi.

Primul domeniu este cunoasterea realitatii, un studiu obiectiv prin care se doreste sa stie cum functioneaza masina administrativa, care sunt problemele ce apar si care este cauza aparitiei acestor probleme.

Cel de-al doilea domeniu are in vedere faptul ca stiinta administrativa emana principiile unei bune functionari a administratiei. Ca atare, vom constata ca din realitate se pot extrage invataminte care vor putea conduce catre schimbarile dorite. Mai mult, din acestea se pot decanta chiar reguli care sa permita obtinerea unei mari eficacitati a aparatului administrativ, dar si respectarea, de catre administratie, a scopurilor pe care le urmareste.

In sfarsit, cel de-al treilea domeniu se constituie in jurul faptului ca stiinta administratiei previzioneaza legi ale evolutiei sistemelor administrative, pe baza cunoasterii trecutului si a prezentului.

Disciplina stiintifica noua, dupa cum o caracteriza Jerzy Starosciak, stiinta administratiei a aparut ca o consecinta a materializarii nevoii de a se organiza in mod rational viata sociala. La randul ei, aceasta nevoie a izvorat din aspiratia de a asigura o cat mai mare eficienta a activitatii colective.

Obiectul acestei stiinte il constituie, in opinia lui Starosciak, activitatea organelor administratiei de stat, privita din punct de vedere organizatoric, sub aspectul posibilitatii de a se desprinde principii si legitati ale functionarii administratiei de stat.

In aceasta viziune apare ca necesara o analiza cu privire la faptul daca autoritatile administratiei publice functioneaza in conditii de operativitate si de eficienta. Altfel spus, daca aceste autoritati obtin rezultate corespunzator sarcinilor ce le-au fost stabilite, daca ele respecta in procesul administrativ conditiile prevazute prin lege si daca activitatea acestora este finantata din surse corespunzatoare iar rezultatele obtinute s-au realizat cu cheltuielile efectiv necesare.

Faptul (fenomenul) administrativ este, prin urmare, esenta, elementul principal al cercetarii administratiei publice.

Tinand seama de trasaturile distincte ale activitatii administrative atat a statului cat si a administratiei publice locale, autonome, in literatura noastra de specialitate au fost formulate chiar si unele caracteristici ale faptului administrativ.

In acest sens, faptul administrativ este caracterizat ca:

a) Un fapt social - el nu se realizeaza decat in cadrul unei activitati sociale, al unei colectivitati umane organizata (restranse sau globale, locale sau nationale);

b) O activitate subordonata - se subordoneaza unor valori superioare si exterioare administratiei( valorilor politice, de pilda, fixate de puterea politica, ce sunt nu numai superioare, ci si exterioare autoritatii administrative);

c) Situat intre valoarea pe care trebuie sa o infaptuiasca si executarea materiala a acestei valori (de exemplu, administratia de stat supraordonandu-se faptelor materiale cu ajutorul carora va realiza valorile politice fata de care se subordoneaza, se sprijina pe puterea de stat, putand sa dea dispozitii care pot fi asigurate, in caz de nerespectare, prin forla de constrangere a statului).

Si in conceptia autorilor romani, obiectul de cercetare al stiintei administratiei este administratia mai precis administratia publica (fenomenul) in ansamblul sau, cu toate implicatiile, relatiile si corelatiile acesteia cu celelalte elemente ale sistemului social, urmarind sa formuleze principii si legitati, pe baza carora sa se realizeze rationalizarea sa din punct de vedere organic si functional. Ea se fundamenteaza, in planul realitatii sociale, pe existenta unor activitati cu caracter particular denumite activitati administrative.

Constatarea si formularea acestor particularitati, in opinia lui Alexandru Negoita, depaseste treapta perceptiei sensibile a cunoasterii intrand in domeniul rational, al abstractizarii, ceea ce face sa se contureze notiunea unui fapt social distinct, in raport cu celelalte fapte sociale, respectiv, notiunea faptului administrativ

d) Implica in mod necesar organizarea. Ideea de organizare este fundamentul oricarei activitati administrative (de exemplu, in principal activitatea administrativa a statului si a celei locale este de a organiza realizarea valorilor politice, organizarea executarii legii).

Fata de cele prezentate mai inainte putem spune, raliindu-ne, astfel, opiniilor exprimate in doctrina, ca: Stiinta administratiei are drept obiect propriu de cercetare administratia publica, in intreaga sa complexitate, in scopul de a elabora principii si norme generale, necesare reformarii sale organice si functionale.

Aceasta stiinta a fost caracterizata ca o disciplina tipica pentru perioada integrarii stiintelor, perioada in care specializarea diferitelor ramuri ale cunoasterii si adancirea cercetarilor se infaptuiesc prin imbinarea unor rezultate obtinute de stiinte diferite, pana de curand nelegate intre ele.

Stiinta administratiei este o stiinta specializata care, dupa cum bine se stie, are drept sursa de cunoastere practica administrativa, a carei geneza se datoreaza tocmai nevoii de a generaliza experienta acestei practici administrative. Ca atare, in continutul stiintei administratiei vor fi prezenti diferiti factori ce caracterizeaza orice actiune administrativa, care permit conceptualizarea de ansamblu. Printre acesti factori mentionam pe urmatorii:

• factorul ordonator, prin definitie administratia este chemata sa asigure ordinea;
• factorul stabilizator, continuitatea joaca un rol esential fara ca tendinta spre stabilitate sa excluda dinamismul actiunii si adaptarea sa succesiva la modificarile justificate de evolutie;
• factorul rational, se are in vedere o cooperare umana rationala, fundamentat pe logica;
• factorul organizare, elementul organizational, cu ansamblul consecintelor;
• factorul finalitate, ideea unui scop al cercetarii este decisiva, obiectivele atinse de administratie fiind, de altfel, intotdeauna intermediare, intrucat ea promoveaza interesul public care este determinat de optiunile puterii politice;factorul centripet, administratia actioneaza in sensul unitatii, jucand, prin definitie, un rol de integrare.

Ea cerceteaza, de asemenea, si alte probleme, ca de pilda cele de tehnica administrativa precum si de metode de organizare a birourilor dar si alte activitati care sunt necesare organizarii eficiente si rationale a administratiei publice.

Factorii retinuti in continutul stiintei administratiei sunt cercetati si analizati de aceasta tocmai in vederea gasirii celor mai bune solutii pentru organizarea si functionarea administratiei publice in conditii optime.

Dezvoltarea social-economica si politica a oricarei tari este fundamentata, printre alte elemente principale ale vietii sociale, pe administratie, si, in mod deosebit pe administratia publica. Buna organizare si functionare a acesteia, perfectionarea sa permanenta, duce la ridicarea calitativa a administratiei publice, fapt ce reprezinta una din conditiile progresului social.

Dar, dupa cum bine se cunoaste, o perfectionare constanta a administratiei publice nu se poate realiza numai constatandu-se unele probleme ale realitatii curente din administratia publica ci, in primul rand, pe baza unor cercetari stiintifice ale acesteia. Aceasta cercetare stiintifica are in vedere cunoasterea aprofundata a administratiei publice, iar pe baza cunostintelor dobandite posibilitatea de a formula propuneri de organizare rationala si functionare eficienta a administratiei publice.

Numai fundamentata stiintific administratia publica va putea sa faca fata solicitarilor multiple si complexe ale societatii contemporane si, in acest context a principalului sau component si beneficiar, cetateanul.

In acest cadru, in doctrina, s-a afirmat ca unele activitati ale administratiei publice sunt cercetate de diferite stiinte sociale. Dar, aceste stiinte sociale nu examineaza activitatea administratiei publice - a statului si a colectivitatilor locale – in integralitatea sa, ci doar secvential.

Ca atare, s-a impus cu necesitate stiinta administratiei, adica acea stiinta sociala care cerceteaza atat structura cat si activitatea autoritatilor administratiei publice si a^-administratiei publice in totalitate, folosind, in acest sens contributia tuturor stiintelor sociale care au ca obiect de cercetare administratia publica.

In consecinta, stiinta administratiei o putem defini ca pe stiinta care cerceteaza activitatea si structura autoritatilor administrative in vederea perfectionarii lor continue, in functie de valorile politice si cerintele economico-sociale, in scopul realizarii eficiente a sarcinilor sale si a nevoilor si intereselor generale ale cetatenilor.

Inca de la inceputul existentei sale stiinta administratiei a ridicat cateva probleme conceptuale care priveau, in principal, autonomia, natura si metodele sale si, in acest context, delimitarea acesteia fata de            stiinta dreptului administrativ.

Problema autonomiei stiintei administratiei a suscitat discutii incepand din secolul a XIX-lea si pana la jumatatea celui de-al XX-lea. In prezent, insa, autonomia, denumirea si importanta stiintei administratiei sunt pe deplin recunoscute.

Se impun, totusi, cateva precizari in ceea ce priveste autonomia stiintei administratiei.

Mai intai, trebuie amintit faptul ca o stiinta nu este autonoma iar statutul sau stiintific nu este asigurat decat in masura in care ea are un obiect bine definit si foloseste metode si concepte proprii. In cazul nostru, stiinta administratiei are un obiect de cercetare bine determinat, acesta fiind administratia publica, in intreaga sa complexitate, „ca fenomen social, politic, juridic ce urrnareste ca, prin cunostintele pe care le dobandeste si le sistematizeaza, sa formuleze principii si legitati pe baza carora se poate realiza rationalizarea administratiei publice, atat in ceea ce priveste organizarea cat si functionarea acesteia

In a doilea rand, autonomia stiintei administratiei trebuie avuta in vedere si din perspectiva „intrunirii elementelor notiunilor generale de stiinta” a „incadrarii sale in categoriile (ramurile stiintei) unanim acceptate, incadrare ce presupune stabilirea raporturilor dintre stiinta (stiintele) respectiva si stiintele vecine”.

Stiinta administratiei, in acest caz, se incadreaza in ramurile stiintei sociale iar in raporturile sale cu stiintele vecine, ea are caracterul unei stiinte de sinteza.

In acest context, trebuie sa subliniem ca stiinta administratiei nu preia pur si simplu rezultatele dobandite de catre alte discipline stiintifice, ci le foloseste in mod critic, raportandu-le la obiectul sau propriu, administratia publica, fapt ce-i confera acesteia un caracter interdisciplinar.

In acest sens, este de mentionat ca stiinta administratiei, cercetand structura si activitatea administratiei publice, se interfereaza, printre altele, cu sociologia, cu stiintele juridice, stiintele economice, stiintele politice, managementul, istoria.

In sfarsit, in al treilea rand, autonomia stiintei administratiei este pusa in evidenta si de faptul ca nici o alta ramura a stiintelor sociale (in special stiintele politice, sociologia, stiintele juridice) nu cerceteaza in profunzime domeniul actiunii administrative, nu poate singura, sa analizeze si sa interpreteze, in totalitate, faptul administrativ. A aparut, ca atare, necesara o disciplina autonoma care sa cerceteze multilateral fenomenul administratiei, aceasta fiind stiinta administratiei.

Denumirea de stiinta administratiei este in prezent termenul consacrat acestei stiinte in literatura noastra de specialitate.

In literatura de specialitate franceza se foloseste expresia „science administrative' tradusa prin stiinta administrativa care, inca din perioada interbelica i-a fost preferat celui de stiinta administratiei.

Sunt unii autori francezi care recurg, insa, la pluralul „sciences administratives' pentru a sublinia existenta unor studii specializate (surori), respectiv, a unui ansamblu de discipline stranse in jurul unui obiect comun studiul administratiei. In acest sens, de altfel, trecutul stiintei administratiei a fost „marcat de o adevarata cearta cvasiteologica' asupra existentei uneia sau mai multor stiinte administrative.

Termenul la plural apare, de asemenea, si in titulatura Institutului International de Stiinte Administrative, care este „o asociatie stiintifica cu vocatie internationala, specializata in administratia publica si in stiinta administratiei”.

In schimb, termenul folosit de autorii anglo-saxoni este de Public Administration, administratie publica. El este utilizat atat pentru revistele de specialitate, pentru institutele de cercetare, cat si pentru conceptul de stiinta administratiei

Principiile stiintei administratiei

Ca in orice demers stiintific, legat de cunoasterea unui domeniu sau altul de activitate, trebuie ca alaturi de determinarea obiectului stiintei administratiei, sa identificam si principiile care guverneaza aceasta stiinta si o particularizeaza in raport cu celelalte stiinte sociale.

Termenul de principiu provine din latinescul „principium', care are intelesul de inceput. Semnificatia sa mai poate fi si de element fundamental, cauza primara sau punct de plecare, ca si cea de idee, lege de baza pe care se intemeiaza o teorie stiintifica, un sistem politic, juridic, o norma de conduita ori, in sfarsit, totalitatea notiunilor de baza ale unei discipline.

Intr-o alta viziune, notiunea de principiu a fost intuita si chiar enuntata inca din antichitate, cu intelesul de sursa, esenta sau principiu intemeietor, fundamental pentru un anumit domeniu de activitate.

Acest domeniu de activitate este, in cazul nostru, asa cum deja s-a vazut, administratia publica - obiect al stiintei administratiei - a carei deosebita importanta consta „in faptul ca ea permite desfasurarea vietii statului'.

In vederea identificarii principiilor generale (sau fundamentale) ale stiintei administratiei romanesti, este necesar sa analizam dispozitiile art. 1, art. 2 alin. (1), art. 4, alin. (1), art. 8, art. 78 si art. 120 alin (1) din Constitutia Romaniei, astfel cum a fost modificata si completata prin Legea de revizuire constitutionala. Din aceste dispozitii vom constata principii generale de valoare constitutionala pe care le consideram ca sunt aplicabile, in acelasi timp, si stiintei administratiei. Aceasta decurge din faptul ca ele stau la baza organizarii si activitatii tuturor autoritatilor statului si, deci, se aplica in mod explicit si administratiei publice si

implicit stiintei administratiei.

a) Aceste principii generale sunt:

Principiul puterii suverane sau al suveranitatii nationale. Principiul

suveranitatii nationale, in acest context, il vom intelege in sensul ca puterea politica are in mod necesar un titular - poporul roman si ca acesta detine in mod natural puterea politica (suveranitatea). Suveranitatea sau autoritatea politica este forma superioara de organizare sociala care, alaturi de natiune si teritoriu concura la alcatuirea statului. Puterea publica este o putere suverarana. Daca primele doua elemente definitorii ale statului, teritoriul si populatia, au un caracter obiectiv-material, cel de-al treilea element esential, Suveranitatea nationala, are un caracter subiectiv-volitional si inseamna ca dreptul de comanda apartine natiunii.

In acest sens, de altfel, sunt si dispozitiile art. 2, alin.(1) din Constitutia Romaniei, potrivit carora „Suveranitatea nationala apartine poporului roman, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si corecte, precum si prin referendum'.

Din aceasta dispozitie constitutionala rezulta ca ea se exercita, pe de o parte, in mod direct de catre popor, in cazul referendumului iar, in cazul exercitarii prin organele sale reprezentative, semi-direct si cu conditia constituirii lor prin alegeri libere, periodice si corecte. In aceasta ultima situatie se poate vorbi de o guvernare indirecta sau reprezentativa, „ceea ce inseamna ca poporul, natiunea, deleaga dreptul de comandament unor puteri delegate, care sunt puterea legislativa, puterea executiva si puterea judecatoreasca .

Principiul separatiei si echilibrului puterilor in stat

Principiul separatiei puterilor in stat a devenit o dogma a democratiei liberale si garantia esentiala a securitatii individului in raporturile lui cu puterea. Acesta este un principiu fundamental al statului de drept, prevazut, in mod expres, in Constitutia Romaniei la art. 1, alin. (4) si conform caruia „Statul se organizeaza potrivit principiului separatiei si echilibrul puterilor - legislativa, executiva si judecatoreasca - in cadrul democratiei constitutionale.'

Principiul suprematiei Constitutiei sau al legalitatii.

Este principiul exprimat in mod direct de dispozitiile art. 1, alin. (5) Constitutie care precizeaza ca In Romania, respectarea Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor este obligatorie.

Acest principiu „fixeaza cadrul activitatii autoritatilor statului in limita legilor asigura stabilitatea juridica, drepturile si libertatile omului si inseamna subordonarea tuturor activitatrilor autoritatilor publice, vointei supreme a natitunii, consemnata in principiile si normele pactului fundamental statuat in Constitutie.

Principiul egalitatii intre cetateni, excluderea privilegiilor si discriminarii.

Principiul este consfintit de dispozitiile art. 16, alin. (1) din Constitutie prin receptarea reglementarilor internationale, potrivit caruia „cetatenii sunt egali in fata legii si a autoritatilor publice fara privilegii si fara discriminari'. De asemenea, conform art. 4, alin (2) din Constitutie, „Romania este patria comuna si indivizibila a tuturor cetatenilor sai fara deosebire de rasa, de nationalitate, de origine etnica, de limba, de religie, de sex, de opinie, de aparteneta politica, de avere sau de origine sociala'.

Principiul unitatii poporului roman este un alt principiu stabilit de Constitutia Romaniei in art. 4, alin. (1) si art. 8. Potrivit acestor dispozitii constitutionale, „statul are ca fundament unitatea poporului roman', unitate bazata pe egalitatea dintre cetateni si pe consacrarea „pluralismului in societatea romaneasca' ca „o conditie si o garantie a democratiei constitutionale'. In acest context, „partidele politice se constituie si isi desfasoara activitatea in conditiile legii. „Ele contribuie la definirea si la exprimarea vointei politice a cetatenilor respectand suveranitatea nationala, integritatea teritoriala, ordinea de drept si principiile democratiei'.

Principii speciale

Stiinta administratiei cunoaste, alaturi de principiile generale, si o alta categorie de principii, denumite speciale, intrucat sunt specifice administratiei publice. Aceste principii sunt:

Principiul organizarii si conducerii unitare a administratiei publice. Principiul semnaleaza necesitatea evitarii tendintelor divergente ce pot aparea in organizarea si conducerea administratiei publice;

Principiul autonomiei de organizare. Principiul se desprinde din proprietatea structurilor sociale de a fi autoreglabile. El este in concordanta cu principiul organizarii unitare dar, ca subsistem, administratia publica beneficiaza, in cadrul sistemului global de o anumita autonomie relativa. Altfel spus, elementele componente ale subsistemului administratiei publice - autoritatile administrative, au posibilitatea de adaptare si de realizare intr-o anumita masura a scopului lor in concordanta cu finalitatea sistemului global;

Principiul adaptabilitatii organizarii si functionarii administratiei publice. Principiul are in vedere adaptabilitatea, in contextul stabilitatii relative a administratiei publice, ceea ce face ca ea sa raspunda adecvat, prompt si eficient comenzilor sociale.

Principiul adaptabilitatii administratiei publice se caracterizeaza prin coeziunea si flexibilitatea elementelor sale componente - autoritatile administratiei publice, ceea ce permite realizarea in conditii optime a functiilor sale;

Principiul simplificarii structurii si activitatii. Principiul are in vedere atat structura cat si activitatea autoritatilor administratiei publice. El im­pune, insa, o precizare: daca numarul mare de functionari publici din administratie este nerentabil si chiar daunator, Simplificarea, realizata cu orice pret, iara o temeinica justificare, va avea consecinte deosebit de negative. Simplificarea trebuie, deci, efectuata numai in consonanta cu realitatile constatate in cadrul admi­nistratiei publice, in caz contrar, ea transformandu-se in dezorganizare.

Simplificarea cunoaste trei modalitati, si anume:

a. O simplificare a activitatii externe (a relatiilor dintre autoritatile administratiei publice);

b. O simplificare a structurilor externe (a cadrului de organizare de ansamblu al autoritatilor administratiei publice), in vederea eliminarii paralelismului;

c. O simplificare interna, deci numai in cadrul unei sau unor autoritati ale administratiei publice dar, atat ca structura cat si ca activitate, in vederea eliminarii activitatilor paralele si a verigilor intermediare.

Principiul rationalizarii. Principiul priveste atat structura cat si activitatea autoritatilor administratiei publice. Aplicarea principiului va avea efecte concrete care vor putea duce la:

a. Cresterea operativitatii autoritatilor administratiei publice prin sporirea efieientei muncii de conducere li de executie si utilizarea judicioasa a specialistilor;

b. Reducerea functionarilor publici la nivelul absolut necesar pentru realizarea sarcinilor autoritatii administratiei publice si indrumarea personalului disponibilizat catre Agentia Nationala a Functionarilor Publici (A.N.F.P.);

c. Reducerea numarului funclionarilor publici trebuie sa fie corelata cu perfectionarea activitatii lor dar si cu cresterea eficientei acestora;

d. Principiul imbunatatirii stilului, metodelor si tehnicilor din administratia publica. Acest principiu se constituie intr-un imperativ al administra~iei publice si, implicit, al stiintei administratiei care trebuie sa asigure, astfel, adaptarea sa permanenta la realitatile societatii contemporane;

6. Principiul urmaririi finalitatii. Principiul decurge din scopul practic pe care il urmareste stiinta administratiei: perfectionarea structurilor si activitatii autoritatilor administraliei publice. El consta in urmarirea si realizarea finalitatii sale prin cautarea celor mai bune solutii care sa serveasca scopului propus.

Administratia si mediul sau

1. Consideratii generale

Societatea reprezinta, intr-un sens foarte larg, un mod organizat de existenta in sfera fenomenelor vietii. Ea este definita ca totalitate a oamenilor care traiesc laolalta, fiind legati intre ei prin anumite raporturi de productie.

Societatea presupune o existenta comunitara, relationala, a unor indivizi umani articulati in ansambluri organizate, cum sunt: sistemele, structurile, organizatiile si institutele sociale, comunitatile, familia etc.

In literatura de specialitate, „sistemul este un obiect complex, alcatuit dintr-­un numar de elemente, deci, un ansamblu organizat. Elementele se comporta ca „parti' in raport cu sistemul in care se integreaza si ca „sisteme' in raport cu propria lor structura. Unul si acelasi element este deci, in acelasi timp, subsistem fata de intregul in care se integreaza si sistem fata de elementele ce-i sunt subordonate'.

In conceptia lui Talcott Parson, „un sistem social consista dintr-o pluralitatea de actori individuali care interactioneaza unii cu altii intr-o situatie care contine un aspect fizic iar caracteristica sa se exprima prin „statutul si rolul ce revine fiecarui individ in sistem, in pozitia unuia fata de altul si de sistem'.

In acest context, apare evident ca sistemul social este alcatuit dintr-o multitudine de subsisteme si elemente componente, administratia fiind tocmai un asemenea subsistem (element) de organizare sociala, bazat pe relatiile dintre oamenii care realizeaza o astfel de activitate specifica. Desigur ca el se comporta fala de elementele sale componente ca un sistem, un sistem social, parte din intregul care il reprezinta sistemul social global.

De altfel, administratia, spune Claude Goyard, din punct de vedere sociologic, reprezinta un sistem de organizare vasta si complexa. Ea constituie, in sine, un univers vizibil, avand legile si procedurile si mijloacele sale nejuridice de constrangere si influentare, cu obiceiurile si riturile sale, cu simbolurile, limba si mijloacele sale de comunicare, precum si cu abrevierile si siglele sale.

Administratia, si aici. avem in vedere administratia publica, se prezinta, astfel, ca o organizare distincta in cadrul acestei organizari speciale si ea reprezinta studiul acestei organizari specifice si unice intr-un stat dat. Cu alte cuvinte, administratia este un fenomen organizational, un ansamblu de structuri sociale sau un „macrocosmos de macrocosmosuri sociale', ocupand un loc aparte preeminent in societatea globala unde ea este inserata in raport cu celelalte organizatii sau grupuri cu care ea poate fi comparata - biserica, asociatiile, sindicatele, societatea civila, intr-un cuvant, grupuri sociale structurate si ierarhizate.

Administratia publica, precizeaza Charles Debbasch, reprezinta aparatul de gestiune al problemelor publice. Ea constituie, de asemenea, organizarea care se da oricarui grup social evoluat, instrumentul de coeziune si de coordonare indispensabila, fara de care societatea se dezintegreaza. Administratia este, prin natura sa, subordonata unor scopuri care ii sunt exterioare. Rolul administratiei, structurile si metodele sale depind de societatea in care ea se gaseste inserata, de mediul sau.

Abordand administratia publica din viziunea structuralista, constatam, totodata, ca termenul folosit are aceeasi semnificatie cu cel de organizare administrativa, in sensurile sale fundamentale. In conceptia structuralista, notiunea de structura desemneaza ordonarea unor parti care formeaza un intreg.

Altfel spus, organizarea ne apare ca un mod de a vedea o institutie in asezarea componentelor sale, in timp ce structura ne duce cu un pas mai departe, adica vedem si relatiile din interiorul acesteia ca si pe acelea ce apar in mediul in care exista si care confirma ceea ce este stabil si esential in organizarea sa. In acest cadru, „administratia publica nu mai poate fi conceputa intr-o dubla acceptiune, organica si materiala, deoarece elementele de structura sunt concepute ca o integrare a unei activitati intr-un cadru organizatoric determinat'. Totusi, „notiunea de structura, prin relationare cu alte elemente ale mediului in care activeaza, nu poate fi despartita de activitatea care se desfasoara in interiorul sau si nici de dependentele si de implicatiile exterioare ale acesteia', intrucat „relatiile nu pot fi concepute fara desfasurarea activitatii administrative'

Rezulta, din cele mentionate ca administratia publica este o organizare sociala si din punct de vedere sociologic, un sistem, „sistemul administratiei publice, care exista si functioneaza in cadrul unui macrosistem de organizare sociala a societatilor globale', considerata fie la nivel national, fie la nivelul colectivitatilor locale.

In cadrul societatii, a acestui sistem macrosocial, precizeaza Alexandru Negoita, „exista si functioneaza diferite alte forme de organizare in afara sistemului administratiei publice, constituind, pentru aceasta din urma, mediul social in care exista si functioneaza'' si, de aceea, „raporturile sociale' dintre acestea si „societatea globala' dau „dimensiuni sociologice specifice si speciale administratiei publice'.

Drept urmare, intre societatea globala cu structurile si stratificarile sale si sistemul administratiei publice vor exista legaturi, denumite de sociologi de socialitate si sociabilitate administrativa.

Din cele prezentate reiese ca administratia publica, intotdeauna va actiona intr-un cadru sau, mai precis, intr-un mediu social constituit dintr-un ansamblu de sisteme, de structuri sau din alte forme de organizare, exterioare acesteia, care sunt susceptibile de a influenta puternic structurile, formele si continutul activitatii autoritatilor administrative ca si psihologia si comportamentele colective si individuale ale personalului acestora.

De asemenea, este de subliniat, in acest context, si faptul ca administratia comunica cu toate celelalte structuri sociale prin relatii de colaborare, de subordonare sau chiar de constrangere, reactionand corespunzator in raport cu mediul social dat, astfel incat administratia ar putea sa apara fie in armonie cu acesta, fie profund diferit si separat de

In sfarsit, o alta problema care s-a pus in doctrina este de a sti daca intre administratie si societatea globala exista o anumita legatura si daca la un tip de structura sociala ii corespunde un anumit tip de organizare administrativa.

In primul caz s-a raspuns ca intre administratie si organizarea sociala exista, fara indoiala, o legatura interdependenta, „administratia fiind determinata de organizarea sociala'. Altfel spus, un tip de structura sociala va determina si administratia prin organizarea sociala, prin structura si raporturile dintre straturile si clasele sociale ale respectivei societati (de exemplu, administratia din statele feudale sau administratia organizata la nivelul statelor capitaliste).

Exista, insa, si anumite particularitati ale evolutiei istorice a unor societati care personalizeaza administratia statelor respective, facandu-le sa se deosebeasca intre ele (de pilda, administratia Frantei fata de cea a S.U.A. sau de cea a Romaniei),

Cat priveste cel de-al doilea caz, se precizeaza ca, desi administratia este determinata de organizarea sociala, „aceasta nu inseamna ca nu poate exista si o anumita autonomie a fenomenului administrativ', ea constand in fapt, in „ unele date, tehnici, sau proceduri care pot fi intalnite in orice administratiei.

Concluzionand, se poate spune ca, sunt puse in evidenta doua modalitati caracteristice de apreciere a unui sistem de administratie, in functie de mediul social: pe de o parte, caracterele generale comune, iar pe de alta parte, caracterele specifice, proprii mediului social sau societatii globale respective.

Aceasta legatura, inseparabila, dintre administratie si mediul social, caracterizata de dimensiunile sociale ale sistemului de organizare administrativa, in timp si in spatiu, care ii confera un loc, o prezenta si o autonomie distincta in ansamblul structurilor sociale, defmeste notiunea de sociabilitate administrativa.

De altfel, din aceasta perspectiva, Alexandru Negoita afirma ca nu se poate vorbi de un sistem abstract de administratie publica, ci de un tip istoric, concret de administratie publica, intr-o tara sau alta

2. Socialitatea administrativa sau dimensiunile sociale ale administratiei.

Dupa cum s-a putut constata, din cele de mai sus, exista o serie de criterii bazate pe experimentari, observatii si verificari, care pot determina o anumita personalitate sociala pentru administratie.

Un prim criteriu il constituie durata unei structuri administrative in raport cu permanenta sau cu mutabilitatea structurilor sociale si care defineste un anumit tip de organizare administrativa ce conserva de-a lungul timpului „o anumita continuitate' (de exemplu, administratia in Franta)

Exista insa, si un al doilea tip de organizare administrativa, avand la baza acelasi criteriu care este caracterizat prin plasticitatea sa, adica temporar si schimbator pe masura ce se modifica conditiile sociale.

Un al doilea criteriu, este ritmul social. Realitatea sociala arata ca totul se realizeaza dupa cum societatea actioneaza, fie prin evolutii rapide, fie prin revolutii, astfel ca, administratia, cu structurile sale, va avea un ritm corespunzator vietii sociale, adaptandu-se acestei stari de fapt, prin „reforme succesive' ori prin „masurile luate in urma presiunilor sociale'.

Ca atare, ritmul de lucru al unei administratii publice date, poate fi „mai alert' ori „mai lent', „mai transparent' sau „mai opac', in functie de cerintele ritmului societatii respective.

In sfarsit, un al treilea criteriu, este cel al mobilitatii si dispersarii in spatiu. Acest criteriu are in vedere modalitatea de implantare teritoriala a administratiei, care determina legatura sa stransa cu mediul social. In acest sens, sunt unele tipuri de administratii caracterizate prin „fixitate' sau prin „ mobilitatea' orizontala in spatiu ori prin „ dispersare' sau prin „ concentrare' teritoriala a serviciilor.

Aici se au in vedere, mai ales, serviciile administrative, echipele administrative insarcinate cu sarcini determinate, ca de exemplu, serviciile economice, cele de amenajare teritoriala, fiscale etc., si nu in ultimul rand, stabilirea diferitelor centre, orase si capitale administrative, in functie de dezvoltarea economico-sociala a zonei respective.

Exista si situatii cand anumite reforme de adaptare sunt franate sau intarziate de mediul social, intrucat grupurile sociale sunt atasate psihologic de structurile existente, ca de exemplu, rezistenta consiliilor judetene fata de necesitatea

reducerii numarului functionarilor publici sau a grupurilor de interese dintr-o zona sau alta, ca urmare a aplicarii prevederilor reformei agrare, etc.

3. Raporturile de compatibilitate intre administratii si mediul social - Sociabilitatea administrativa.

Raporturile de compatibilitate intre administratii si mediul social pot imbraca doua forme

o prima forma exista intre o structura partiala (ca ansamblu de structuri administrative) si societatea globala atunci cand organizarea sau grupul respectiv este integrat in societate, adica deschis la influentele acesteia si actionand in colaborare cu ea.

Invers, o organizare este incompatibila cu mediu, atunci cand se constituie intr­-un univers inchis, manifestandu-se refractara la patrunderile societatii globale (spre exemplu, respinge ideea adoptarii tehnicilor moderne ale sistemului informa­tional);

- o a doua forma, este rezultata din corespondenta ce se stabileste intre intentia administratiei sau a grupurilor administrative si intentia publicului, a cetatenilor ori a grupurilor de cetateni aflati in contact cu competentele administratiei. Din aceasta perspectiva, ne punem problema de a sti daca rolul pe care administratia il joaca in cadrul societatii coincide cu rolul pe care opinia publica doreste sa-l joace administratia in societatea respectiva.

A. Modalitatile de penetrare a administratiei de catre societate

Lucrare: Scoala geopolitica romaneasca Referat: Organizarea Tribunalul de Prima Instanta

O administratie data poate sa fie mai mult sau mai putin penetrata de societatea globala si de alte grupuri sociale, ori dimpotriva, sa refuze si sa reziste la aceasta penetrare.

In prima situatie, vom fi in prezenta unui tip de administratie deschis procedurilor juridice, tehnice sau modalitatilor de comportament, pe cand in cea de-a doua situatie, ne vom afla in fata unui tip de administratie inchis mediului social.

Principalele modalitati de penetrare a administratiei de catre societate sunt:

a) penetrare sociologica, care consta in infiltrarea si difuzarea in sanul administratiei, a obiceiurilor si comportamentelor functionarilor administrativi, pe care acestia le-au pastrat din mediul lor social de origine;

b) penetrare sociala institutionalizata, care poate fi favorizata de regimul juridic al recrutarii functionarilor, din perspectiva cadrului constitutional, dar si al celui legal, in special al Statutului functionarilor publici.

c) penetrare functionala, care poate fi realizata in situatia cand administratia cauta mijloacele unei adaptari reale in mediul social, pentru a-si putea indeplini mai usor sarcinile pe care le presupune un serviciu public.

Ideea de adaptabilitate a fost mereu inteleasa intr-un sens restrans si limitata de jurisprudenta de fiecare data cand s-a actionat in vederea respectarii drepturilor fundamentale si a libertatilor cetatenilor sau de mentinerea unei anumite stabilitati cu realitatile juridice. In acest sens, la noi in tara edificatoare este Legea privind Statutul functionarilor publici care reprezinta un exemplu de deschidere relativa la transformarile sociale, prin stabilirea dreptului de asociere sindicala si a dreptului la greva al functionarilor publici, exercitat in conditiile legii speciale etc.

Administratia din Romania poate si ea sa raspunda deschis, cel putin in perioada actuala, penetrarii sale de catre mediul social, mai ales acum cand unele organisme de drept privat pot primi anumite prerogative de putere publica care le va permite sa realizeze sarcini de interes general si sa execute misiuni de serviciu public recunoscute sau chiar administratia publica sa adopte un mod de gestiune caracterizat prin regimul de drept privat

Administratia publica, in acest context, are interesul, prin insasi natura sa, sa priveasca permanent la tot ceea ce se petrece in societate si sa se adapteze rapid evolutiei si ritmului mediului social, dar si progresului tehnic inregistrat in cadrul societatii respective.Aceasta, intrucat, conditiile si formele vietii sociale se schimba mai repede decat structurile, iar structurile si modurile de organizare ale sectorului privat se adapteaza mai rapid decat colectivele si structurile aparatului de stat.

Daca administratia nu se poate adapta noilor forme si conditii de viata, de exemplu, o dezvoltare ampla economica si sociala a unei societati date sau o transformare social-politica revolutionara, atunci vor apare divergente profunde intre ceea ce societatea asteapta de la administratie si ceea ce aceasta este in masura sa realizeze.

B. Comparatie intre rolul si statutul sociologic al administratiei publice

In literatura de specialitate s-a pus problema masurarii nivelului de integrare al unui tip de organizare administrativa intr-o societate data, comparand, pe de o parte, ceea ce administratia publica „ar trebui sa fie', in fapt, ce asteapta societatea de la administratie (sau rolul administratiei in sens sociologic) si, pe de alta parte, care sunt obligatiile societatii fata de administratie sau ceea ce asteapta administratia de la societate (adica statutul sociologic al administratiei).

1) Rolul administratiei din perspectiva societatii

Administratia publica este structura sociala care, alaturi de guvernanti, ca si de alte grupuri ce constituie societatea, se gaseste mereu pregatita pentru realizarea unor actiuni cu efecte concrete, imediate si directe, care sa o evidentieze in fata cetatenilor, desi rezultatele obtinute sau esecurile sunt percepute de acestia ca fiind ale puterii politice, considerata dupa caz, eficienta sau inoperanta. In aceasta privinta, nemultumirile si satisfactiile vor fi astfel, receptate de catre administratie, potrivit cu raspunsul dat societatii sau cu esecurile suferite din nerealizarea proiectelor pe care societatea le-a pretins.

Administratia publica, grupele sociale si cetatenii

Exista o diferenta de natura care separa doua categorii de raporturi sociale, unele care se instaureaza intre administratie si alte organizatii sau grupuri sociale, altele, intre administratie si cetateni.

In raporturile cu grupurile sociale, administratia, se poate afirma ca, este intr-un continuu dialog, datorat comunitatii de probleme care se pun in fata lor, pentru faptul ca exista o institutionalizare a formelor de consulta, ca si sentimentul drepturilor si obligatiilor pe care il au fiecare dintre ele. Fiecare dintre acestea au convingerea ca isi aduc o contributie insemnata la rezolvarea anumitor probleme, chiar daca au si puncte de vedere divergente. In acelasi timp insa, in raporturile care se stabilesc intre administratie si cetateni, indivizii izolati au cel mai adesea sentimentul ca opinia lor „nu conteaza', si ca de fapt, „ei nu exista', mai mult chiar, considera ca administratia publica nici nu-i distinge, confundandu-i, intr-o mare masura, si prin urmare, au tendinta, uneori, pe buna dreptate, sa se „considere parasiti'

Statutul sociologic al administratiei

Notiunea de statut sociologic al administratiei, trebuie inteleasa in sensul asteptarilor sau al obligatiilor pe care societatea le are fata de administratie. Sarcinile economice si sociale ale administratiei sunt, in principiu, cele initial stabilite prin programul guvernamental al partidului care a castigat alegerile si care sunt transformate ulterior, in acte legislative de catre Parlament. Urmeaza apoi, ca administratia publica sa definitiveze ordinea de prioritate a acestor sarcini, sa a interpreteze actele normative la cazurile concrete si sa prevada, detaliat, masurile de aplicare si de executare a actelor normative respective.

Administratia, asa dupa cum afirma B. Gournay, nu este „un fapt socialmente neutru', ea nu este un simplu instrument, o masina a statului', ci „rolul sau consta tocmai in adaptarea a ceea ce guvernul ii cere sa realizeze cu posibilitatile care i se ofera, in conditiile de timp si de mediu'.

Acest mod de lucru si de actiune al administratiei publice il vom regasi, mai ales, unde ea dispune de puterea discretionara, de competenta de apreciere determinata prin normele de drept aplicabile si fiind constienta de rolul sau fata de societate.

De pilda, administratia publica va fi cea care trebuie sa ia unele masuri, intr-o anumita etapa, ce va facilita sau va ingreuna ori chiar va reduce activitatea unor intreprinderi publice sau pe a unor particulari, din sectoare neeficiente, supuse unei crize economice sau in incapacitate de a surmonta dificultatile aparute in gestiune

Problema valorilor acceptate de administratie

Situatiile mentionate mai inainte sunt doar cu titlu exemplificativ, ele in realitate fiind infinit de numeroase, mai ales atunci cand administratia publica dispune de putere de apreciere. In aceste cazuri, se pune problema de a sti la ce valori admise de societate administratia publica este mai mult sau mai putin sensibila, la care actioneaza mai mult sau mai putin intens, ce criterii determina alegerea sa sau daca o poate lasa indiferenta? lata numai cateva intrebari firesti, in opinia noastra, care apar in legatura cu reconstituirea sistemului de valori acceptate de administratia publica.

Raspunsul nostru este, desigur, in parte, legat direct de modul in care administratia depinde de modul social ca si de influenta pe care acesta o exercita asupra sa. Astfel, cand administratia este integrata in societatea in care actioneaza, ea va folosi cu certitudine si intotdeauna valorile promovate de mediul social pentru a alege anumite optiuni.

Mediul politic

1. Consideratii generale

In orice societate exista mai multi factori care stabilesc obiectivele si sarcinile; organizarea interna si competentele administratiei publice. Toti acesti factori depind, insa, de puterea politica, de organizarea politica a statului si de structura fortelor politice, economice si sociale, respectiv de partidele politice si de grupurile de presiune.

Administratia publica este, in opinia lui Charles Debbasch, prin insasi natura sa, iara o filosofie proprie, care isi trage legitimitatea, in mod evident, din sistemul de valori dominante, din puterea politica. Acest sistem este si cel care fixeaza administratiei publice, in general, scopurile si mijloacele pe care ea trebuie sa le utilizeze pentru a le atinge.

De asemenea, administratia publica nu are nici o finalitate proprie intrucat ea actioneaza in interesul general, interes care este definit, la randul sau, de organele politice.

Administratia public nu poate fi, de principiu, decat subordonata puterii politice, in acest fel exprimandu-se, inca din 1845, si Vivien, in lucrarea sa „Etudes administratives' unde preciza ca „puterea politica este capul, administratia este bratul'.

Din perspectiva filosofiei politice, ca si in transpunerea institutionala a doctrinelor politice, puterea de decizie este data de la inceput organelor politice. Aceasta rezulta din conceptiile cu privire la suveranitate: singur poporul sau (si) natiunea sunt suverane. Exercitiul direct al suveranitatii nefiind posibil intr-o tara ca Romania, ca atare, sunt anumite organe care sunt insarcinate pentru a reprezenta suveranitatea nationala. Aceste organe sunt organe politice. Ele sunt abilitate sa fixeze orientarile, sa determine politica tarii. Astfel, conform art. 102, alin. (1) din Constitutie, „Guvernul, potrivit programului sau de guvernare acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii „

Administratia publica si alte institutii publice, ca si cele private, trebuie sa se conformeze, ca atare, alegerii facute de organele reprezentative ale suveranitati.

Acest mod de conducere este caracteristic pentru toate tarile democratice. Constitutia noastra, revizuita in anul 2003, afirma in art. 102, alin (1), ultima teza, primatul institutiilor politice asupra administratiei publice, precizand ca Guvernul ,,exercita conducerea generala a administratiei publice'.

De altfel, subordonarea administratiei publice organelor politice se explica si prin ratiunea ce rezulta din esenta administratiei, ea neavand o ideologie proprie, va trebui sa primeasca intotdeauna din exterior si va consta din interesul general, cel care este definit de organele politice.

Ca atare, se spune, in mod curent, ca administratia publica este permanent plasata sub nivelul politic, subliniindu-se, astfel, ca deasupra tuturor institutiilor administrative exista institutii politice care faciliteaza existenia statului si satisfacerea nevoilor comune ale colectivitatii, in conformitate cu deciziile instittitiilor politice.

Administratia publica apare, in acest context, ca o structura sociala, constituita din ansamblul serviciilor publice a caror buna desfasurare permite realizarea obiectivelor definite de puterea politica.

Intr-adevar, precizeaza Alexandru Negoita, administratia publica pentru a putea sa-si realizeze sarcinile sale are nevoie sa se sprijine pe puterea politica. Autoritatea acesteia in societatea respectiva este un factor esential al eficientei administratiei publice. Intre administratia publica si puterea politica din stat vom constata ca exista, de asemenea, o colaborare foarte stransa in toate domeniile vietii economice si sociale si, mai ales, in domeniul organizarii executarii si executarii concrete a actelor normative astfel incat „este aproape imposibil sa se stabileasca o frontiera neta care le separa'.

In acest cadru, apare evident ca administratia publica dintr-un stat dat depinde, in mod direct de organizarea puterilor publice prin legea fundamentala si, in acelasi timp, de structura statului.

Astfel, intr-un regim de adunare, administratie publica, in principiu, nu exista; puterea politica este peste tot si se ocupa de tot. Intr-un regim prezidential, seful administratiei, presedintele si secretarii de stat nu raspund in fata Parlamentului. Administratia, in acest regim, nu dispune de un ecran politic protector inaintea Parlamentului, ci acesta se gaseste in contact direct cu ea si ii transmite influxul sau politic, mai ales prin legea bugetara. Controlul parlamentar este, de asemenea, usor de realizat deoarece administratia nu beneficiaza de nici o protectie politica care sa o apere de intrebarile parlamentarilor (de exemplu, in S.U.A, unde controlul accentuat al Congresului exercitat asupra administratiei este un fel de raspuns fata de absenta responsabilitatii politice a guvernului in fata sa).

Intr-un regim parlamentar, administratia publica are o existenta autonoma relativ mare. Puterea executivului asupra administratiei nu este de loc contrabalansata prin controlul legislativului. Intr-un asemenea sistem, in fapt, guvernul este reprezentat de majoritatea parlamentara ceea ce face ca si controlul parlamentar asupra administratiei sa fie lipsit de consistenta, iar functia publica sa fie supusa impulsului politic al Parlamentului, prin intermediul guvernului. Parlamentul nu poate pune in discutie functionarea administratiei fara a aduce acuze, in acelasi timp, actiunii guvernamentale. Sunt unele constitutii, cea a Frantei din si a Romaniei, revizuita in in care se afirma conducerea administratiei de catre guvern.

De asemenea, dupa cum statul este unitar sau federal la fel si administratia publica va fi unitara (desigur, cu nuantele corespunzatoare in sistemul descentralizarii administrative) sau federala, la care se vor adauga administratiile statelor componente.

In aceeasi masura, chiar si metodele de guvernare ale detinatorilor puterii politice vor influenta, in mod determinant, organizarea si functionarea administratiei publice dintr-o tara sau alta. De exemplu, daca detinatorii puterii politice si-au fixat ca obiectiv o transformare rapida a structurii economice si sociale a unei societati, vor folosi tehnici autoritare, stabilind largi competente administratiei, expropriind si intervenind in activitatea privata, sacrificand chiar si drepturile si libertatile individuale. Dimpotriva, daca se doreste o transformare si o dezvoltare bazata pe jocul pietii si al fortelor economice, se vor folosi procedeele democratice iar administratia va avea atunci competente determinate prin lege si mai multa preocupare pentru activitatea de respectare a legalitatii.

2. Administratia publica, partidele politice si grupurile de influenta

Administratia publica, dupa cum precizam mai inainte, este, prin insasi natura sa, strans legata de partidul (partidele politice) care se afla la guvernare.

In regimurile politice cu partide unice, administratia publica are caracteristici speciale, pe care nu le regasim in regimurile multipartidiste. De la inceput, organizarea puterii intr-un asemenea regim va realiza, intotdeauna, doua aparate administrative distincte, unul controlandu-l pe celalalt. Administratia propriu-zisa va fi subordonata, in principiu, guvernului, dar, in fond, controlata si directionata de aparatul de partid central.

Existenta partidului unic exercita o influenta puternica si asupra recrutarii personalului din administratie. Desi apartenenta la partid nu este neaparat obligatorie pentru ocuparea: unei functii de executie, ea este determinanta pentru ocuparea functiilor de conducere. Caracterele regimului si ale administratiei sale depind, in acest cadru, de conditiile de adeziune la partid, daca acestea sunt deschise, va fi posibil pentru functionarii competenti sa faca cariera; daca conditiile politice sunt foarte stricte, functiile din conducerea administratiei vor fi apanajul fidelilor regimului, indiferent de gradul lor de competenta.

Administratiile publice din regimurile multipartidiste nu sunt nici ele in siguranta fata de influentele politice, dar acestea nu sunt atat de importante.

In unele regimuri, administratia publica poate fi o miza a competitiei politice. In acest sens, functionarii superiori sunt numiti in functie de catre autoritatea politica si o parasesc o data cu numirea succesorilor lor de catre noua autoritate politica (acesta fiind exemplul sistemului american). In prezent, acest sistem tinde sa se atenueze, el ramanand valabil numai pentru un numar limitat de inalti functionari.

In alte regimuri, ca de pilda in regimul politic francez sau in cel britanic, garantiile functiei publice au drept scop neutralizarea aspectului politic si a luptei partizane. Acestea sunt, fara indoiala, consecintele statutului functiei publice in Franta si a civil service in Marea Britanie. Totusi, trebuie spus ca posturile cele mai importante din administraiie, si in aceste doua tari, raman la dispozitia Guvernului, fiind foarte greu sa se impiedice plasarea oamenilor sai sau ai partidului (partidelor) aflat la putere, fie pentru a se facilita actiunea guvernamentala, fie pentru a recompensa bunele servicii. O asemenea situatie o regasim, in prezent, si in Romania.

Locul si rolul administratiei publice in regimurile politice depind, de asemenea, si de influentele pe care grupurile de interese (sau de presiune) sunt in masura sa o exercite.

Grupurile de interese sunt considerate, in opinia lui Ion Deleanu, ca fiind „cea de-a treia camera' sau „guvernul invizbil', intrucat, desi ele nu-si propun sa cucereasca puterea, totusi o exercita, in fapt, prin pressing-ul desfasurat asupra ei.

Ca atare, grupurile de interese sunt organisme care incearca sa apere interesele membrilor lor, actionand in acest scop asupra puterii politice si statale din orice tara, insa statutul si mijloacele lor de actiune sunt diferite si variate.

Ele pot fi clasificate in:

organisme cu obiectiv esential pentru obtinerea de avantaje materiale sau protectia celor dobandite deja (organizatii profesionale, asociatiile de consumatori);

2. organisme „altruiste', care promoveaza exclusiv interesele „morale' (grupuri feministe, asociatiile handicapatilor, liga drepturilor omului, liga pentru ocrotirea dreptului la viata etc. ), grupuri de presiune publice sau private.

In orice regim, insa, oricare ar fi scopurile si modurile de organizare, influentele acestor grupuri depind, intr-o mare masura de legaturile care exista intre functia publica si sectoarele din economie.

In acest sens, se cunoaste ca asemenea legaturi, uneori, se fac foarte devreme, chiar din perioada studiilor, asa este, de pilda, in Franta, unde Scoala Nationala de Administratie si marile scoli administrative formeaza cadre superioare pentru administratia publica dar si pentru sectorul privat. In S.U.A., relatiile se stabilesc si mai usor, intrucat administratia publica solicita adesea personal de conducere de la firmele private iar mediul din administratia publica si cel din sectorul privat este, in fond, acelasi.

Cat priveste Romania, in acest domeniu, desi, in prezent nu exista reglementari cu privire la exercitarea unei influente oficiale de catre grupurile de interese, aceste organisme existente in societatea romaneasca fac presiuni pe alte cai pentru obtinerea de avantaje materiale sau protejarea celor deja obtinute.

3. Participarea administratiei publice la functia guvernamentala

La diferite nivele, indiferent de regimurile politice, administratia publica participa la functia guvernamentala, functia politica prin excelenta.

In acest sens, mentionam ca administratia publica are ca principala sarcina executarea deciziilor politice, fapt ce face ca, in acest domeniu, ea sa nu mai poata fi neutra. Aceasta intrucat executarea deciziilor politice implica si interventia a numeroase decizii administrative care, cele mai multe dintre ele, sunt pregatite de functionarii publici de executie. Se stie ca, in majoritatea cazurilor, sefii serviciilor si directorii le repartizeaza subordonatilor lucrarile, neexaminandu-le personal decat in cazuri considerate dificile sau litigioase. In aceasta situatie, de regula, functionarii publici respectivi aplica prevederile potrivit cu spiritul si traditia administratiei de care apartin, ceea ce face ca deciziile politice initiale sa se gaseasca, de multe ori, in situatii de neaplicare.

De asemenea, administratia publica poate interveni si in etapa procedurii de elaborare a deciziilor, fie ca este consultata, fie ca are chiar ea sarcina sa realizeze proiectul respectiv.

In Franta, o asemenea activitate se realizeaza, mai ales, in serviciile ministerelor si la nivelul cabinetelor ministeriale, unde vom gasi o categorie speciala de functionari care se afla in relatii directe cu personalul politic.

Astfel, potrivit cadrului juridic reglementat pentru administratia publica din Franta, noul ministru, la instalarea sa, nu are posibilitatea sa schimbe toti directorii din subordinea sa. Aceasta situatie, care nu se regaseste in multe alte tari, este compensata prin dreptul conferit de a-si constitui un cabinet propriu de colaboratori care are un rol deosebit de important pentru desfasurarea activitatii ministrului.

Cabinetul asista ministrul in vederea indeplinirii celor mai diverse sarcini si obligatii ale functiei sale, ca de pilda: relatiile cu mediul politic si parlamentar, cu presa, cu reprezentantii grupurilor de interese, cu circumscriptia sa electorala, ba chiar si cu directiile sau departamentele ministerului pe care il conduce etc. In toate aceste domenii, cabinetul isi aduce o contributie esentiala la informarea corecta si pertinenta a activitatii desfasurate, dar si pentru pregatirea deciziilor ministrului sau a celor adoptate in numele sau, cand aceasta competenta a fost delegata de ministru.

Initiativele cabinetului, de la propunerea problemelor de studiu si pana la elaborarea deciziilor, sunt delegate, in mod expres, de catre ministru.

Drept urmare, in pregatirea si elaborarea proiectelor cabinetului, acesta poate sa se substituie serviciilor sau directiilor, mai mult chiar, sa le corecteze pe cele elaborate de servicii. De asemenea, directorii diferitelor structuri administrative subordonate ministrului au o influenta deosebita asupra acestuia si, de multe ori, beneficiaza de delegarea unor competente, in special cea de semnatura.

In fiecare caz special, influenta cabinetului, a serviciilor si directiilor, a altor forte exterioare, si nu in ultimul rand, a ministrului, depind de natura deciziei luate - politica sau administrativa - de interesele care sunt in joc si ale fiecarui actor in parte, iara ca, astfel, sa se poata detasa un model valabil si concret pentru orice situatie.

Functionarii publici si expertii care lucreaza in mod constant si au relatii cu personalul politic, pregatesc si organizeaza executarea deciziilor politice mai importante, sunt denumiti „inalti functionari', in Franta inca de la inceputul deceniului sapte al secolului al XX-lea.

Ocuparea posturilor de experti sau de consilieri tehnici in cabinetele ministrilor sau a directorilor din administratia centrala se face prin indeplinirea conditiilor de studii, in primul rand, prin formarea lor la Facultatea de Drept, la Institutul de Studii politice, Scoala Nationala de Administratie sau Scoala politehnica. Dar nici formarea lor initiala, nici specializarea lor ulterioara nu presupune generarea unei doctrine politice anume si functiile lor nu le creeaza dezavantaje pentru a se integra corpului functionarilor publici.

Este de retinut ca inaltii functionari pot avea uneori influenta asupra ministrului, mai ales atunci cand acestuia i se prezinta o solutie unanim acceptata_. si care nu antreneaza reactii puternice in mediul politic sau sindical. In schimb, cand exista opinii divergente sau cand pozitiile luate de partidele politice sau de catre alte forte sunt clare si precise, autoritatea politica va decide ea insasi, iar functionarii publici nu vor putea apare decat ca simpli executanti ai deciziei, fara a-si putea atribui, in vreun fel, paternitatea acesteia.

La noi in tara exista organizat cabinetul demnitarului, pe langa primul-­ministru, ministru, ministru delegat, secretarul de stat, subsecretarul de stat si asimilatii acestora, precum si la nivelul prefectului si subprefectului, ca reprezentanti ai Guvernului, care sunt considerati demnitari.

Cabinetul demnitarului era un compartiment organizat distinct, care se compune din urmatoarele functii: director de cabinet, asistent de cabinet, consilier personal, secretar personal, precum si curier personal.

Personalul din cadrul cabinetului demnitarului nu avea calitatea de functionar public, ci este numit sau eliberat din functie numai la propunerea demnitarului in subordinea caruia functioneaza, el desfasurandu-si activitatea in baza unui contract individual de munca, incheiat in conditiile legii, pe durata mandatului

demnitarului.

Activitatea cabinetului demnitarului era coordonata de catre directorul de cabinet, care raspunde in fata demnitarului in acest sens.

Totusi, fata de competentele cabinetului francez, cele ale cabinetului demnitarului roman, desi par asemanatoare, ele erau, in fapt, mult mai limitate in ceea ce priveste puterea de decizie.

Legislatia actuala romaneasca, stabileste si la noi o categorie a functiei publice, corespunzatoare inaltilor functionari publici, similara, intr-o anumita masura, celei franceze.

Aceasta categorie cuprinde persoanele numite in una din urmatoarele functii: secretar general al guvernului si secretar general adjunct al Guvernului, consilier de stat, secretar general si secretar general din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei centrale, prefect, subprefect, secretar general al prefecturii, secretar general al judetului si al municipiului Bucuresti si director general din cadrul ministerelor si celorlalte organe de specialitate ale administratiei centrale.

Pentru ocuparea functiilor respective, persoanele sunt obligate, potrivit legii, sa fi absolvit programe de formare specializate si de perfectionare in administratia publica sau in alte domenii specifice de activitate, organizate, dupa caz, de Institutul National de Administratie sau de alte institutii specializate, organizate in tara sau in strainatate, ori a dobandit titlul stiintific de doctor in specialitatea functiei publice respective.

Numirea in categoria inaltilor functionari publici se face de catre Guvern, pentru functiile publice de secretar general al guvernului si secretar general adjunct al guvernului si pentru functia publica de prefect; de catre primul-ministru, pentru functiile de consilier de stat, secretar general si secretar general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale si functia publica de subprefect; de catre ministrul administratiei si internelor pentru functiile publice de secretar general din cadrul prefecturii si de secretar general al judetului si al municipiului Bucuresti; de catre ministru sau, dupa caz, conducatorul autoritatii sau institutiei publice, pentru functia publica de director general din cadrul ministerelor si a celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.

Pentru numirea in functiile publice din categoria inaltilor functionari publici, se constituie o comisie de concurs formata din cinci personalitati, recunoscute ca specialisti in administratia publica, numita prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administratiei si internelor.

4. Participarea functionarilor publici la viata politica.

Daca, asa cum s-a putut constata, inaltii functionari publici participa direct la viata politica de la nivel central, respectiv, la nivel guvernamental, si ceilalti functionari publici au dreptul, de regula, sa participe la actiuni politice, la orice nivel, sub diferite forme, individual sau colectiv,⁸⁶ in conditiile prevazute de lege.

Ca cetatean, functionarul public beneficiaza de toate drepturile care sunt acordate, prin constitutie, tuturor celorlalti cetateni, insa ei nu pot sa-si exprime opiniile sau sa desfasoare activitate politica in timpul functionarii serviciului public.

Controlul modului de exprimare a opiniei politice a functionarilor publici poate constitui obiectul celor mai diverse modalitati. Astfel, de pilda, in regimurile cu partid unic, situatia functionarilor publici nu este fundamental diferita de cea a altor concetateni, in afara faptului ca ei sunt obligati sa se inscrie in partid daca doresc sa ocupe posturi importante.

In unele regimuri multipartidiste, anumite partide politice extremiste sunt interzise (de pilda, in Germania si S.U.A., partidele comuniste), fapt pentru care functionarii publici nu pot sa faca parte din acestea sub pedeapsa excluderii din randul functionarilor publici.

In Franta, potrivit principiului egalitatii, statuat prin Declaratia Drepturilor Omului si Cetateanului, functia publica este accesibila tuturor acelora care prezinta calitatile cerute, indiferent de opinia politica, dupa cum precizeaza Consiliul de Stat (actul Barel). In schimb, pentru functiile superioare, la nivel guvernamental, se tine seama de opiniile politice, fie pentru promovare, fie pentru inlaturarea din functie. Adica, ea poate facilita o promovare foarte rapida, dar care nu da garantii la mentinerea pe post in cazul unei schimbari guvernamentale, desigur cu exceptia cazului cand exista un modats vivendi intre partidele politice. Un asemenea sistem convine mai mult inaltilor functionari publici care pot sa aiba o colaborare loiala cu reprezentantii succesivi ai diverselor partide, mai degraba, decat ar opta definitiv pentru unul sau altul dintre partide.

Manifestarea opiniilor politice va trebui sa fie mult mai-- limitata intrucat exprimarea libera risca sa aiba o influenta puternica asupra insasi functionarii serviciului public. De altfel, in desfasurarea propriu-zisa a serviciului public, prin decizia Consiliului de Stat, exista, deja, impusa obligatia pentru functionarii publici de a avea „o stricta neutralitate'.

In felul acesta se considera ca, in principiu, prin actiunea sa, va fi imposibil sa se favorizeze un partid mai mult decat altul. Dar aceasta nu inseamna ca acel funciionar public, „neutru', este el insuti in siguranta fata de interventiile politice. Lui ii va fi greu sa nu tina seama de asteptarile sau de dorintele manifestate de o autoritate politica locala sau nationala.

Asa cum stim, administratia publica are ca fundament principiul legalitatii, insa termenele necesare pentru rezolvarea problemelor pot fi, uneori, mai mult sau mai putin lungi, iar dreptul de apreciere al functionarilor publici ramane, inca, suficient de mare pentru a lasa loc la asemenea influente.

Functionarii publici francezi au dreptul la o cariera politica, dar, in aceasta situatie, pe durata mandatului, au obligatia sa renunte la exercitiul functiei publice, in conditiile prevazute de legislatia in vigoare. Legea interzice, pe diferite termene, functionarilor publici care ocupa posturi de mare responsabilitate, sa se prezinte la alegerile senatoriale si municipale in circumscriptia unde isi are functia respectiva. De asemenea, functionarul care a fost ales deputat este exclus din corpul functionarilor publici intrucat functia publica este incompatibila cu mandatul de deputat.

Functionarul public din Romania beneficiaza, in principiu, de toate drepturile si libertatile stabilite pentru cetateni prin Legea fundamentala. Astfel, potrivit prevederilor Statutului functionarilor publici, este interzisa orice discriminare intre functionarii publici pe criterii politice, de apartenenta sindicala, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuala, stare materiala, origine sociala sau de orice alta asemenea natura.

Dreptul de asociere sindicala este garantat functionarilor publici, cu exceptia celor care sunt numiti in categoria inaltilor functionari publici, functionarilor publici de conducere si altor categorii de functionari publici carora le este interzis acest drept prin statute speciale. Ceilalti functionari publici pot sa-si infiinteze organizatii sindicale, sa adere la ele si sa exercite orice mandat in cadrul acestora.

De asemenea, functionarii publici, cu exceptia functionarilor publici civili din ministerele privind apararea nationala, ordinea publica si siguranta nationala, pot f alesi sau numiti intr-o functie de demnitate publica, in conditiile legii.

Pe perioada mandatului functionarii publici trebuie sa solicite intreruperea activitatii, suspendandu-se, astfel, temporar din functia detinuta; durata intreruperii fiind intre 6 luni si 4 ani, cu drept de prelungire pentru o perioada de cel mult 6 ani. La expirarea perioadei de intrerupere, functionarul public trebuie sa solicite reintegrarea la autoritatea sau institutia publica unde iniiial a fost incadrat.

Aceasta se acorda de drept.

Functionarul public are, insa, totodata, conform Statutului functionarilor publici, obligatia ca, in exercitarea atributiilor ce-i revin, sa se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lui politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si sa nu participe la activitati politice in timpul programului de lucru. De asemenea, este interzis ca functionarii publici sa faca parte din organele de conducere ale partidelor politice.

Mediul juridic

1. Consideratii generale

Ca fenomen social, administratia publica corespunde, din punct de vedere politic, organizarii societatii in forma statala, fapt ce face deosebit de dificila separarea sa de ideea de drept.

Drept urmare, administratia publica, de la formele incipiente pana la formele cele mai moderne, poate fi inteleasa atat prin institutiile sociale, cat si prin determinarile impuse membrilor societatii, cu alte cuvinte, realizata prin normele care-i fixeaza structura si mijloacele de actiune, ea are ca sarcina esentiala punerea in executare a normelor legislative, precum si a celor pe care administratia insasi le elaboreaza pentru organizarea executarii acestora.

Ca atare, administratia publica din societatea moderna, pe de o parte, constituie, ea insasi, un mediu juridic, ca expresie si instrument al numeroaselor reguli de drept, iar, pe de alta parte, se gaseste inserata intr-o reglementare juridica, formulata de principiile puterii politice.

In acest context, va trebui sa vedem locul exact ocupat de normele juridice in raport cu administratia publica, ceea ce nu se stabileste iara o analiza a acesteia din perspectiva juridica.

Aici se impune sa reamintim ca, administratia publica in trecut era studiata, mai ales, de stiinta dreptului administrativ, existand, in acest sens, tendinta reducerii studiului sau numai la aspectul juridic.

Administratia publica, prezentata intr-o asemenea viziune care, fara a fi inexacta era, insa, insuficienta pentru intelegerea corecta a realitatii administrative.

Stiinta administratiei, in sensul actual al termenului, este impotriva juridicizarii excesive a administratiei publice; in acelasi timp, insa nici nu poate neglija aspectul juridic al fenomenului administrativ. Intr-adevar, in realitate, din perspectiva globala a administratiei publice, factorii juridici si nejuridici sunt inseparabili, iar organizarea si activitatea administratiei prezinta, in fapt, un decalaj sensibil in raport cu normele juridice care le reglementeaza.

In consecinta, stiinta administratiei nu poate sa nu tina seama si de aspectul juridic si, drept urmare, administratia publica trebuie sa fie analizata si sub acest aspect..

In acelasi sens, pentru intelegerea administratiei publice in ansamblu apare, totodata, ca necesara, nu numai cunoasterea normelor juridice, ci si „geneza si eficienta lor', care sunt studiate de disciplinele administrative nejuridice.

Ca atare, vom analiza, in continuare, administratia publica si din perspectiva mediului juridic, ca un alt element constitutiv al fenomenului administrativ.

2. Principiul legalitatii

a. Aparitia si evolutia principiului legalitatii.

Principiul legalitatii reprezinta, in esenta, principiul fundamental al organizarii si funclionarii administratiei publice al oricarui stat de drept.       

Potrivit acestui principiu, administratia publica, sub aspectul structurii si al activitatii sale, trebuie sa se fundamenteze pe lege. Indiferent de regimul politic, de structura si forma de guvernamant a statului, administratia publica prin rolul conferit in cadrul societatii, are obligatia de a se supune, in mod obiectiv, unor comandamente dominante ale etapei respective. Aceste comandamente sunt cu mult mai evidente in cazul statului de drept si „democratic', bazat pe separarea puterilor in stat si pe respectul drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor. Se poate deci afirma ca, in acest cadru, intronarea legalitatii sau

asigurarea suprematiei principiului legalitatii, constituie piatra unghiulara a oricarei societati libere si democratice.

Instituirea acestui principiu al legalitatii ca principiul fundamental al organizarii si functionarii administratiei statului, s-a realizat la sfarsitul secolului al XVIII-lea, mai precis o data cu revolutia franceza. Revolutia din 1789 din Franta si adoptarea Declaratiei Drepturilor Omului si Cetateanului au demarcat trecerea de la statul politienesc la statul bazat pe regulile de drept, punandu-se, in acelasi timp, pentru prima data, bazele crearii unei administratii moderne, a carei organizare si activitate se bazeaza pe reguli de drept.

De la aparitia sa si pana in prezent, principiul legalitatii a suferit multiple mutatii, cu multe semnificatii, complexe si nuantate, fata de formula incipienta si generala de „supunere a administratiei fata de drept' sau aceea de „legalitate interna', ori cum sunt, de pilda, cele mai actuale de „juridicizarea administratiei' si de „conformitate a actiunii administrative cu legea', sau cea de „legalitate administrativa'.

Initial, semnificatia principiului era foarte limitata, ea exprima constatarea obisnuita, curenta, a supunerii administratiei la unele reguli de drept emise de administratia insasi si de organul care o conducea (rege, imparat etc.). In fond, era vorba de o expresie a birocratiei ierarhizata care presupunea supunerea agentilor publici fata de regulile formulate de superiorii lor.

In statul absolutist, unde cele trei functii ale statului erau exercitate de catre una si aceeasi persoana, administratorii actionau conform ordinului conducatorului absolut iar, daca acestea lipseau, asa cum credeau ei ca este spre binele statului.

Aceste reguli se schimba cand intre regulile opozabile administratiei apare legea, in sensul democratic al termenului. Principiul evoca legea, de unde si titulatura sa, de principiu de legalitate, el avand aceasta semnificatie chiar si atunci cand este vorba numai de una dintre aceste reguli si nu neaparat cea mai inalta in ierarhie. In fapt, supunerea fata de lege, ca expresie a suveranitatii nationale, introduce acest principiu democratic intre sursele dreptului administrativ.

In statul legal sau „de drept', cum este de fapt cunoscut, stat fundamentat pe o autonomie de reglementare, principiul legalitatii presupune necesitatea unui raport strict de conformitate a actelor administrative „cu dreptul', respectiv, „cu legea', astfel incat aceasta trebuie sa fie nu numai limita activitatii executive, ci si conditia sa, organele administrative marginindu-se doar la executarea ei.

Legalitatea nu este numai un aparat exterior, delimitat de actiunea administratiei prin jocul regulilor constitutionale sau legislative, ci si o intreprindere de ,,autolimitare institutionala', dupa cum preciza Maurice Hauriou, pentru ca ea implica supunerea administratiei si interesului public.

In alti termeni, principiul de legalitate poate fi interpretat ca exprima, pe de o parte, existenta unei legalitati aplicabile administratiei, iar, pe de alta parte, necesitatea includerii in aceasta legalitate si a regulilor superioare administratiei.

Cu alte cuvinte, regulile juridice emise de administratie, trebuie sa aiba o fundamentare legala si, totodata, acestea sa fie conforme cu normele legale in vigoare, inclusiv cu cele constitutionale referitoare la respectarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor.

In prezent, principiul legalitatii reflecta noile relatii ce s-au stabilit intre puterea executiva si cea legislativa, „de echilibru si colaborare', iar administratia publica a devenit chiar ea un autor important de reguli de drept.

Din aceasta perspectiva, principiul legalitatii nu se mai reduce doar la continutul legislativ, ci el integreaza si actele normative ce emana de la administratia insasi, cu obligatia acesteia ca la emiterea lor sa respecte strict regulile de drept care ii sunt exterioare si superioare. Fata de o astfel de evolutie, principiul legalitatii desemneaza, in fapt, „supunerea administratiei cu nuantarile numeroaselor norme juridice, nationale sau internationale, scrise sau nescrise, proprii sau exterioare administratiei, care se cristalizeaza in conceptul de surse de legalitate'. De altfel, in aceleasi coordonate, Ch. Eisenmann critica sensul uzual, mult prea restrictiv, al principiului legalitatii, in sensul limitarii administratiei exclusiv-prin legile formale, ce nu corespund decat unei parti a surselor legalitatii, apreciind ca necesara extinderea conceptuala a continutului principiului.

In acest sens, de altfel, in doctrina s-a propus chiar ca sintagma „principiul juridicizarii administratiei” sa se substituie aceleia de principiul legalitatii ca fiind ,,mult mai convenabil si mai exact', desi „el nu este inca intrat in uz'.

Principiul legalitatii administratiei publice constituie corolarul principiului „statului de drept', conform caruia toate subiectele de drept, persoane private sau persoane publice, autoritatile statului si cele ale colectivitatilor locale, trebuie sa se supuna legalitatii si sa i se conformeze.

In acest sens, sistemul de drept din Romania este si el dominat de principiul legalitatii, avand in vedere faptul ca art. 1, alin. (3) din Constitutie statueaza ca este un „stat de drept', ceea ce semnifica subordonarea statului fata de lege. Cu alte cuvinte, statul isi ingradeste activitatea, astfel ca actiunea acestuia sa fie conforma regulilor de drept, iar „activitatea diferitelor autoritati este subordonata legilor'.

Mai mult, in actualul context constitutional, el este opozabil si legiuitorului, avand in vedere existenta Curtii Constitutionale si a mecanismelor de sanctionare a legilor neconstitutionale.

De altfel, potrivit art. 1, alin. (5) din Constitutie, care precizeaza principiul fundamental al suprematiei Constitutiei, se mentioneaza explicit ,,obligativitatea respectarii legii, suprematia nefiind decat un aspect, chiar daca cel mai important, al obligativitatii legii'.

Romania este, in acest context, alaturi de majoritatea sistemelor de drept ale statelor din cadrul Uniunii Europene, care au Constitutii scrise, statul in care se regaseste principiul suprematiei legii fundamentale, principiu sanctionat prin intermediul controlului de constitutionalitate al legilor, coroborat „cu o forma a controlului jurisdictional, menit sa asigure respectarea legalitatii la nivelul administratiei publice'.

Apare, astfel, evident ca necesitatea subordonarii fata de lege a oricarui subiect de drept constituie atat o cauza, cat si o trasatura caracteristica a statului de drept, principiul legalitatii situandu-se la temelia constructiei acestuia. De aceea, in opinia lui J. Schwarze, principiul de legalitate este considerat ca un pilon esential al statului de drept si care, impreuna cu separarea structurala a puterii etatice in trei puteri, trebuie sa garanteze libertatea cetateanului impotriva interventiei fara limite a executivului.

Continutul principiului legalitatii se regaseste in trei cerinte esentiale, corespunzator a trei coordonate fundamentale ale actiunii administrative, cum sunt:

legalitatea reprezinta limita actiunii administrative, care semnifica faptul ca actul administrativ nu trebuie sa contravina regulilor de drept generale si impersonale care ii sunt aplicabile;

2. legalitatea este fundamentul actiunii administrative, care precizeaza faptul ca administralia nu poate actiona prin emiterea de acte juridice decat atunci cand este abilitata printr-o norma de drept sa o faca sau, altfel spus, decat daca este competenta sa realizeze acele acte;

3. legalitatea obliga administratia publica sa actioneze in sensul efectiv de respectare a legii sau, mai precis, administratia trebuie sa actioneze permanent pentru restabilirea legalitatii efective. In acest sens, administratia este obligata sa faca cunoscuta, prin publicare sau prin orice alta forma de comunicare, legea.

De asemenea, atunci cand administratia publica aduce atingere legalitatii, trebuie sa puna de indata capat situatiei ilegale pe care a creat-o, in caz contrar, aplicandu-i-se sanctiunea legala.

In sfarsit, administratia are obligatia sa vegheze la respectarea legii prin efectuarea de controale care sa verifice daca administratii respecta legea.

b. Continutul principiului legalitatii si consecintele sale

Principiul legalitatii administratiei publice apare, deci, exprimat, in esenta, prin subordonarea sa fata de lege, adica prin supunerea acesteia fata de ansamblul regulilor de drept aplicabile administratiei (denumit „blocul de legalitate” sau intr-o acceptiune larga „lato sensu”).

In ce consta aceasta supunere a administratiei publice fata de lege, aceasta autoritate a Legii fata de administratie?

Aceasta conceptie se explica prin traditionala credinta in lege, incarnarea vointei generale. Ea se bazeaza, de asemenea, pe imposibilitatea administratiei, ca instrument al puterii executive, de a modifica legea, ca act juridic al Parlamentului.

Principiul de legalitate este, astfel, mijlocul de realizare a subordonarii administratiei Parlamentului si, prin aceasta, chiar, de protejare a cetatenilor impotriva initiativelor arbitrare ale administratiei. Progresiv, asa cum am vazut, notiunea de legalitate s-a extins, ea cuprinzand ansamblul regulilor juridice, in care sunt incluse si cele elaborate de administratia publica insasi.

Aceasta situatie, pe de o parte, a largit continutul principiului de legalitate, iar pe de alta, a dus la marirea puterii administratiei publice prin posibilitatea de a modifica regulile juridice si de micsorare, astfel, a securitatii juridice. In acest sens, sunt, de pilda, in Romania, conditiile aplicarii excesive a prevederilor art. 115, alin. (4) din Constitutie, privind delegarea legislativa, prin emiterea ordonantelor de urgenta, acte administrative ale Guvernului, care modifica orice lege, ordinara sau organica, cu exceptia celei constitutionale.

Situatia, credem noi, nu s-a atenuat cu prea mult nici dupa adoptarea Legii de revizuire a Constitutiei Romaniei, intrucat prin modificarile aduse art. 115, alin. (4), nu sunt precis determinate „situatiile extraordinare', ci doar motivate.

Potrivit principiului de legalitate, administratia publica, ca activitate si organizare, trebuie sa se intemeieze pe dispozitiile legii. Este vorba aici de legea, in sensul restrans al termenului (,,stricto sensu'), ca act juridic al Parlamentului.

Rezulta ca principiul legalitatii exprima tocmai aceasta conformitate intre cele doua acceptiuni ale administraliei publice, de organizare si activitate, si fundamentarea lor prin lege. In acest sens, arata Alexandru Negoila, „daca cu privire la organizarea sistemului administratiei publice semnificatia principiului legalitatii este clara', in schimb, „este mai complicata intelegerea acesteia ca activitate'. Intr-o interpretare statica a principiului legalitatii, autoritatile administratiei publice, atunci cand s-au decis sa actioneze, trebuie sa se conformeze dispozitiilor legii; pe cand in interpretarea sa dinamica, principiul legalitaiii trebuie inieles in sensul obligatiei autoritatilor administratiei publice de a actiona punand in executare legea, dar si de a lua masurile care se impun, inclusiv cele de constrangere, pe baza si in executarea legii, in scopul restabilirii ordinii juridice incalcate.

Obligatia de a respecta legile impune administratiei publice o dubla exigenta, una negativa, care consta in faptul de a nu lua nici o decizie ce ar putea contraveni legilor (sau anumitor conditii), cealalta, pozitiva ce consta in aplicarea legilor, a tuturor masurilor normative sau individuale care sunt necesare in vederea executarii efective a acestor legi.

Consecinta negativa a principiului legalitatii are in vedere obligatia administratiei de a se abtine de la luarea unor masuri administrative atat pe cale normativa, cat si pe cea individuala ce ar putea contraveni normelor legale. Exista aici si un al doilea aspect al principiului de legalitate care semnifica, de asemenea, ca administratia publica nu poate actiona decat daca este „abilitata' de o regula de drept. Acest aspect al principiului de legalitate garanteaza cetateanului ca administralia nu va putea interveni in anumite materii, de exemplu pentru restrangerea unor drepturi fundamentale, decat in cadrul fixat de o lege adoptata in prealabil.

In situatia cand administratia publica incalca asemenea cerinte ale principiului de legalitate, o astfel de conduita ilegala va antrena, dupa caz, diferite tipuri de sanctiuni de la cele cu caracter politic pana la cele cu caracter disciplinar si chiar judiciare.           

Consecinta pozitiva are in vedere obligarea administratiei publice la o conduita pozitiva, potrivit dreptului, de a asigura aplicarea efectiva a legilor si a celorlalte acte normative.

In acest context, apare ca necesara identificarea modalitatilor concrete prin care administratia publica poate fi constransa sa restabileasca situatia legala, aplicand dispozitiile legale care ii sunt opozabile.

In doctrina franceza s-au conturat deja mai multe opinii, astfel, pentru unii autori, „guvernul trebuie, in fiecare situatie, sa se intrebe daca nu este preferabil sa ignore sistematic incalcarea Legii, decat de a o urma'; in schimb, altii sustin ca o administratie atunci cand este sesizata cu privire la existenta unei ilegalitati are obligaiia de a restabili situalia legala'.

Jurisprudenta in Franta exprima o pozitie clara, precizand ca administratia publica are obligatia, sanctionata prin anularea refuzului sau printr-o condamnare la daune interese, de a face sa inceteze o situatie ilegala.

Cat priveste doctrina romaneasca, ea este, in principiu, asemanatoare cele franceze, cu deosebirea ca, din punct de vedere al trasaturii intrinseci a conduitei de legalitate a actului administrativ, acesta trebuie emis in mod obligatoriu pe baza si in vederea executarii legii, executarea sa neavand un caracter facultativ, sub sanctiunea aplicarii dispozitiilor privind contenciosul administrativ ca o conditie de valabilitate si control a acestuia.

Administratia publica, dupa cum se cunoaste, desi are o mare disponibilitate in ceea ce priveste folosirea competentelor sale, ea, totusi, trebuie sa actioneze, in mod obligatoriu, pe cale reglementara, in cel putin doua situaiii deosebite. Intr-o prima situatie se incadreaza refuzul de a edicta o reglementare de politie administrativa, care constituie o ilegalitate datorita faptului ca exista o situatie periculoasa pentru ordinea, securitatea sau salubritatea publica, si, ca atare, obligatoriu se impun masuri corespunzatoare. In cea de-a doua situatie se inscrie obligativitatea administratiei de a emite dispozitii legale, acte administrative necesare aplicarii legilor, in termenul prevazut de acestea sau, in cazul neprecizarii sale, intr-un termen rezonabil.

Principiul de legalitate, dupa cum s-a vazut, este principiul care fixeaza limitele actiunii administrative, limitandu-i puterile administratiei publice fara insa a aduce atingere supletei sale si spiritului sau de initiativa. O asemenea afirmatie este fundamentata pe faptul ca regula de drept nu poate prevedea absolut tot, ceea ce da posibilitatea administraliei sa aplice regula la cazuri concrete, atunci cand este sesizata.

Administratia publica, in acest context, trebuie sa respecte legalitatea, dar, in acelasi timp, ea are nevoie si de o anumita libertate de actiune, tinand seama de faptul ca unele masuri nu pot fi apreciate pe cale generala, ci doar in contact direct cu realitatea administrativa. Unei asemenea conduite ii corespunde o marja de libertate pe care legalitatea o lasa administratiei in realizarea efectiva a activitatii sale, libertate denumita putere (sau competenta) discretionara a administratiei.

Practic, teoria legalitatii este sediul unui conflict intre doua mari interese, pe de o parte, cel a respectarii garantiilor administratilor, care limiteaza administratia, iar, pe de alta parte, cea a recunoasterii si conferirii unei libertati de actiune administratiei.

Libertatea de actiune a administratiei corespunde nevoii acesteia de transpunere efectiva a competentei sale si se realizeaza prin anumite tehnici, dintre care una este de aplicare normala si curenta - puterea discretionara, iar altele, prin anumite circumstante extraordinare sau activitati de tip special. Ele corespund la doua teorii: cea a circumstantelor exceptionale si cea a actelor de guvernamant, ce, in fapt, sunt cazuri (acte ale administratiei) pe care dreptul administrativ le sustrage controlului de legalitate, acestea, insa, exced analizei noastre.

Cat priveste puterea discretionara a administratiei, ea reprezinta, in esenta, „o abatere de la principiul legalitatii', si semnifica acel domeniu nedeterminat de legiuitor, lasat la libera apreciere a administratiei. Ea consta, in general, in aprecierea oportunitatii actului administrativ si are o importanta „capitala pentru sistematica dreptului administrativ'                    .

Puterea discretionara este definita de Erast Diti Tarangul ca „o libertate de actiune a administratiei cu ocazia executarii legilor si a constitutiei', „apare ca un domeniu nedeterminat de legiuitor' si „se prezinta ca un element inerent executarii normelor prin norme'.

In conceptia aceluiasi autor, ea poate fi conceputa numai ca o facultate atribuita administratiei de catre legiuitor in vederea unei mai bune si mai adecvate aplicari a legii, fiind mai mica sau mai mare, dupa cum aceasta prescrie mai multe sau mai putine detalii cu privire la executarea legii.

In acest context, constatam ca activitatea autoritatilor administrative oscileaza intre un minim si un maxim, pornind de la o libertate absoluta, crearea dreptului si oprindu-se la indatorirea de a se conforma, servil, legii. Altfel spus, manifestarea de vointa din partea autoritatilor administrative trebuie sa se incadreze intre limita minima a competentei lor si limita maxima a puterii discretionare.

O problema importanta care apare, insa, in aceasta relatie este, daca prin actiunea sa, puterea discretionara poate aduce atingere principiului de legalitate, sau, dupa cum se exprima un autor, unde, cand si cum urmeaza sa actioneze puterea discretionara.

In literatura noastra de specialitate actuala, de altfel, chiar, se subliniaza ca „relatiile legalitate-putere discretionara-controlul instantelor de contencios administrativ, reprezinta o problema teoretica fundamentala a statului de drept'. Ea este o problema practica, cu implicatii directe asupra drepturilor si libertatilor cetatenesti, mai ales atunci cand judecatorul de contencios administrativ, in virtutea abilitarii sale, va verifica daca administratia nu a actionat abuziv, contrar interesului public, prin raportare la scopul legii.

Din aceasta perspectiva, in doctrina se porneste de la premisa ca puterea discretionara a administratiei nu este susceptibila de mai multe grade, deoarece o putere nu este mai mult sau mai putin discretionara. O asemenea libertate de actiune o vom regasi in cadrul activitatii administrative de cate ori legea lasa la dispozitia acesteia „deplinul exercitiu al prerogativelor sale, fara a-i dicta conditiile de exercitare, fara a-i impune limite si restrictii.

Putem vorbi, insa, in cadrul unui act de administratie despre o mai mare sau mai mica putere discretionara, dupa cum legea lasa mai multe sau mai putine elemente deciziei, la libera apreciere a administratiei.

Rezulta, din cele aratate, ca existenta unei puteri discretionare nu apare in contradictie cu principiul legalitatii. De altfel, atunci cand administratia actioneaza discretionar, ea nu actioneaza impotriva legalitatii, intrucat, prin definitie, libertatea sa rezulta din faptul ca legalitatea, in cazul concret, nu impune nici o restrictie. Deci, apare clar ca masura puterii discretionare este, pentru fiecare act, invers proportional cu cerintele de legalitate care se refera la respectivul act.

Ca atare, controlul judecatoresc executat asupra actului, fiind un control de legalitate, nu se va extinde si asupra puterii discretionare, deoarece ea presupune aprecierea oportunitatii, fapt ce nu intra in misiunea instantei de contencios.

Din perspectiva administratilor, acestia pot, oricand, cere administratiei publice emiterea unui act administrativ pentru care ei indeplinesc conditiile cerute de lege. In schimb, administratia nu mai are un asemenea drept cand emiterea actului este la libera apreciere a administratiei deci, de esenta puterii discretionare, prilej cu care insusi principiul legalitatii se transforma intr-un mijloc de sporirea autoritatii acesteia, contravenind, astfel, ratiunii sale de a fi.

Pentru a inlatura asemenea situatii ce pot duce la deturnarea scopului normal al principiului legalitatii si la folosirea sa in interesul administratiei, in doctrina, se apreciaza ca este de dorit ca regula opozabila administratiei, in orice ipoteza, sa fie elaborata in afara cadrului administratiei publice.

De altfel, concomitent cu teoria, si practica administrativa a demonstrat ca se impune o ponderare a libertatii de actiune a administratiei publice, evitandu-se, astfel, excesul de putere al acesteia.

Un mijloc de contrapondere al puterii discretionare, tot mai des folosit, atat in legislatiile statelor occidentale, cat si in sfera dreptului international, il constituie principiul proportionalitatii. El este calificat ca „principiul juridic general cel mai important' in „controlul deciziilor administrative si al textelor normative', devenind „un principiu universal in misiunea de limitare a sarcinilor impuse in dreptul comunitar'.

In opinia lui Guy Braibant, proportionalitatea este aproape intotdeauna strans asociata iar, uneori, chiar asimilata, pur si simplu, puterii discretionare, in mod logic, insa, ea nu este mai aproape de aceasta decat competenta legala.

Proportionalitatea administrativa, spune M. Guibal, poate fi actualizata cel putin ca rezultat al combinarii a trei elemente: „situatie de fapt, decizie si finalitate, dar, in egala masura, si ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar omogen, aproape ca o notiune cheie a dreptului administrativ si stiinttei administratie. Mai mult, continua acelasi autor, proportionalitatea, pentru a fi corect inteleasa, trebuie sa fie analizata nu izolat, ci in raport cu alte notiuni, cum ar fi: necesitate, rationalitate si moralitate.

Se constata, in acelasi timp, si existenta unei corelatii intre proportionalitate, ­legalitate si oportunitate, datorata faptului ca „punerea in aplicare a proportionalitatii, implica, in primul rand, adaptarea mijloacelor la finalitate, ceea ce, in opinia lui Guibal, reprezinta un aspect esentialmente material al deciziei si, deci, o chestiune de oportunitate'.

Ignorarea principiului proportionalitatii in exercitarea competentelor de natura discretionara e catre administratia publica, inseamna, practic, depasirea puterii sale discretionare si trecerea activitatii respective in sfera ilegalitatii, cunoscuta si sub numele de exces de putere a administratiei.

In prezent, asa cum precizeaza J. Ziller, principiul proportionalitatii este, deja, integrat si aplicat in dreptul public al mai multor state din Uniunea Europeana, cum sunt Germania, Portugalia, Austria, Olanda, Italia, Spania si Irlanda. Sunt si tari ca Luxemburg, Belgia, Grecia si Franta unde, desi principiul nu este expres inserat in legislalie sau jurisprudenta, el este descoperit de doctrina ca fiind aplicat in anumite spete.

Aceasta realitate care se regaseste si in sistemul nostru de drept, ne face sa credem, alaturi de alti autori, ca principiul proportionalitatii trebuie sa fie recunoscut in mod explicit si de legislatia noastra actuala, cu atat mai mult cu cat chiar art. 53 din Constitutia Romaniei retine printre criteriile de restrangere a exercitiului unor drepturi sau libertati si criteriul proportionalitatii, si deci poate constitui, in orice moment, fundamentarea sa constitutionala.

Stiinta administratiei, inca de la inceputurile sale, sublinia, prin Vivien, unul dintre intemeietori, semnificatia sarcinilor administratiei publice precizand ca: Administratia este personificarea statului in vederea reglementarii propriilor sale interese, putere totdeauna de veghe, ce suplineste si completeaza pe altii si le genereaza actiunea, conduce problemele generale si intervine, ca for tutelar, in gestiunea problemelor locale.

In epoca moderna si contemporana, asa cum deja am precizat, administratia publica cunoaste o crestere impresionanta a sarcinilor care i-au fost conferite. Aceasta crestere a sarcinilor administratiei publice se datoreaza, in principal. cerintelor amplificate ale societatii si ale cetateanului, dar si complexitatii vietii sociale, mai ales dupa cel de-al doilea razboi mondial.

Astfel, in perioada imediat urmatoare incheierii razboiului in a doua jumatate deceniului al cincilea al secolului al XX-lea, majoritatea statelor lumii, prin guvernele lor, stabilesc administratiei publice noi misiuni, pe langa cele devenite traditionale, politico-administrative, cum sunt cele economice, sociale, culturale stiintifice si multe altele. De asemenea, conditiile generale pe plan mondial au pus in fata statelor si a administratiei acestora probleme majore care priveau ocrotirea existentei omului si chiar protectia mediului inconjurator. Apoi in conditiile revolutiei tehnico-stiintifice din a doua jumatate a secolului a1 XX-lea, dezvoltarea cerintelor si exigentelor sociale au condus, in mod implicit, si la cresterea sarcinilor care reveneau administratiei publice. Ca urmare, in vederea indeplinirii tuturor acestor sarcini, administratia publica a trebuit sa se organizeze, pe criterii stiintifice, cu metode moderne si mijloace eficiente de actiune.

Dupa cum se poate observa, notiunile de sarcina si cea de misiune sunt des intalnite atunci cand administratia publica trebuie sa realizeze activitatii in domeniile cele mai diverse. Din punct de vedere literar, notiunea de sarcina are semnificatia de „obligatie, indatorire, raspundere', iar cea de misiune, de „insarcinare, imputernicire data cuiva, sarcina de a face un anumit lucru'.

In stiinta administratiei, termenii de sarcina, respectiv de misiune, sunt considerati sinonimi.

In literatura noastra de specialitate, se precizeaza ca terminologia de sarcina a organelor administratiei de stat, provine, prin traducere din literatura franceza care utilizeaza sintagma „les missions de 1'administration'.

In doctrina franceza,' notiunea de misiune (sarcina) a administratiei publice nu se confunda cu cea de misiune a statului. Adica, unii autori precizeaza ca ,,misiunile statului sunt distincte de misiunile administratiei', ele „nu se reduc la o organigrama a serviciilor statului', mai precis, administratia publica are misiuni proprii.

De asemenea, se subliniaza ca misiunile administratiei publice „nu sunt niciodata initiale', deci, nu au caracter primar, ci totdeauna „secundare' si constau in executarea misiunilor pe care autoritatile guvernamentale le confera administratiei care le exercita sub autoritatea. Potrivit unei alte conceptii, cea a lui Henry Chardon, administratia publica exercita, in orice misiune a statului iar guvernantii au numai rolul de control, mai mult e mai putin intins, conform cu durata si soliditatea bazei regimului politic.

In doctrina romaneasca postbelica, notiunea de sarcina a unui organ de stat a fost definita prin distinctia facuta intre sarcini si atributii, ea fundamentand teza ce a devenit o constanta a dreptului nostru public.

In acest sens, fara a fi apreciata in mod strict ca o „notiune exclusiv de tehnica juridica', notiunea de organ al administratiei de stat, era, totusi, „strans legata de preocuparile stiintei dreptului', care aveau la baza sensul si spiritul reglementarilor juridice . Astfel, in perioada amintita, notiunea de sarcina a organelor administratiei de stat se utiliza atat in sensul de sarcini, cat si in cel de atributii, fapt ce impunea explicarea sa stiintifica.

In acest context, literatura de specialitate preciza ca, atunci cand legea folosea notiunea de sarcina, se avea in vedere „obiectivele concrete pe care aceste organe de stat trebuie sa le atinga in exercitarea imputernicirilor de conducere a activitatii locale pe taram economic-gospodaresc, social-cultural administrativ'.

Cat priveste notiunea de atributie, spre deosebire de cea de sarcina, aceasta evoca „sfera obligatiilor ce au si aceea a drepturilor cu care sunt investite organele de stat pentru indeplinirea sarcinilor lor, in scopul realizarii puterii de stat si indeplinirii functiilor statului'. Si in literatura juridica de dupa anul 1989, in contextul prevederilor Constitutiei Romaniei din anul 1991, in acceptiunea lui Alexandru Negoita, notiunea de sarcini ale sistemului administratiei publice' este definita ca „indatoriri ce revin sistemului administratiei publice privind infaptuirea valorilor politice si transpunerea lor in realitate in cadrul sistemului global. Sarcinile sistemului administratiei, continua acelasi autor, sunt indatoriri fata de societatea globala pe care trebuie sa o slujeasca satisfacandu-i trebuintele in ansamblu si la nivelul indivizilor care o compun, din punct de vedere al interesului general'.

Acest interes, sublinia Alexandru Negoita, pe care il slujeste sistemul administratiei publice in raport cu societatea globala, este formulat in cadrul sistemului politic de catre organele care au atributii in aceasta privinta si, in primul rand, de organele care detin puterea in stat.

De aceea, sarcinile sistemului administratiei publice au o pronuntata derivatie politica, prin aceste sarcini realizandu-se politica statului.

In conceptia lui Antonie Iorgovan, se arata ca desi ne aflam intr-un nou „sistem constitutional care consacra principiul separatiei puterilor, intr-o varianta moderna, se poate, totusi, vorbi „despre anumite sarcini generale ale statului la a caror realizare contribuie toate categoriile de autoritati publice, inclusiv organele administratiei publice', intrucat ele sunt „elemente ce definesc regimul politic consacrat de Constitutie'.

Sarcinile, in aceasta opinie, „nu sunt altceva decat necesitati sociale valorizate politico-normativ, care reclama interventia organelor de stat'. In acest context, notiunea de sarcini ale organelor (autoritatilor) administratiei publice se defineste ca fiind ansamblul necesitatilor sociale, obiectiv determinate, evaluate politic si consacrate prin norme juridice, fundamentand rariunea de a fi a acestor organe.

Analizand definitia, constatam ca sarcinile autoritatilor administratiei publice „sunt dependente de puterea politica' si, ca atare, „caracterul, semnificatiile si implicatiile' lor sunt „diferite de la un regim politic la altul si chiar de la un stat la altul' desi „se acrediteaza ideea, in unele lucrari de specialitate a existentei ,,unui model teoretic al sarcinilor (misiunilor) administratiei valabil pentru toate epocile si in interiorul tuturor regimurilor politice'.

Este de retinut, insa, ca aceasta „dependenta', cum o denumeste Antonie Iorgovan, nu este cazul sa o vedem „cu rigiditate' atunci cand facem referire notiunea de sarcini din punct de vedere juridic. Cu alte cuvinte, putem vorbi, in sens juridic, de sarcini numai din momentul cand se trece din „sfera fenomenului politic, al partidului politic si a programului sau politic votat ca program de guvernare de catre autoritatea legiuitoare, Parlamentul, in sfera fenomenului politico-statal, devenit autoritate publica, „putere oficiala' a statului ori a colectivitalilor locale.

Mai precis, daca nu exista un act juridic al uneia dintre autoritati, legiuitoare sau executive ori a administratiei publice, nu se poate vorbi despre „sarcini ale autoritatilor administratiei publice' care sa devina obligatorii pentru acestea. In orice situatie, in mod prioritar, sarcinile administratiei vor trebui sa le preluam, inainte de toate, din Constitutie, intrucat de aici izvorasc „sarcinile fundamentale care devin si sarcini fundamentale ale administratiei publice'. In acest sens este edificator, de pilda, faptul ca organizarea si functionarea autoritatilor publice, a Parlamentului, a Presedintelui si Guvernului Romaniei, a autoritatii judecatoresti, cat si a sarcinilor lor, sunt reglementate de Constitutie. Ele sunt puse in evidenta, in acest context, prin termenul de „rol' pe care in regasim, de exemplu, in art. 58 din Constitutie, denumit „Rolul si structura Parlamentului', in art. 80, „Rolul Presedintelui', in art. 102, „Rolul si structura Guvernului', respectiv, in art. 133, alin. (1), „Rolul Ministerului Public' si „Rolul si structura Consiliului Superior al Magistraturii'. Este, insa, evident ca nu orice autoritate a administratiei publice va putea sa realizeze orice fel de sarcini, ca de pilda, pe „cele generale ale statului', deoarece pe acestea le vom identifica doar la „organul suprem', asa cum, de exemplu, numai Guvernul poate sa realizeze „politica interna si externa' si, respectiv, sa „exercite conducerea generala a administratiei publice'. Celelalte autoritati ale administratiei publice, la randul lor, isi vor indeplini sarcinile ce le revin prin „competenta materiala speciala', stabilita lor atat de Constitutie cat si de lege.

Ca atare, se impune sa constatam ca atributiile unei autoritati administrative 'sunt tocmai mijloacele juridice de realizare a sarcinilor sale' sau, mai precis, ele reprezinta atat obiectul cat si finalitatea indeplinirii atributiilor.

Clasificarea sarcinilor administratiei publice

O prima clasificare a sarcinilor administratiei publice s-a elaborat de catre L.D. White, in S.U.A., inca din deceniul sase al secolului al XX-lea, in trei mari categorii, asigurate de „unitatile administrative', dupa cum urmeaza:

1. misiuni (sarcini) operationale; misiuni (sarcini) auxiliare;   misiuni (sarcini) de conducere.

Sarcinile operationale sunt, in fapt, sarcini principale ale administratiei publice si ele privesc sarcinile politice (aparare, ordinea publica), educative si sociale (sanatate, asistenla sociala) si economice. Ele sunt sarcini prin care administratia publica efectueaza prestatii cetatenilor in mod direct.

Sarcinile auxiliare au rolul de a le sprijini pe cele principale. In cadrul acestor sarcini, functionarii publici care le indeplinesc nu sunt in contact direct cu cetatenii, ci realizeaza prestatii doar unor compartimente administrative, cum sunt cele de personal, contabilitate, gestiunea bunurilor, documentare si juridice etc.

Sarcinile de conducere, sau de stat major, sunt realizate in mod nemijlocit in contact cu activitatea politica, avand in vedere conducerea institutiilor si autoritatilor administrative, precum si elaborarea politicilor lor.

Aceasta clasificare are, in opinia lui Roland Drago, „inconvenientul de a fi prea legata de structuri'.

In Franta, in deceniul sapte al secolului al XX-lea, s-au realizat mai multe clasificari cu privire la sarcinile administratiei publice.

A. Astfel, Bernard Gournay, in lucrarea sa L'Administration, consacra un capitol distinct „functiilor administratiei', unde se explica aceste functii si sunt clasificate diverse sarcini administrative. El distinge trei grupe de functii ale administratiei: principale, auxiliare si de comandament.       

Functiile principale sunt cele in vederea carora serviciile publice au fost instituite de puterea politica, care sunt grupate in patru subgrupe: funclii de suveranitate, economice, sociale si educative si culturale.

Functiile auxiliare sunt cele in care unii functionari si unele celule administrative nu lucreaza direct cu publicul. Activitatea lor este orientata catre alti functionari sau alte administratii. Aceste functii sunt: administratia personalului, achizitionarea si gestionarea materialelor, bugetul si contabilitatea, juridice si contencioase, documentarea.

Functiile de comadament sau de stat major, sunt realizate de „unii functionari sau anumite celule administrative care indeplinesc functii strans legate de exercitiul autoritatii, respectiv de elaborarea politicilor serviciilor. In aceasta categorie intra: studiile, prognozele si programele, organizarea serviciilor, controlul si relatiile publice.

Aceasta clasificare este criticata de Roland Drago, care considera ca „ea nu poate fi admisa'. Mai precis, el mentioneaza ca, desi prezinta un anumit avantaj metodologic, clasificarea lui Bernard Gournay nu poate servi la stabilirea unui criteriu necesar abandonarii conceptiei potrivit careia misiunile statului sunt aceleasi cu misiunile administratiei.

Se avea in vedere teoria lui Maurice Hauriou, primul autor francez care departajeaza misiunile administratiei dupa finalitatea proprie in care acestea urmaresc satisfacerea unei nevoi colective,49 prin servicii publice. Ele erau clasificate in operatiuni tehnice, administrative generale si de reglementare si control.

De asemenea, Hauroiu preciza continutul notiunii de misiune, distingand sapte categorii de „obiective asumate', expresie care reda mai bine ideea de misiune administrativa prin: guvernarea societatii, mijloacele generale de administrare, securitatea externa a natiunii si ordinea interioara, protectia drepturilor individuale, dezvoltarea morala a indivizilor si dezvoltarea intereselor materiale.

O asemenea conceptie aparea, insa, ca fiind deosebit de extinsa, unele sarcini reveneau guvernului, depasind cu mult sfera administraliei. Ea era explicata prin confuzia sarcinilor statului cu cele ale guvernului si ale administratiei.

In acest context, tocmai pentru a sublinia ca rolul administratiei nu este unul de o asemenea natura, ci unul secundar, Roland Drago precizeaza ca sarcinile principale ale administratiei pot fi reduse la patru caracteristici, astfel:

sarcina de informare, rolul administratiei consta in aceasta prima sarcina, ea fiind punctul de plecare al oricarei actiuni administrative, la orice nivel;

sarcina de studiu, este vorba de studiul oricarei probleme generale sau speciale care urmeaza etapei de informare si o precede pe cea de decizie;

sarcina de pregatire a deciziilor, in fapt, decizia este luata de catre autoritatea politica iar, prin delegare, autoritatile administrative actioneaza la comanda acesteia. In schimb, pregatirea deciziei, ca rezultanta a primelor doua sarcini, este intotdeauna o sarcina a administratiei publice;

sarcina de executare si adaptare este cea mai importanta sarcina a administratiei si cea care o pune in contact direct cu oamenii. In cadrul acestor sarcini, procesul decizional se repeta la infinit, pana la cele mai mici actiuni administrative.

Cat priveste adaptarea deciziilor, administratia publica, pentru a realiza interesele cetatenilor se poate, uneori, indeparta de la linia deciziilor luate.

In aceste cazuri, dreptul administrativ inregistreaza incalcari ale regulilor de drept iar atunci cand sunt fundamentate pe considerente de eficacitate, acestea devin obiect de studiu pentru stiinta administratiei.

Alaturi de sarcinile principale, spune Roland Drago, administratia primeste din ce in ce mai multe sarcini secundare, cum sunt, de exemplu, cele de informare a cetatenilor sau de initiere a politicii relatiilor cu publicul, ori de imbunatatire a metodelor sale, creand servicii in acest scop. Dar aceste sarcini secundare nu modifica importanta sarcinilor principale.

Din cele prezentate, putem retine faptul ca analiza facuta de Roland Drago este cea care constituie baza tehnicilor moderne din administratia publica, intrucat determinarea „obiectivelor' si a „programelor' au in vedere o conceptie identica, insa „precizarea sa' urma sa devina posibila numai in perspectiva o data cu folosirea informaticii.

B. Clasificarea lui Roland Drago. Misiunile administratiei sunt clasificate, in aceasta conceptie, din punct de vedere functional, sau cauzal, dupa finalitatea proprie a fiecarei misiuni in parte. Criteriul adoptat este cel al „obiectivului' sau al scopului tehnic si specific urmarit, dupa cum a fost definit de Ch. Eisennman. In acest scop, el desparte de la inceput principiul material de clasificare ce transpunea din planul sarcinilor in cel al mijloacelor, atat juridice cat si materiale, in cel organic, care prezinta un tip special si eventual de organizare administrativa ce reproduce un anumit mod de repartitie si de diversificare ale structurilor administrative.

Ca urmare, sunt determinate doua mari sarcini ale administratii: cele generale si cele tehnice.

1. Sarcinile generale ale administratiei publice cuprind doua subgrupe de sarcini, de conceptie si de conducere. Obiectivul acestora consta in cercetarea si determinarea mijloacelor care permit satisfacerea ulterioara a nevoilor in functie de resurse. Ele tind sa se adapteze directiilor de orientare politica, economica si sociala, stabilite de guvern, la conditiile mediului de administrare. Acestea, la randul lor, dau serviciilor administrative (autoritatilor) directive mai mult sau mai putin imperative pentru realizarea unui program politic, economic, social, iar prin intermediul lor, transmiterea catre administrati, grupurilor acestora si colectivitatilor locale.

a) Sarcinile de conceptie se impart in sarcini de prognoza si organizare.

Sarcinile de prognoza pot fi subimpartite in doua subcategorii: cele de informare si cele de planificare, care sunt interdependente.

Sarcinile de organizare, la randul lor, cuprind doua categorii de sarcini: cele de organizare propriu-zisa a aparatului administrativ si cele de gestiune a personalului (resursele umane). Sarcinile de organizare au menirea de a crea servicii administrative specializate sau reorganizarea lor.

Obiectivele sarcinilor de organizare constau in determinarea si repartizarea sarcinilor insesi, coordonarea activitatilor serviciilor si a relatiilor dintre acestea precum si simplificarea structurilor ori de cate ori se impune.

Fiecare dintre autoritatile administrative care, constituie si un mare serviciu administrativ, de pilda ordinea publica, capata dimensiunile unui adevarat „univers', cu reguli de viata, obiceiuri proprii, tehnici specifice etc. acest fapt impune promovarea reformelor administrative; necesare pentru a se ordona, rationaliza si rentabiliza, intr-o limita normala, serviciile statului (autoritati, ministere, departamente, agentii etc.) dar si pe cele ale colectivitatilor locale.

Sarcinile de gestiune a personalului au drept obiectiv selectionarea si recrutarea personalului, functionarilor publici in special, a serviciilor statului si a colectivitatilor locale, stabilirea, intocmirea si aducerea la zi a dosarelor personale ale acestora, ce constituie baza carierei functionarilor publici.

b) Sarcinile de conducere sunt si ele sub impartite in trei categorii de sarcini:

cele privind orientarea si pregatirea actiunilor;

conducerea actiunilor;

controlul (utilizarii mijloacelor si de executare a ordinelor).

Sarcinile de conducere nu constau in simplul fapt de a da ordine sau de a lua masuri ori a formula directive, ci, in primul rand, in stabilirea si pregatirea actiunilor si, mai ales, in distribuirea mijloacelor necesare sustinerii acestora (financiare si materiale).

In al doilea rand, o sarcina de conducere rezida si in determinarea sectoarelor de activitate care pot fi trecute in initiativa privata.

In sfarsit, in al treilea rand, este sarcina de informare a stadiului programelor, in vederea luarii masurilor de accelerare a realizarii acestora sau de corectare a erorilor aparute.

2. Sarcinile tehnice sunt sarcinile care au obiective precise: Ele sunt:

a) sarcini care prezinta un interes national;

b) sarcini de executie si de gestiune, care urmaresc satisfacerea directa si imediata a nevoilor economice si sociale ale colectivitatii.

a) Sarcinile de interes general sunt cele care revin administratiei prin cele de reprezentare si prin cele de aparare a intereselor nationale.

Sarcinile de reprezentare se subimpart in: sarcini de reprezentare exterioare (sau diplomatice) si in sarcini de reprezentare interioare.

Sarcinile de aparare a intereselor nationale (de securitate) se divid si ele in: sarcini de aparare si sarcini de mentinere a ordinii.

b) Sarcinile de executie si de gestiune sunt acele sarcini tehnice care vizeaza imediat si direct obiective ce constituie scopurile sociale ale actiunii administrative.

In cadrul acestei categorii de sarcini se disting:

sarcinile economice, de pilda, lucrarile publice, transporturile si telecomunicatiile, cercetarea si exploatarea surselor de energie, urbanismul, constructiile si amenajarea teritoriului;

sarcinile sociale, de exemplu, educatia, cultura, ajutorul social si securitatea sociala, actiunea sanitara si asistenta medicala;

Succint, potrivit acestei conceptii, sarcinile administratiei publice pot fi clasificate in:

Sarcini politico-administrative;

Sarcini economice;

Sarcini social-culturale si stiintifice.

C. Intr-o alta conceptie, cea a lui Charles Debbasch, se precizeaza ca studiul sarcinilor administratiei publice nu poate fi redus doar la o organigrama a serviciilor statului. El considera, de altfel, conceptia organica a sarcinilor administratiei nesatisfacatoare si perimata.

Charles Debbasch propune un alt tip de clasificare, dupa mai multe criterii, astfel:

Sarcinile nationale sunt atribuite ministerelor sau organismelor administrative specializate. Sarcinile locale sunt indeplinite, pe de o parte, prin organismele centrale desconcentrate si administratii specializate, iar pe de alta parte, prin administratiile descentralizate (consiliile comunale, orasenesti, judetene si primarii).

a) o prima clasificare o face in functie de raspandirea geografica, sarcinile fiind nationale si regionale sau locale.

b) o a doua clasificare o realizeaza prin utilizarea puterii publice. In general, sarcinile administrative sunt distinse dupa cum aceasta foloseste sau nu puterea publica. Ele sunt denumite sarcini de suveranitate (de exemplu, relatiile externe, apararea, mentinerea ordinii publice sau incasarea impozitelor).

c) o a treia clasificare se face in functie de obiectul sarcinilor administratiei (de pilda, unele privesc cercetarea si prognoza, altele orientarea generala sau gestiunea). Cel mai adesea un serviciu administrativ poate indeplini toate sarcinile, alteori sunt strict specializate.

d) o a patra clasificare imparte sarcinile administratiei in functie de subiectele sau de destinatarii acestora (ele privesc, de pilda, copiii, agricultura, persoanele in varsta);

e) in sfarsit, o a cincea clasificare se realizeaza in functie de scopul sarcinilor administratiei. Ele sunt sarcini externe si interne.

Sarcinile externe privesc suveranitatea, adica apararea, reprezentarea externa, politia, dar si sarcinile economice, cele educative si culturale si, nu in ultimul rand, sarcinile sociale.

Sarcinile interne au in vedere functionarea optima a administratiei publice, de procurare a mijloacelor esentiale care sa-i permita exercitarea sarcinilor externe. Ele actioneaza, de asemenea, pentru formarea, recrutarea si gestionarea resurselor umane, a utilizarii mijloacelor materiale, a promovarii procedurilor si de exercitare a controlului administratiei.

In Romania, in perioada postbelica, erau, de pilda, grupate sarcinile sfaturilor populare in „sarcini principale asa cum sunt stabilite de prevederile art. 6 din Legea nr. 6/1957, constituite din activitatea exercitata pe „taram economic si cultural', la care se adaugau sarcinile de conducere pe taram politico­-administrativ.

In schimb, prin dispozitiile Legii nr. 57/1968 de organizare si functionare a consiliilor populare (art. 16, 17 si 27, 28), erau stabilite o alta grupare a sarcinilor, cea a sarcinilor (atributiilor) generale si specifice. Indiferent, insa, de caracterul lor - general sau specific - atributiile comitetelor executive sunt, dupa criteriul continutului si al finalitatii exercitarii lor; fie atributii ce se exercita in ramurile economiei locale, fie in domeniul social-cultural sau politico­-administrativ.

Cat privesc sarcinile Consiliului de Ministri si ale organelor centrale de specialitate ale administratiei de stat, acestea, in opinia lui Ilie Iovanas erau:

Pentru Consiliul de Ministri, organul suprem al administratiei de stat - atributiile erau prevazute, pe de o parte, in Constitutie si legea organica si contineau stabilirea masurilor generale pentru aducerea la indeplinire a politicii interne si externe, organizarea si executarea legilor, conducerea, coordonarea si controlul activitatii ministerelor si celorlalte organe centrale ale administratiei de stat, asigurarea ordinii publice etc.) cat si atributii prevazute in alte acte care difera de la un domeniu la altul, totusi, ele pot fi grupate in doua mari categorii: sarcini (atributii) de prospectare si planificare si de conducere.

In conceptia lui Alexandru Negoita, sarcinile administratiei de stat se grupau in doua mari categorii: sarcini generale si sarcini de ordin tehnic.

Sarcinile generale ale administratiei se caracterizau prin faptul ca se regasesc la „toate organele administratiei de stat luate individual'. Ele „se grupeaza, la randul lor, in sarcini de conceptie si sarcini de directie'.

Sarcinile de conceptie cuprind sarcinile de prevedere, de informare, de planificare si de organizare, iar sarcinile de directie sunt constituite din sarcini de orientare si pregatire a actiunilor si distribuirea mijloacelor materiale si financiare.

Referitor la sarcinile tehnice, acestea, in opinia autorului, sunt: sarcini tehnice care urmaresc realizarea unui „interes national' (de reprezentare si de securitate) si sarcini tehnice de executare si gestiune (cu caracter economic, social, educativ si cultural-stiintific).

Prin aceasta clasificare, Alexandru Negoita adopta, in fapt, categoriile de sarcini ale administratiei stabilite de Roland Drago in Traite de science administrative, la nivelul sarcinilor administratiei de stat din perioada respectiva din tara noastra.

O alta clasificare a sarcinilor administratiei de stat, dintr-o perioada relativ mai recenta, la inceputul deceniului noua al secolului al XX-lea, este cea precizata de Mihai T. Oroveanu, dupa criteriul geografic, de sarcini republicane si locale. In aceasta categorie intrau „sarcinile indeplinite de organele centrale ale administratiei de stat' si, respectiv, „sarcinile locale', „rezolvate de organele locale ale administratiei de stat'.

Mihai T. Oroveanu clasifica sarcinile administratiei de stat si dupa criteriul „obiectivelor de infaptuit' sau dupa „cauza care le determina', in trei mari categorii principale:

A. Sarcini politico-administrative;    B. Sarcini economice; C. Sarcini social-culturale sau stiintifice.

In acest cadru autorul subliniaza ca „ministerele si celelalte organe centrale ale administratiei de stat', ca si „organele locale de specialitate' ale acesteia, infaptuiesc, in general, potrivit specificului lor, „una din cele trei categorii de sarcini principale, in domeniile si ramurile lor de activitate', pe cand „Consiliul de ministri, comitetul executiv si biroul executiv al Consiliului popular, potrivit Constitutiei, „organe cu competenta materiala generala, indeplinesc toate grupele de sarcini din domeniile' deja aratate.

De asemenea, Oroveanu identifica, in limitele clasificarii, in activitatea unitatilor administrative:

a) sarcini generale (operatiuni privind functionarii, mijloacele materiale si financiare etc.);

b) sarcini tehnice, de specialitate.

O caracteristica a sarcinilor generale o constituie impartirea lor in sarcini interne, care contribuie la realizarea sarcinilor externe ale administratiei.

Sarcinile administratiei de stat se disting, totodata, si in sarcini permanente si in sarcini temporare.

Toate aceste subdiviziuni, apreciaza acelasi autor, se includ, dupa caz, in cadrul unei categorii de sarcini din cele enuntate.

Dupa cum se poate observa, si Mihai T. Oroveanu adapteaza clasificarea lui Roland Drago la realizarea unei clasificari specifice administratiei de stat din perioada Constitutiei din 1965.

Dupa 1989, Alexandru Negoita, pornind de la continutul administratiei publice ca activitate, distinge „doua mari grupari de sarcini care revin administratiei publice':

sarcini de conducere si organizare;

2. sarcini de prestatie.

Sarcinile de conducere si organizare, in opinia autorului citat, „deriva din functia traditionala a statului de a reglementa activitatea membrilor societati si „constau in actiunile cu caracter dispozitiv prin care este organizata executarea si se executa legile in cele mai diferite domenii de activitate sociala in care actioneaza statul'. Ele presupun o serie intreaga de sarcini de pregatire a actiunilor de informare si documentare, de planificare, de decizie si de control.

Sarcinile de prestatie, in aceeasi opinie, revin sistemului administratiei publice din functia statului societatii moderne de a asigura membrilor colectivitatii sociale din cele mai diverse feluri. Asemenea sarcini sunt de interes national, de pilda, sarcinile de aparare a ordinii publice si a sigurantei satului sau sarcinile de reprezentare diplomatica. Alte sarcini sunt de interes local si privesc satisfacerea unor nevoi materiale sau spirituale ale membrilor societatii (ca de exemplu, producerea sau procurarea unor bunuri sau servicii, nevoile se scolarizare a copiilor si tinerilor, de asistenta sociala si medicala etc.).

In ceea ce ne priveste, consideram ca pentru a realiza o clasificare riguros stiintifica a sarcinilor administratiei publice, nu este indeajuns de cuprinzatoare folosirea numai a unui singur criteriu sau a unui grup de criterii.

De aceea, noi am procedat la o analiza a sarcinilor administratiei publice folosind mai multe criterii, care sunt complementare si aprofundeaza categoriile de sarcini dintr-o perspectiva multipla. In acest context, categoriile de sarcini pot fi:

1. dupa criteriul obiectivelor

a) sarcini generale;     b) sarcini specifice (sau tehnice);

dupa natura obiectivelor de realizat

a) sarcini politico-administrative;   b) sarcini economice;       c) sarcini social-culturale si stiintifice;

dupa criteriul geografic

a) sarcini nationale;   b) sarcini locale;

dupa criteriul utilizarii puterii publice

a) sarcini care folosesc puterea publica (de pilda, sarcini privind relatiile externe, apararea, ordinea publica etc.);   b) sarcini care nu folosesc ordinea publica;

5. dupa criteriul obiectului sarcinii

- sarcini care au ca obiect, de exemplu, prognoza, cercetarea, gestiunea, directiile de dezvoltare etc.

dupa criteriul subiectului sarcinii

- sarcini care privesc categorii de subiecte, de exemplu, copii, agricultori, pensionari etc.

dupa criteriul continutului sarcinii a) sarcini de conducere; b) sarcini de organizare; c) sarcini de executare;

8. dupa criteriul duratei sarcinilor

a) sarcini permanente; b) sarcini temporare;

dupa criteriul scopului

a) sarcini externe (sau sarcinile administratiei care sunt in contact direct cu cetatenii);

b) sarcini interne (sau sarcini cu privire la functionarea interna a administratiei, de exemplu, incadrarea, formarea si perfectionarea functionarilor publici, folosirea mijloacelor materiale, controlul administrativ etc.).

In vederea realizarii in conditii corespunzatoare, de eficienta si operativitate, a sarcinilor ce revin administraliei publice, in literatura de specialitate franceza si romana, au fost determinate mai multe criterii, reluate si in demersul nostru dar in noile conditii legislative.

Aceste criterii sunt:

criteriul activitatilor paralele sau al „dublei func#i'. El are drept scop „desfiintarea' unor structuri inutile si costisitoare.

Este vorba de doua organisme, doua structuri, ofgar e sau autoritati p`'ublice care urmaresc realizarea acelorasi sarcini sau a unor sarcini foarte apropiate, dar

Intr-o asemenea situatie, dupa o analiza atenta a fiecareia dintre structurile administrative' ale caror sarcini se su'prapun, se va impune ca una dintre acestea, fie „sa se comaseze', fie „sa se desfiinteze'. In acest mod, se inlatura paralelismul structurilor si activitatilor administrative si, in acelasi timp, folosirea mai raiionala a resurselor umane, materiale si financiare ale ` administratiei publice. Un exemplu, in acest ^-sens, la nivelul administratiei noastre • publice il constituie restructurarea unor ministere si a altor structuri din aparatul de lucru al Guvernului, a ministerelor sau a altor organe de specialitate ale 'administratiei publice centrale, realizata de guvernul Romaniei' in anul 2003, pe baza Hotararii Parlamentului Romaniei nr. 16/2003 privind modificarea structurii si componentei Guvernului. Astfel, de pilda, din cele 23 de ministere organizate in decembrie 2000, in anul 2003 s-a efectuat o restructurare ampla ce a dus la un Guvern format din 14 ministere, infiintrate, unele dintre ele, prin comasare sau alte forme de reorganizare, asa cum este Ministenil Administratiei si Internelor, Ministerul Economiei si Comerjului, Ministerul Transporturilor, Constructiilor si Turismului si altele,^g1 iar trei ministere au fost desfiintate, Ministerul Informatiilor Publice, Ministerul pentru relat:ia cu ParlamentLtl si Ministerul pentru Intreprinderile Mici si Mijlocii su Cooperatie.

Criteriul simplificarii. El priveste inlaturarea si combaterea „supraaglomerarii' din structura si activitatea administratiei publice. In acest cadru, simplificarea trebuie sa se faca corespunzator cu realitalile in administratia publica a tarii, in caz contrar, ea poate sa aiba consecinte negative. In acest sens, la noi, inlaturarea supraaglomerarii a fost realizata printr-o procedura denumita „ghiseul unic', care nu are, inca, o finalitate.

3. Criteriul rationalizarii se refera la cresterea eficienlei structurilor si activitalilor autoritaiilor administratiei publice. Acest criteriu produce, ca atare, si anumite efecte, cum sunt:

D               Cresterea operativitatii autoritai:ilor administratiei publice;

' D       Sporirea eficientei conducerii si a executarii sarcinilor autoritatilor administrative;

D       Utilizarea judicioasa a functionarilor publici si a celorlalti funclionari din cadrul administratiei publice;

Reducerea numarului _ifunclionarilor admJnistrativi pana la limita _strictuluinecesarabuneifunclionari aadministratieipublice;

>       Indrumarea, pe cat posibil, a personalului disponibilizat in alte sectoare de acdItMe.

Criteriul randamentului sau al eficientei. Acest criteriu, in masura in care este bine aplicat poate sa duca la o realizare deplina a sarcinilor ce revin autoritatilor. administratiei publice. Altfel spus, criteriul priveste direct ,eficienta' unei activitali administrative ,uri^-narindu-se realizarea prompta a sarcinilor cu mijloace ralionale'.

5. Criteriul utilitatii si valorii sociale. Criteriul subliniaza faptul, ca eficienta administraliei publice nu reprezinta ,un scop in sine,'

Este vorba, mai inainte de orice, de justificarea uWhap' pe care amoiafle

administratiei publice o au in societate. In statul de drept, administratia publica este

recunoscuta si ,apreciata'in functie de felul in care ea isi indeplineste sarcinile.

Din aceasta perspectiva, in Romania, in prezent, si credem, cu atat mai mult in viitor, administratia publica isi fundamenteaza activitatea in spirit democratie si respectand principiul legalitatii si al dreptatii si, nu in ultimul rand, al apropierii sale de cetatean si de rezolvarea problemelor acestuia.

In acest sens, stiin'ja administraliei este preocupata, constant, de a pune in

evidenta adevarul ca orice structura si activitate administrativa trebuie sa se subordoneze acestui scop.

Drept un narie, §tfinja administraliei . efectueaza o analiza sistematizata a modalitalilor de organizare, ca si a metodelor care s-ar putea utiliza in vederea indeplinirii sarcinilor administratiei publice, pe baza criteriilor mentionate. De asemenea, tinand seama de aceleasi criterii, se poate sublinia si chiar pune in evidenta, atat teoretic cat si practic, valoarea cunoasterii si aprofundarii stiintei administratiei, al carei scop se intrepatrunde cu cel al administratiei publice insasi, realizarea interesului general si al fiecarui cetatean in parte

In aspect important analizat de stiinta administratiei este corelarea si adaptarea administratiei publice cu sarcinile care ii sunt atribuite. Aceste sarcini, de cele mai multe ori, ridica, in practica, numeroase dificultati de ftinclionare a administratiei pubhce

Aceste dificultati constau, mai ales, in caracterul eterogen al scopurilor atribuite sarcinilor administratiei si interdependenta acestora.

In acest 'sens, putem ! mentiona ca, in activitatea cotidiana a administratiei, intalnim adeseori autoritati administrative care 'urmaresc, in mod simultan, dar separat, aceleasi obiective'.⁸⁸ Cel mai edificator exemplu este modalitatea de exercitare a controlului in aceleasi sectoare de activitate prin structuri de control diferite (de pilda, a se vedea Garda Financiara, Polii:ia Sanitar-Veterinara, Garda de Mediu, Autoritatea nationala pentru Protectia Consumatorilor etc.). Din aceasta cauza, prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr. 64/2003,⁸⁹ s-a infiintat Autoritatea Nationala de Control, ca organ de specialitate al administratiei publice centrale, cu personalitate juridica, in subordinea Guvernului, care a preluat in subordinea sa institutii si activitati de control, precizate expres in ordonanta, pentru a se asigura conducerea unitara a activitafii de control si a inlatura, astfel, paralelismul din acest domeniu.

Sunt, insa, si situatii cand o singura autoritate administrativa poate sa realizeze mai multe sarcini, fapt ce duce la indeplinirea unor activitali „paralele' cu ale altor autoritati publice, ori chiar la o „supraaglomerare' a sarcinilor sale, ceea ce, in final, conduce la o indeplinire „defectuoasa' a sarcinilor.⁹⁰

Pentru a inlatura asemenea situaiii, stiinta administratiei cerceteaza si isi propune sa identifice „reguli, metode si solu>tiii⁹¹ care, aplicate in cazurile individuale, pot stabili o corelare a „administratiei publice cu sarcinile.primite si

nu invers'.

De asemenea, in acelasi scop, mai pot fi transformate structurile administratiei publice (de exemplu, din ministere in departamente, autorita#i, agentii etc.) iar functionarii publici din aceste structuri transformate, restructurati, redistribuiti sau, unii dintre acestia, disponibilizati, in functie de criteriile mentionate ori, in cadrul aceleiasi structuri, sarcinile pot fi redistribuite intre compartimentele acestora.

In principiu, organizarea si functionarea adn-# 'nistratiei publice trebuie reglementata, pe cat posibil, de la iriceput, astfel incat sa faca fata oricaror sarcini, fara a-si modifica structurile sale, decat numai atunci cand aceasta este impusa de factori obiectivi si de interesul general. De regula, insa, este indeajuns o rationala impartire a sarcinilor noi care i-au fost atribuite in cadrul structurilor administrative existente.

Totusi, cand apa a necesara o reorganizare a structurilor administrative, ea va trebui sa se efectueze „tocmai in scopul indeplinirii, in conditii optime a sarcinilor administraliei publice'.⁹³

Cu alte cuvinte, „complexitatea sarcinilor administratiei publice este si cea care determina varietatea de solutii'.^9a Astfel, in principiu, in orice administratie public trebuie sa existe un fond de sarcini generale, dar si sarcini tehnice; acestea, insa, de regula, „urmeaza a fi incredintate unor organe administrative specializate, pentru a evita multiplicarea nejustificata a unor institutii care ar putea indeplini aceleasi misiuni'.⁹⁵

De asemenea, mai pot fi retinute si categoriile de sarcini, cele permanente si cele temporare, ca o distinctie intre sarcinile administraliei publice. De pilda, evidenla populatiei si starea civila este o sarcina permanenta a adtninistra#ei publice comunale, orasenesti si municipale, pe cand participarea primarului in calitate de presedinte al comisiei locale de reconstituire a dreptului de proprietate al cetatenilor este o sarcina temporara.

Dupa cum se poate observa, sarcinile pe care. administratiei publica urmeaza sa le realizeze difera in functie de mai multi factori, printre care cei mai importanli pot fi amintiti: etapa istorica in care se gaseste tara, respectiv nivelul de dezvoltare al acesteia, precum si cerintele sale sociale.^9b

O examinare atenta a sarcinilor administratiei publice ne va conduce, totodata, si la constatarea unei mai diversitati ale acestora, dupa natura activitaitile, a mijloacelor utilizate, a mediului social, dar si a zonei unde actioneaza functionarii publici.

Din cele prezentate rezulta ca sarcinile administraliei publice au un caracter eterogen, interdependent si multiplu, subliniind pariicularitatile lor. Aceste particularitaii sunt puse in evidenla, dupa cum spune si Alexandru Negoiia, prin ,,adaptarea administraliei ca activitate si ca sistem de organizare la nevoile societalii globale', semnificatia lor fiind strans legata de „structura sistemului administraliei publice, dar in derivatie din planul axiologic al puterii politice',

Decizia administrativa

INTRODUCERE

Atunci cand apare o problema este necesar sa fie analizate toate variantele de rezolvare ale acesteia. Suntem in situatia de luare a unei decizii. Pentru fiecare varianta sunt analizate punctele tari si punctele slabe, resursele alocate, timpul necesar, riscurile. Alegerea unei variante dintre multele optiuni posibile in urma combinarii factorilor de mai sus inseamna luarea unei decizii.

In teoriile manageriale apar in general patru functii ale unui manager:

Functia de planificare (pe termen scurt sau pe termen lung);

Functia de organizare si conducere efectiva;

Functia de control a activitatii depuse pentru atingerea obiectivelor fixate;

Luarea deciziilor.

Functiile enumerate mai sus se exercita in conditii de timp limitat, de stres si presiune.

Decizia este un proces de schimbare a realitatii, a resurselor naturale, financiare si umane de care dispune unitatea, de alegeri rationale dintre alternative.

In elaborarea deciziei trebuie sa avem in vedere:

actiunea;

un rezultat unic cuantificabil;

un interval de timp

investitia maxima pentru atingerea scopului

2. DEFINITIA DECIZIEI

Putem defini decizia astfel: un act social, deliberat, al unei persoane sau al unui grup de persoane, prin care se stabilesc scopul si obiectivele unei actiuni, directiile si modalitatile de realizare a acesteia, toate determinate in functie de o anumita necesitate, pe baza unui proces de informare, reflectie si evaluare a mijloacelor si a consecintelor desfasurarii actiunii respective.

3. CONDITIILE ELABORARII DECIZIILOR

Luarea unei decizii necesita anumite conditii:

trebuie sa existe unul sau mai multe obiective care trebuie atinse;

mai multe alternative de actiune trebuie sa fie la indemana managerului;

factorii limitativi economici (bani, timp, munca), sa fie inclusi in planul decizional;

fundamentarea stiintifica a deciziei;

dublarea autoritatii formale de adoptare a deciziei de catre consiliul imputernicitilor statului

unitate de decizie si actiune;

incadrarea in perioada decizionala optima;

formulare clara.

4. TIPURI DE DECIZII

Din punct de vedere al continutului functional, deciziile sunt:

o      Decizii de planificare;

o      Decizii organizationale;

o      Decizii de conducere;

o      Decizii de stimulare (a angajatilor, de exemplu);

o      Decizii de control.

Dupa nivelul de elaborare a deciziilor :

o      Decizii strategice. Sunt deciziile care stabilesc orientarile de perspectiva; ele se iau in colectiv, vizeaza ansamblul activitatii economice a societatii comerciale.

o      Decizii tactice. Acestea se iau pentru o perioada mai mica de un an si
vizeaza o activitate sau o subactivitate a societatii comerciale.

o      Decizii operationale. Sunt decizii repetative, de rutina si se refera la perioade scurte, care vizeaza indeplinirea obiectivelor specifice si individuale.

In functie de certitudinea atingerii obiectivelor, deciziile pot fi:

o      Decizii certe

o      Decizii incerte

o      Decizii de risc

In raport cu sfera de cuprindere a decidentului deciziile se clasifica astfel:

o      Decizii individuale. Ele sunt adoptate de catre un singur cadru de conducere.

o      Decizii colective – adoptate in grup.

ETAPELE DECIZIEI MANAGERIALE

Elaborarea deciziei manageriale presupune mai multe etape:

definirea problemei, a domeniului de activitate in care ea a aparut;

identificarea elementelor necesare pentru solutionare;

idei privind posibilele solutii (care sa vina inclusiv din partea angajatilor);

adoptarea celei mai bune solutii (pentru aceasta, este de recomandat organizarea de grupuri de discutie).

5. DECIZIA ADMINISTRATIVA

A) Definitia deciziei administrative

Decizia administrativa poate fi definita ca un proces complex de alegere a unei variante decizionale din mai multe posibile, in vederea realizarii unui obiectiv al administratiei publice si care influenteaza activitatea a cel putin unei alte persoane din sistem, a sistemului administrativ in ansamblul lui sau a societatii, in general.

B) Particularitati ale deciziei administrative :

Rezulta din colaborarea a diferitelor persoane din compartimente diferite;

Exista un volum mare de munca;

Avizarea o fac(e) una sau doua persoane;

Responsabilitatea apartine mai multor persoane – titulare ale unor functii publice;

Presupune derularea unui proces in mai multe etape.

C) Cerinte ale deciziei administrative

Orice decizie administrativa trebuie sa raspunda urmatoarelor cerinte:

sa fie fundamentata stiintific;

sa aiba un caracter realist;

sa intervina in timp util;

sa fie integrata in ansamblul deciziilor administrative adoptate anterior;

sa fie oportuna.

Avand in vedere ca organele si institutiile de la nivel local cunosc cel mai bine nevoile comunitatii este necesar ca acestea sa adopte deciziile in legatura cu solutionarea problemelor locale. Este necesar ca functionarii publici din administratia centrala, respectiv din institutii locale sa aiba o viziune sistemica, asupra realitatilor din sistemul administrativ si o capacitate ridicata de analiza si sinteza a informatiilor provenite de la administratia locala si/sau de la cetateni.

Rezolvarea situatiilor din unitatea administrativ-teritoriala prin decizii ale organelor administrative centrale, ierarhic superioare, comporta riscul unor solutii neadecvate, datorita cunoasterii, nu totdeauna suficiente de catre acele organe, a problemelor care privesc colectivitatile locale.

Ierarhizarea din sistemul administrativ impune executarea deciziilor, luate de organele de la nivelurile superioare, de catre organele de la nivelurile inferioare. Este important ca rezolvarea problemelor de interes pentru comunitatile locale sa se faca din initiativa administratiei locale.

D) Tipuri de decizii administrative

Exista mai multe tipuri de clasificari ale  deciziilor administrative:

Dupa situatia concreta la care se refera:

o        Decizii normative, care se fundamenteaza in situatiile cu caracter de generalitate si se regasesc in continutul diferitelor acte normative integrate in cadrul general al managementului public;

o        Decizii individuale, care se fundamenteaza in situatii concrete, particulare de catre functionari publici care au competente decizionale in acest sens.

Dupa nivelul ierarhic pe care se afla decidentul:

o        Decizii de nivel superior, fundamentate de catre presedinte, parlament, guvern;

o        Decizii de nivel mediu, fundamentate de regula de institutiile administrative situate pe nivelul mediu al managementului;

o        Decizii de nivel inferior, fundamentate in institutiile publice de functionari publici ai institutiilor si autoritatilor administratiei locale situate pe nivelurile inferioare ale structurilor organizatorice din administratia centrala si locala.

Dupa orizontul de timp la care se refera:

o        Decizii administrative pe termen nelimitat (deciziile fundamentate la nivel de parlament si guvern care imbraca forma decretelor, legilor, ordonantelor de urgenta etc.)

o        Decizii administrative pe termen lung, (fundamentate la nivelul administratiei centrale si locale).

o        Decizii administrative pe termen mediu, (fundamentate la nivel de guvern, dar si la nivelul administratiei locale).

o        Decizii curente, (fundamentate la toate nivelurile sistemului administrativ si care vizeaza orizonturi scurte de timp).

Dupa frecventa adoptarii:

o      Decizii periodice, adoptate la anumite intervale de timp, regulate, de catre organele administratiei de stat. Decizii aleatorii, care se adopta la intervale neregulate de timp,

o      Decizii unice, care au un caracter exceptional, nerepetandu-se intr-un viitor previzibil.

Dupa amploarea sferei decizionale a decidentului:

o      Decizii integrale, care se adopta din initiativa decidentului, un posibil reprezentant al administratiei locale, fara a fi necesar avizul unor functionari publici de pe nivelul ierarhic superior, respectiv administratia centrala.

o      Decizii avizate, a caror aprobare si aplicare sunt conditionate de avizarea de catre functionarii publici de pe nivelul ierarhic superior. Se adopta in mod expres la nivelul administratiei locale, si la nivelurile medii ale structurii sistemului administrativ.

Dupa numarul persoanelor participante la procesul de fundamentare:

o            Decizii de grup, care se fundamenteaza atat la nivelul central, cat si local al administratiei, la elaborarea acestora participa mai multe persoane reunite in birouri, comisii sau consilii, ministere, guvern, parlament.

o            Decizii individuale sunt fundamentate cu precadere la nivelul administratiei locale.

Din punct de vedere al continutului si al modificarilor pe care le aduc in ordinea juridica se disting:

o            Decizii generale, ce cuprind reglementari, care contribuie la stabilirea unui cadru juridic corespunzator desfasurarii proceselor de management si de executie din institutiile publice.

o            Decizii specifice, care statueaza o persoana, un functionar public nominal desemnat pentru a se implica in procesul de realizare a obiectivelor compartimentului si/sau institutiei publice in ansamblu.

o            Decizii determinate de cererea de servicii publice. Acestea creeaza, in beneficiul particularilor, drepturi si facilitati, de exemplu decizia de eliberare a autorizatiilor administrative.

o            Decizii determinate de schimbarile in structura unei institutii publice si care confera functionarilor publici un statut in care coexista drepturi si obligatii. De exemplu, numirea functionarilor publici.

Din punct de vedere al competentei decidentului:

o      Decizii executorii, care au caracter practic si sunt fundamentate numai de autoritatile administrative.

o      Decizii de administrare, care au caracter teoretic pentru ca urmaresc procesul de management, prin desfasurarea unor activitati de planificare, organizare, coordonare, gestionare, control si prin modul de aplicare a continutului deciziilor in procesul de realizare a obiectivelor managementului public.

E) Fundamentarea deciziei administrative

Orice decizie administrativa este dependenta de sistemul legislativ in vigoare. Calitatea deciziei depinde de respectarea legilor si de cunoasterea corecta a acestora de catre functionarii publici.

Fundamentarea juridica a deciziilor administrative constituie o conditie hotaratoare pentru aplicarea lor.

Decizia administrativa este rezultatul unei stranse colaborari intre diferitele compartimente din cadrul unui organ al administratiei de stat, intre organe diferite ale administratiei de stat sau, intre organe ale administratiei de stat, pe de o parte, alte organe de stat, organizatii nestatale, cetateni, pe de alta parte. (vezi figura de mai jos)

In situatii urgente este posibil ca adoptarea unei decizii sa se faca de o singura persoana.

Putem delimita doua categorii de participanti la fundamentarea si adoptarea deciziilor administrative, in functie de:

Modul de implicare;

Nivelul administrativ – pozitia in structura organizatorica.

Dupa modul de implicare in procesul decizional sunt:

Functionarii publici implicati direct;

Functionarii publici implicati indirect;

Cetatenii consultati si/sau specialisti implicati direct si/sau indirect.

Functionarii publici se pot afla in trei contexte:

de decizie;

de consultanta;

de decizie,

In raport cu situatia in care se afla, gradul de raspundere este diferit. Pentru luarea unor decizii optime este necesara consultarea cetatenilor din comunitatile interesate.

In functie de nivelul administrativ pe care se situeaza in structura, functionarii publici pot fi grupati in doua categorii: functionari publici din administratia centrala si functionari publici din administratia locala.

O prima categorie o formeaza conducatorii organelor respective, precum si alte persoane care detin functii de conducere in structura de la acest nivel. (persoanele cu drept de decizie, care adopta efectiv deciziile administrative)

Adaptarea deciziilor administrative este dependenta si de participarea cetatenilor:

in organele de conducere colectiva;

cu sugestii si propuneri pentru rezolvarea problemelor comunitatii.

Procesul de fundamentare a deciziei administrative este complex si presupune derularea a opt etape succesive in care sunt implicate mai multe persoane:

initiere decizie;

definire obiectiv decizional;

documentarea;

selectare / analiza informatiei;

conturarea si analiza alternativelor decizionale;

adoptare decizie;

urmarire aplicare decizie;

formulare concluzii.

F) Abordarea manageriala a procesului decizional

Fundamentarea deciziilor rationale inseamna:

permanenta rationalizare;

eficienta si eficacitate – ca reguli;

sistem coerent de corelatii;

alternative decizionale reduse;

considerarea ierarhiei;

atragerea unor persoane cu anumite calitati si aptitudini;

stimulare, formare cultura, organizatie publica; etc.

Limitele de competenta ale functionarilor publici sunt dependente de pozitia in ierarhie.

Autoritatea jurisdictionala si autoritatea manageriala, sunt limitate de specializarea institutiilor publice, respectiv de ierarhia acestora.

Indeplinirea sarcinilor si realizarea obiectivelor impun cresterea competentei functionarilor publici.

G) Modelul rational – comprehensiv

Pornind de la necesitatea realizarii unor decizii eficiente si a unei rationalitati maxime intr-o institutie publica, a fost conceput modelul rational- comprehensiv caracterizat prin:

Derulare proces decizional in etape:         

o                Determinarea obiectivelor

o                Formularea alternative decizionale

o                Alegerea alternativei maxime

Maximizare eficienta / eficacitate;

Criterii de baza : eficienta – eficacitate – rationalitate;

Specializare accentuata a functionarilor implicati;

Costul total; etc.

H) Abordarea politica a procesului decizional

Caracteristici:

Considerarea obiectivelor politicii;

Existenta coalitiei politice;

Existenta pachetelor de probleme;

Considerare cost;

Derulare in etape:

o                redefinirea obiectivelor si modalitatilor de realizare,

o                obtinere consens,

o                fundamentarea deciziei acceptabile.

Intr-o societate cu politica pluralista obiectivele politicii din administratia publica sunt generale contribuind la operationalizarea programelor administrative.

Modelul cresterii stabileste trei etape pentru elaborarea deciziilor administrative:

definirea telurilor, a obiectivelor si a modalitatilor de realizare a acestora.

ajungerea la un consens.

fundamentarea unei decizii satisfacatoare, acceptabile.

I) Abordarea legala a procesului decizional

Abordarea legala privind fundamentarea deciziilor administrative impune luarea in considerare a interesului public pe termen (crearea unui pachet de legi care sa permita cunoasterea si satisfacerea interesului public).

Caracteristici:

Procedura speciala de adjudecare;

Identificarea factorilor situationali;

Considerarea intereselor partidelor din Opozitie;

Corelarea intereselor politice cu legislatia;

Orientarea catre satisfacerea interesului politic;

Considerarea interesului public pe termen lung;

Crearea pachetelor de legi; etc.

6. METODE SI TEHNICI UTILIZATE IN MANAGEMENTUL PUBLIC

In functie de obiectivele urmarite, metodele aplicabile in administratia publica se pot grupa in trei categorii:

A) Metode de executare

Pentru a motiva functionarii publici si cetatenii, statul poate acorda recompense materiale pentru realizari deosebite in propria activitate cu ajutorul unor sisteme de indicatori pentru sensibilizarea angajatilor institutiilor publice fata de realizarea intereselor publice generale.

Pentru determinarea cetatenilor sa respecte si sa execute deciziile administrative, statele democratice pot oferi conditii: politice, juridice, economice, sociale, in concordanta cu normele statului de drept (metoda cointeresarii si convingerii) sau metoda constrangerii cand este cazul. In prezentarea politicilor economice si sociale sunt necesare campaniile de informare.

B) Metodele de organizare si functionare

Consideram ca este util sa facem o prezentare sumara a cinci metode de organizare folosite in administratia de stat:

metoda organizarii rationale a activitatilor administrative;

metoda sedintei;

metoda conducerii eficiente;

metoda valorificarii experientei in munca;

metoda structurarii corespunzatoare a programului functionarilor publici.

Mentionam ca metoda sedintei se foloseste si la nivelul administratiei locale ori de cate ori este necesar (durata sedintei poate varia de la 15 minute la 2-4 ore in raport de problemele dezbatute; numarul participantilor depinde de metoda utilizata si tipul deciziilor adoptate).

Calitatea deciziilor depinde de acuratetea utilizarii metodelor. Pentru desfasurarea unor activitati eficiente de catre administratorii publici acestia trebuie sa cunoasca foarte bine:

activitatea pe care o desfasoara;

realitatea sociala;

interesele sociale;

legile specifice;

oamenii cu care colaboreaza.

Metoda structurarii programului functionarilor publici conduce la sporirea eficacitatii muncii lor prin :

confort,

climat organizational deschis,

dotare tehnica adecvata.

C) Metodele de cercetare

Impun analiza – diagnostic prin :

documentare / investigare domeniu care e abordat,

analiza cauzala date / informatii folosindu-se diagrama cauza-efect,

identificare deficiente si aspecte pozitive,

formulare propuneri de perfectionare.

1. Notiunea de reforma a administratiei publice

Reforma administrativa, dupa cum se apreciaza in doctrina, ocupa, in mod constant, un loc important atat in programele guvernamentale, cat mai ales, in solicitarile cvasiunanime ale cetatenilor.

Din aceasta cauza tema a devenit un lait motiv si chiar un mit, in acest sens stau marturie discursurile unor oameni politici care, astfel, induc iluzia ca reforma administrativa curateste definitiv administratia publica de toate viciile. Constanta temei, insa, inlatura aceasta iluzie. Aceasta, intrucat, reforma administratiei publice poate sa imbunatateasca functionarea „masinii administrative”, dar perfectionarea sa nu va permite niciodata sa atinga perfectiunea .

In esenta, ea cauta sa adapteze administratia publica cu sarcinile care ii sunt stabilite prin lege si, in acest sens, efortul de adaptare trebuie sa fie constant .

Ideea de reforma administrativa, in special cand ea se pune cu o anumita obstinatie si amplitudine, este marturia unui moment de criza prin care trece administratia publica respectiva.

In acest sens, „constatarea unor decalaje constante intre administratie si societate, naste ceea ce se numeste de obicei criza administratiei”, redusa, „intr­-o prima viziune la inadecvarea aparatului administrativ la mediul sau social” dupa care „apare criza de legimitate, de identitate, de eficacitate” .

Sau, ea poate fi si urmarea unei crize financiare sau politice, fapt ce atrage dupa sine din partea statului, o reforma a organizarii administrative. De asemenea, reforma administrativa poate sa semnifice chiar si faptul ca puterea politica nu si-a definit corect scopurile si, ca atare, admnistratia publica va trebui sa apara, atunci, ca raspunzatoare a incertitudinilor sau a esecurilor politice.

Pe aceste considerente, s-a apreciat ca reforma administratiei publice reprezinta, in fond, o noua organizare a sa, compatibila cu situatia politica, sociala si economica dintr-un anumit moment al evolutiei unui stat[4].

Reforma administratiei semnifica, in acelasi timp, o corectare a organizarii si actiunii administrative la realizarile stiintifico-tehnice specifice etapei respective ori la realitatile si perspectivele efectelor integrarii europene si euroatlantice si, nu in ultimul rand, aducerea administratiei publice cat mai aproape de cetatean si de nevoile acestuia.

De altfel, se cunoaste ca administratia publica este organizata tocmai pentru asigura desfasurarea, in bune conditii, atat a activitatii statului sau a colectivitatilor locale, cat si a societatii, fapt pentru care aceasta nu are si nu va putea avea o structura imuabila, intrucat, viata sociala insasi evolueaza permanent.

Ca urmare, administratia publica este obligata sa raspunda cu promptitudine cerintelor sociale care sunt intr-o continua evolutie si in consecinta ea va trebui sa-si schimbe, la randul sau, structura corespunzator cu acestea.

Numai datorita schimbarilor administratia publica isi poate pastra caracterul rational si eficient, adaptandu-se mediului social respectiv; stabilitatea relativa a administratiei implica insa, reorganizari si reforme continue care trebuie sa inlocuiasca anumite elemente perimate si sa asigure vitalitatea sa.

In acest context, ne raliem definitiei reformei administratiei publice data de doctrina, potrivit careia, aceasta reprezinta ansamblul de schimbari survenite in structura si activitatea administratiei publice, pe baza modificarilor dispozitiilor legale care le fundamenteaza.

Rezulta din cele aratate, ca dinamica sociala si economica, dar, mai ales cea politica, determina dinamica administratiei, care consta in evolutia acesteia in concordanta cu evolutia societatii, resimtita in practica printr-o permanente imbunatatire a structurii si activitatii acesteia. Altfel spus, dinamica administratiei publice se exprima in dinamica reformei.

Realizarea oportuna a unei reforme a administratiei publice justificata, fundamentata de cerintele sociale si de studiile stiintifice este benefica atat pentru interesul general, cat si pentru cel local; orice intarziere a acesteia poate produce imense prejudicii materiale si morale societatii.

In acest proces de reforma, se impune sa aratam ca, spre deosebire de tendinta manifestata de persoanele fizice de a cere reforma administratiei publice pentru ca stiu ca numai astfel vor putea beneficia de servicii mai bune, functionari publici, in general, au tendinta de a mentine organizarea existenta, intrucat, ,,schimbarea le solicita un efort de adaptare la noile reglementari”.

Indiferent, insa, de tendintele contradictorii sau de alte obstacole subiective cu privire la efectuarea reformei, aceasta trebuie sa fie realizata ori de cate ori cerintele sociale o justifica drept oportuna, pe baza studiului stiintific al realitatilor politice si social-economice.

Procesul de reforma, de asemenea, trebuie sa tina seama de rezistenta administratiei publice la orice schimbare, tendinta fireasca, intrucat, prin structura sa aceasta tinde sa pastreze ordinea existenta.

Centralizarea

Centralizarea este sistemul (regimul) administrativ care in general implica o stransa dependenta a autoritatilor locale fata de autoritatea centrala, prin numirea de catre aceasta a autoritatilor administratiei publice locale, sistem care este determinat de ideea de autoritate, in care puterea administrativa imprima in toate partile tarii o directie uniforma, nelasand nici o parte din decizie cetatenilor. Statul este singura persoana publica pe intreg teritoriu, asigurand prin bugetul si agentii sai satisfacerea tuturor nevoilor in interes general. Regimul centralizat pur accepta impartirea teritoriului in circumscriptii ( pentru a permite o implementare rationala a serviciilor de stat pe intregul teritoriu), dar nu sunt recunoscute comunitatile ce corespund ansamblelor umane preexistente organizarii centralizate.

Administratia centrala are pretentia de a satiaface toate interesele si nevoile prin dispozitii legale si prin regulamente valabile pe intreg teritoriu. Autoritatile centrale sunt singurele abilitate sa ia masuri administrative pentru intregul teritoiru al tarii, iar cele locale se conduc numai dupa normele de reglementare venite de la centru.

In acest caz administratia de stat este riguros ierarhizata. Numirile se fac fara concurs si nu pe criterii de competenta in functie de preferintele organelor superioare si nu exista dreptul de stabilitate al functionarilor publici. Autoritatile locale sunt numite de la centru si depind de acestea.

Puterea de decizie este concentrata la varful ierarhiei, la nivel local punandu-se in aplicare hotararile autoritatilor centrale. Autoritatilor locale nu le este permisa posibilitatea luarii deciziei fiindca nu sunt constituite ca persoane juridice. Este astfel suprimata orice incercare de initiativa pe plan local. Resursele materiale si financiare sunt in totalitate in mana autoritatilor centrale.

Concentrarea este sistemul de organizare tentaculara, ermetic centralizata a institutiilor statale care „ nu numai ca este absurd, dar si impracticabil”. Acest sistem ignora realitatile concrete si specifice din unitatile administrativ teritoriale, fapt ce genereaza pericolul unei asfixieri a centrului executivului si o paralizie a extremitatilor.

Deconcentrarea

Deconcentrarea administrativa consta in largirea sferei de atributii a serviciilor si agentilor autoritatii centrale de la nivel local, adica o transferare a puterii de decizie de la centru catre reprezentantii locali si acestuia, mentinandu-se totodata in stransa dependenta si subordonare fata de puterea centrala. Prin deconcentrare se se realizeaza o schimbare de autoritate superioara ierarhic, prin care viata locala poate fi stanjenita uneori chiar mai mult prin apropierea tutorelui fata de de ea.

Si in acest caz autoritatile locale nu sunt alese, ci sunt numite si subordonate organelor administratiei centrale. Deconcentrarea constituie totusi o etapa, calea de recunoastere a diversitatii si specificului local precum si a adoptarii deciziilor luate de autoritatile locale ale statului.

Apar si avantaje ale deconcentrarii in sensul gradului mai atenuatal constrangerilor ce exista in regimul centralizat, dar asta nu rezolva deficientele majore ale acestui tip de sistem de organizare al administratiei.

In doctrina deconcentrarea este prezentata ca „ transferul atributiilor autoritatilor catre reprezantantul local al acestora ( prefectul), ori la reprezentantii locali ai statului ca si dreptul de tutela administrativa de la organele centrale de stat la reprezentantii locali ai acestora”.

Activitatea unor domenii foarte importante este asigurata de ministere prin intermediul serviciilor lor deconcentrate- in afara deciziei autoritatilor locale alese – ceea ce permite crearea unei importante birocratii.

Deconcentrarea reunifica, deci, o etapa intermediara menita a pregati, d cele mai multe ori, calea descentralizarii cu care nu trebuie insa confundata, intrucat intre deconcentrare nu exista o diferenta de nivel, ci una de natura. Deconcentrarea se caracterizeaza „ printr-o oarecare independenta, bineinteles formala a organelor locale, in fruntea carora sunt functionari numiti de organele centrale.”

Descentralizarea administratiei publice in Romania

Ideea de autonomie locala este avuta in vedere pentru administratia publica din tara noastra, pentru prima data, in Regulamentele Organice, dar cu referire numai la orase. Astfel dreptul de a fi alesi in « sfatul » (consiliul) orasului il aveau cei care domiciliau in orasul respectiv si dispuneau de proprietati imobiliare in valoare de cel putin 8 000 de piastri. Aceste « sfaturi » aveau ca stributii principale, administrarea si gospodarirea orasului in cele mai diverse domenii si sectoare. Regulamentele cuprindeau dispozitii precise care se refereau la:

votarea bugetului;

incheierea de contracte;

pavarea si iluminatul oraselor;

politica urbanistica de infrumusetare a orasului.

Localitatile de tipul satelor au fost lasate de Regulamentele Organice in situatia lor anterioara, fiind conduse de anumite comisii cu functii anuale; locuitorii satelor puteau sa-si aleaga cate un parcalab (Tara Romaneasca) sau vornic (Moldova), insa cu stirea stapanului judetului si al mosiei.

Administratia moderna pe plan local in Romania se instituie prin legile domnitorului Al.I.Cuza. In conceptia acelor acte normative, judetul si comuna erau circumscriptii teritorial-administrative investite cu personalitate juridica, avand atributii cu caracter patrimonial si de putere publica.

Organizarile administrative ulterioare, pe baza Constitutiilor si a legilor ordinare ce au fost adoptate pana la instaurarea republicii, au cautat sa consacre solutii cu privire la realizarea administratiei de stat pe plan local, osciland intre descentralizare, deconcentrare, autonomie si centralizare.

Dupa 1948, organele locale ale puterii de stat au inceput sa fie constituite sub denumirea de « consilii populare », conform modelului sovietic. In baza acestor reglementari, organele locale se subordonau orizontal - fata de comitetul executiv si programul de partid unic, iar vertical - fata de sectiunea imediat superioara, in conditiile unei centralizari excesive in plan administrativ. In anul 1957 se infiinteaza sfaturile populare, iar in 1965 – birourile executive ale « Sfaturilor » sau Consiliilor populare.

In perioada postdecembrista, prin Constitutiile adoptate in 1991 si 2003, s-au adus schimbari importante in ceea ce priveste reglementarea functionarii organelor locale, care se subordoneaza pe orizontala fata de prefect si pe verticala fata de ministru. Constitutia cuprinde doua principii ale administratiei publice din unitatile administrativ-teritoriale: autonomia locala si descentralizarea serviciilor publice. Legea administratiei publice locale adauga la principiile anterioare, principiile eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit. Insa, aplicarea acestor principii nu poate aduce atingere caracterului de stat national, unitar si indivizibil al Romaniei.

Conform Legii administratiei publice locale, prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii. Acest drept se exercita de consiliile locale si primari, precum si de consiliile judetene, care sunt autoritati ale administratiei publice locale alese prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Autonomia locala este numai administrativa si financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele legii.

Raporturile dintre autoritatile administratiei publice locale din comune si orase si autoritatile administratiei publice de la nivel judetean, se bazeaza pe principiile autonomiei, legalitatii, responsabilitatii, cooperarii si solidaritatii in rezolvarea problemelor intregului judet.

La randul sau, principiul descentralizarii serviciilor publice prevede infiintarea unor servicii publice in comune si orase si desfiintarea lor la nivelul judetelor sau la nivel central.

Potrivit Legii nr. 195/2006 a descentralizarii, principiile pe baza carora se desfasoara procesul de descentralizare sunt urmatoarele:

a) principiul subsidiaritatii, care consta in exercitarea competentelor de catre autoritatea administratiei publice locale situata la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetatean si care dispune de capacitate administrativa necesara;

b) principiul asigurarii resurselor corespunzatoare competentelor transferate;

c) principiul responsabilitatii autoritatilor administratiei publice locale in raport cu competentele ce le revin, care impune obligativitatea realizarii standardelor de calitate in furnizarea serviciilor publice si de utilitate publica;

d) principiul asigurarii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, care sa nu constranga activitatea autoritatilor administratiei publice locale sau sa limiteze autonomia locala financiara;

e) principiul echitatii, care implica asigurarea accesului tuturor cetatenilor la serviciile publice si de utilitate publica;

f) principiul constrangerii bugetare, care interzice utilizarea de catre autoritatile administratiei publice centrale a transferurilor speciale sau a subventiilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.

Asadar, administratia publica locala se realizeaza in comune si orase de catre consiliile locale si primari, iar la nivelul judetului, de consiliul judetean. In relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean, pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.

Prin Constitutia din 2003 s-au adus schimbari importante in ceea ce priveste reglementarea organelor locale care se subordoneaza pe orizontala fata de prefect si pe verticala fata de ministru.

Conform Constitutiei Romaniei, administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiile descentralizarii, autonomiei locale si deconcentrarii serviciilor publice.

Aplicarea principiului autonomiei locale, pus la baza raporturilor dintre autoritatile comunale si orasenesti sau judetene, pe de o parte si autoritatile statale guvernamentale sau departamentale, pe de alta parte, urmareste sa asigure independenta decizionala, spirit de initiativa si responsabilitate sporita organelor administrativ-teritoriale.

Aplicarea principiului descentralizarii serviciilor publice se concretizeaza prin infiintarea unor servicii publice in comune sau orase, concomitent cu renuntarea la cele similare amplasate la nivel judetean sau central.

La randul sau, aplicarea principiului deconcentrarii serviciilor publice, presupune posibilitatea exercitarii doar a unei tutele administrative din partea « centrului », implica reducerea activitatilor administrative concentrate la centru si dispersarea lor la nivel teritorial, respectiv configurarea unei zone de autonomie pentru aceste servicii, in functie de nevoile existente.

Autonomia locala in comune si orase (municipii) se realizeaza prin doua autoritati: consiliul local, respectiv primarul, ambele alese in conditiile legii. Autoritatile comunale si orasenesti (municipale) nu se afla intr-un raport de subordonare fata de vreo autoritate judeteana sau centrala. Aceasta nu exclude, insa, exercitarea de catre consiliul judetean a prerogativelor sale de autoritate coordonatoare; de catre prefect, a dreptului sau de control al legalitatii sau de catre Guvern – a sarcinii sale de conducator al administratiei publice.

Caracteristici ale dezvoltarii regionale in Romania

Concepte specifice dezvoltarii regionale

Dezvoltarea regionala este un concept nou ce urmareste impulsionarea si diversificarea activitatilor economice, stimularea investitiilor in sectorul privat, reducerea somajului si nu in cele din urma sa conduca la o imbunatatire a nivelului de trai.

In abordarea dezvoltarii regionale devine oportuna definirea si interpretarea conceptelor de regionalizare, regiune, regionalism.

Se constata, astfel, ca termenul de regionalizare, respectiv termenul de regiune acopera realitati politice si administrative extrem de diferite in statele europene. Adesea, folosirea termenului de regionalizare vizeaza, in primul rand, realizarea unui echilibru in repartitia bogatiilor, prin eforturile de a ridica nivelul de dezvoltare al zonelor ramase in urma, ceea ce reprezinta, in fapt, obiective ale politicii de dezvoltare.

In principiu, regionalizarea poate fi de mai multe tipuri, si anume:

regionalizare politica (cazul Spaniei si Italiei);

regionalizare incorporata, rezultata in conditiile crearii statului unitar prin unirea mai multor state, care isi pastreaza o anumita individualitate (cazul Regatului Unit) ;

regionalizare diversificata, cu structuri administrative regionale conturate nu numai dupa criteriul teritorial si politic ci si dupa alte criterii, precum limba si cultura (cazul Belgiei, inainte de transformarea ei in stat federal) ;

regionalizare administrativa clasica, rezultata prin descentralizarea administratiei publice si crearea regiunilor drept colectivitati teritoriale locale autonome din punct de vedere administrative (cazul Frantei) ;

regionalizare functionala, prin deconcentrarea organelor administrative, creand regiunile doar ca simple circumscriptii ale administratiei de stat (cazul Greciei) ;

regionalizare prin cooperare, creand regiunile ca forme institutionalizate de cooperare intre colectivitatile teritoriale locale (situatia Romaniei).

La randul sau, termenul de regiune are doua sensuri principale care decurg din raportarea la spatiu si la grup uman ; regiunea se pozitioneaza intre colectivitatea locala, cu un teritoriu si o populatie clar delimitate si statul delimitat prin granitele teritoriale de stat. Aceste doua sensuri conceptuale ale regiunii se afla in corespondenta, atat cu regionalizarea cat si cu regionalismul, prima punand accentul asupra spatiului (organizarea teritorial-administrativa), cel de al doilea accentuand asupra comunitatii umane constituite (cu identitatea si caracteristicile sale).

In acceptiunea data de Consiliul Europei regiunea reprezinta un interval (spatiu) de dimensiune medie susceptibil de a fi determinat geografic si care este considerat ca omogen.

Ca structura administrativ-statala, in viziunea Uniuniii Europene, regiunea este considerata ca - esalonul imediat inferior pozitiei statului, iar in functie de competentele care i-au fost acordate sau pe care le-a asumat, acest esalon gestioneaza pe plan administrativ si politic o comunitate teritoriala a carei dimensiune variaza in limite foarte largi.

In acest sens, Carta Comunitara a Regionalizarii afirma ca :

prin regiune se intelege un teritoriu care formeaza, din punct de vedere geografic, o unitate neta, sau un ansamblu similar de teritorii, in care exista continuitate, in care populatia poseda anumite elemente comune si care doreste sa-si pastreze specificitatea astfel rezultata si sa o dezvolte cu scopul de a stimula progresul cultural, social si economic.

prin elementele comune ale unei populatii concrete se intelege o specificitate comuna in materie de limba, cultura, traditie istorica si interese legate de economie si transporturi. Nu este neaparat necesar ca toate aceste elemente sa fie reunite in toate cazurile.

diferitele denumiri si natura juridico-politica pe care aceste entitati le pot primi in diferitele state – comunitati autonome, landuri, nationalitati etc. – nu le exclude din consideratiile stabilite in prezenta Carta.

In prezent, Uniunea Europeana considera nivelul regional ca fiind unul administrativ, care isi are locul in ierarhia administrativa a statelor membre pe o pozitie imediat inferioara nivelului central. Conform « Nomenclatorului Unitatilor Teritoriale Statistice » (NUTS), promovat de Oficiul Statistic al Comunitatii, teritoriul comunitatii europene se subdivide in regiuni incadrate intr-unul din cele trei niveluri de clasificare ierarhica NUTS1, NUTS2, NUTS3, bazate pe existenta corespondentei intre nivelurile NUTS si diviziunile administrative ale statelor membre.

La randul sau, Adunarea Regiunilor (ARE) a definit ca fiind acele entitati politice de nivel imediat inferior statului, care dispun de anumite competente exercitate de un guvern si care, la randul lui, este raspunzator in fata unei adunari alese in mod democratic.

Concretizand aceste aspecte, Roca I.Junyert, in « Europa Regionala », semnala trei directii decisive care definesc ascendenta realitatii regionale :

In primul rand, regiunile contribuie la dezvoltarea economica si la realizarea obiectivului de coeziune economica si sociala ;

In al doilea rand, regiunile contribuie la apropierea necesara a cetatenilor de realitatea Uniunii Europene, facand posibila o mai mare democratizare institutionala ;

In al treilea rand, regiunile sunt exponentele unei Europe pluraliste in care convietuiesc realitati culturale, lingvistice si sociale foarte diverse.

Cu toate acestea, curentul regional isi are si criticii sai acerbi, ale caror argumente nu sunt de neglijat. Unul dintre ei, Ralf Dahrendorf considera ca acest curent nu este un proces pe care il putem caracteriza drept innoitor, care s-a derulat progresiv, ci un proces vechi si foarte problematic, care a reaparut odata cu discutarea statutului actual in perspectiva integrarii si a delegarii de competente la nivel supra-statal. El vede, astfel, in curentul regional numai fragmentare, anarhie, haos si cresterea insecuritatii prin distrugerea echilibrelor actuale.

Spre deosebire, termenul de regionalism reprezinta constientizarea intereselor comune si aspiratia cetatenilor de a participa la gestiunea acestor interese. Constiinta regionala este foarte aproape, pe o scara mai vasta, de constiinta « afacerilor locale » care exista la nivel local.

Regionalismul corespunde unei dorinte profunde a colectivitatilor de a fi responsabile cu rezolvarea problemelor care le privesc in mod direct si permite urmarirea a doua finalitati : una politica si alta organizatorica.

Finalitatea politica corespunde exigentei de a apropia cat mai mult cetatenii de exercitarea responsabilitatilor publice. In acest context, instituirea de colectivitati regionale constituie aplicarea in practica a principiului subsidiaritatii care pune bazele procesului denumit regionalism.

Finalitatea organizatorica corespunde necesitatii de a structura teritoriul, astfel incat sa corespunda atribuirii responsabilitatilor publice la diferite niveluri de administrare, conform criteriilor de eficienta si economicitate. Aceste doua finalitati pot fi complementare si simultane, accentul fiind pus de la caz la caz, pe una dintre ele.

In analizele asupra impactului regionalismului trebuie sa se tina seama de actiunea mai multor factori, dintre care se disting:

Factori istorici, care privesc existenta unor impartiri traditionale ale teritoriului;

Factori geografici, care se refera in ultimul rand la dimensiunile teritoriale ale statului, iar cu cat tara este mai mare cu atat este mai importanta delimitarea unor colectivitati intermediare;

Factori demografici, care reflecta existenta a numeroase colectivitati locale de mici dimensiuni precum si concentrarea populatiei in anumite zone ale teritoriului ;

Factori socio-economici, concretizati prin posibile discrepante la nivelul unor parti ale teritoriului sau anumite activitati desfasurate de populatie in diferitele zone.

La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene oportunitatea de a dispune de structuri regionale s-a impus cu atat mai mult cu cat, prin functionarea lor, s-a putut beneficia pe deplin si de instrumentele financiare ale politicii regionale comunitare, acestea constituind si un element suplimentar de evaluare.

Se apreciaza ca, procesul de creare a colectivitatilor autonome ca forme ale autonomiei regionale poate urma doua cai, si anume: descentralizarea administrativa la nivel regional; regionalismul politic. Prima situatie implica atribuirea la nivelul regiunilor a competentelor in materie de gestionare si planificare in domeniile fixate de lege, in timp ce regionalismul politic implica si atribuirea competentelor legislative, ceea ce permite regiunilor sa-si defineasca cadrul juridic normativ in domeniile care tin de competenta lor. Cu toate acestea, in ambele cazuri ideea de colectivitate regionala autonoma trimite la existenta unei adunari cu legitimitate democratica si a unui executiv la nivel regional, responsabil in fata acestei adunari.

Regiunile trebuie sa favorizeze dezvoltarea echilibrata a tarii. Numarul regiunilor trebuie fixat in functie de o utilizare optima a resurselor publice astfel incat noile cheltuieli generate de regionalism sa fie cel putin compensate de castigurile care rezulta pentru organizarea statului in ansamblu.

Geografia poate contribui si ea la stabilirea si intarirea sentimentului de apartenenta la o anumita regiune si deci, trebuie sa se tina seama de acest lucru. Aria competentelor regionale va trebui delimitata avand ca sursa de inspiratie principiul subsidiaritatii, in dubla sa dimensiune de criteriu de repartizare a competentelor publice intre mai multe niveluri de administrare si de orientare in vederea aplicarii acestor competente. Atribuirea competentelor la nivelul colectivitatilor regionale trebuie sa raspunda exigentelor de eficacitate si economicitate impuse de principiul subsidiaritatii. In masura posibilului trebuie respectata egalitatea intre regiuni, pentru ca aceasta faciliteaza cooperarea inter-regionala care, in caz contrar, devine evident mai dificila.

Abordari ale dezvoltarii regionale in contextul actual din Romania

Incepand cu anul 1996, o componenta esentiala a strategiei de reforma elaborata de Guvernul Romaniei a constituit-o politica de dezvoltare regionala. Aceasta a fost conceputa ca o parte integranta a procesului actual de descentralizare administrativa si economica si urmareste, in principal, stimularea initiativei locale si regionale. Politica de dezvoltare regionala se bazeaza pe un parteneriat activ intre administratia centrala si reprezentantii autoritatilor administratiei publice locale si judetene, agentii economici cu capital privat, sindicate, asociatii neguvernamentale, agentii locale etc.

Necesitatea adoptarii unei politici de dezvoltare regionala in tara noastra este sustinuta prin urmatoarele argumente:

a) intarirea capacitatii Romaniei de a-si asuma responsabilitatile ca stat membru al Uniunii Europene;

b) reducerea dezechilibrelor intre nivelurile de dezvoltare a judetelor/regiunilor, dar si intre nivelurile de dezvoltare a unor zone apartinand aceluiasi judet sau grup de judete;

c) integrarea activitatilor sectoriale in cadrul regiunilor, in vederea ridicarii nivelului de dezvoltare economico-sociala al acestora, in contextul adancirii procesului de descentralizare economica si administrativa.

Obiectivele de baza ale politicii de dezvoltare regionala sunt:

1. diminuarea dezechilibrelor regionale existente si preintampinarea producerii de noi disparitati;

2. pregatirea cadrului legal si institutional, pentru a raspunde criteriilor de integrare in structurile Uniunii Europene si de eligibilitate, in vederea accesului la fondurile acesteia;

3. stimularea initiativei locale si regionale, in scopul ridicarii nivelului de dezvoltare economico-sociala a acestora;

4. stimularea cooperarii interregionale, interne si internationale, a cooperarii transfrontaliere, inclusiv in cadrul euroregiunilor.