Evolutia istorica a contenciosului administrativ in romania

EVOLUTIA ISTORICA A CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV IN ROMANIA

In aceasta sectiune ne-am propus sa analizam, din perspectiva istori-ca, cum au fost excluse de la controlul judecatoresc in contencios administrativ anumite categorii de acte administrative, in diferite acte normative, de la infiintarea contenciosului administrativ si pana in prezent. Aceasta analiza o vom face pe perioadele istorice cele mai importante pentru aceasta materie, tocmai pentru a urmari evolutia conceptiilor doctrinare legate de aceasta problematica.

1. Contenciosul administrativ in perioada 1864 – 1866

Momentul aparitiei contenciosului administrativ in Romania este legat de  Legea din 11 februarie 1864 care a avut menirea infiintarii Consiliului de Stat, organism care avea si atributii contencioase, aflat din punct de vedere organic pe langa puterea executiva.

Functia primordiala pe care o avea Consiliul de Stat era aceea de a pregati proiectele de legi pe care Guvernul trebuia sa le prezinte Adunarii Elective. El avea si atributii contencioase date prin lege in materie administrativa.

Trebuie sa mentionam inca de la inceput ca aceasta lege reprezinta momentul de debut al controlului judecatoresc asupra activitatii administratiei publice, chiar daca nu ne aflam inca in fata unui contencios administrativ veritabil ci, dupa cum vom vedea, vorbi, aici de un contencios pentru exces de putere.

Ca orice activitate aflata la inceput nu era foarte bine creionata, dar vom prezenta cateva reglementari esentiale, pentru a vedea natura acestui contencios.

In aceasta perioada, contenciosul administrativ se realiza de catre Consiliul de Stat care, dupa cum rezulta din art.1 din Legea din 11 februarie 1864 'Consiliul de Stat se afla pus langa puterea executiva, pentru a prepara proiectele de legi pe care guvernul va avea sa le prezinte Adunarii Elective si regulamentele administrative, relative la punerea in lucrare a legilor. In alin. (2) al aceluiasi articol se prevede ca el exercita si atributii contencioase, care i se dau de legi in materie administrativa si are atributii legislative'[1].

Consiliul de Stat avea trei categorii de atributii :

- in materie legislativa;

- administrativa;

- de contencios administrativ.

Atributiile de contencios administrativ ale Consiliului de Stat se exercitau dupa cum rezulta din art. 51:

- in contra hotararilor ministrilor, date cu exces de putere sau cu calcarea legilor si regulamentelor in fiinta;

- in contra hotararilor si actelor de executare ale prefectilor sau altor agenti administrativi, date cu calcarea de legi sau regulamente ;

- in contra hotararilor comisiilor de lucrari publice, precum si in toate cazurile de natura contencioasa administrativa ce i se vor atribui printr-o lege.

De asemenea el era competent sa solutioneze si alte cauze; in acest sens art. 26 prevedea ca: „reclamatiile ridicate de particulari pentru apararea intereselor lor in cazurile anume determinate de legi, se pot adresa direct Consiliului de Stat, daca acei particulari au reclamat inainte la ministerul respectiv si nu au dobandit indestulare, in timp de 15 zile, cel mult, de la data reclamatiei'. Din Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat rezulta ca ea cuprindea norme care reglementau: procedura prealabila, repararea daunelor si inlaturarea actelor ilegale.

Cu privire la repararea pagubelor prin acte administrative ilegale, art. 33 prevedea ca in materie contencioasa atunci cand se atinge interesul unui particular sau unei persoana juridice, hotararea Consiliului de Stat nu inchide drumul jurisdictiei tribunalelor ordinare, decat in cazurile care anume se vor determina prin lege sau in cazurile in care partile vor da in scris ca sunt multumite de hota-rarea Consiliului.

Potrivit art. 54, „hotararea Consiliului de Stat, in materie contencioasa, se citeste in public, se transcrie intr-un registru special si se vor inainta ministerului respectiv” iar, potrivit art. 55, „hotararea este definitiva iar, daca se da cu multumirea partilor conform cu cele prevazute in art. 34, se va exercita prin ministerul respectiv, sau direct, prin decret domnesc vor anula sau modifica, dupa caz, Hotararile Consiliului de Stat, actul administrativ atacat in contencios administrativ”.

In art. 34 era reglementata calea revizuirii hotararilor definitive pronuntate de Consiliul de Stat, asupra unei hotarari definitive. Partea nemultumita in materie contencioasa putea cere in termen de 3 luni de la comunicarea hotararii sau incheierii, revizuirea acelei hotarari sau incheieri si in urmatoarele cazuri :

- cand hotararea este efectul unei erori de fapt care rezulta din actele sau documentele care s-au prezentat ;

- cand in urma pronuntarii hotararii s-au descoperit documente noi care pot sa schimbe starea chestiunii ;

- cand hotararea s-a dat cu calcarea formelor cerute de legi si regulamente.

In afara de solutionarea conflictelor juridice de natura contenciosului administrativ, reglementat de art. 26 si art. 51 din Legea pentru infiintarea Consiliului de Stat, potrivit art.52 din aceeasi lege, particularii se puteau adresa direct Consiliului de Stat spre a cere interpretarea unui decret, ordonante sau regulament, date in materie administrativa. Daca insa cererea se referea la unul sau mai multe puncte din acel decret, regulament sau ordonanta prin care s-ar fi putut aduce atingere drepturilor altor particulari si daca acea cerere nu era relativa la o hotarare a Consiliului de Stat data in materie contencioasa si sanctionata odata de domn. Guvernul putea cere asemenea interpretari daca s-ar fi aflat in conflicte de interese cu particularii.

Din analiza acestor reglementari observam ca atributiile contencioase ale Consiliului de Stat erau generale, neexcluzandu-se posibilitatea folosirii si cailor deschise de instantele de drept comun. Mai mult, nu s-a pus problema exceptarii unor categorii de acte administrative de la acest control datorita faptului ca, asa cum arata Prof. Rarincescu, “in aceasta faza, Consiliul de Stat exercita o justitie retinuta, cum de altfel exercita in acea vreme si Consiliul de Stat francez care servise in mare parte ca model legiuitorului roman'[2].

2. Contenciosul administrativ in perioada 1866 - 1905

A doua perioada a contenciosului administrativ roman, cuprinsa intre anii 1866-1905, este caracterizata de investirea tribunalelor de drept comun, dupa modelul anglo-saxon, abandonandu-se sistemul Consiliului de Stat introdus de Alexandru Ioan Cuza.

Consiliul de Stat a fost desfiintat prin Legea pentru impartirea diferitelor atributii ale Consiliului de Stat din 12 iulie 1866. Aceasta lege a fost votata in temeiul art.131 din Constitutia din anul 1866, potrivit caruia: 'Consiliul de Stat va inceta a exista indata ce se va vota legea menita a prevedea autoritatea chemata a inlocui atributiile sale'.

Dintre atributiile Consiliului de Stat care au fost impartite ne intereseaza numai cele de contencios administrativ. Acestea au fost impartite dupa caz, intre curtile de apel si instantele judecatoresti de drept comun. Astfel, potrivit art. 7 din Legea din 12 iulie 1866, toate cauzele deferite Consiliului de Stat, ca instanta superioara a consiliilor judetene sau a comitetelor permanente, se vor judeca de catre curtile de apel respective, cu recurs in casatie pentru cauza de incompetenta  si de exces de putere iar, conform art. 8, celelalte afaceri de natura contencioasa, pe care Consiliul de Stat le judeca sau pe temeiul legii sale constitutive sau in temeiul unei legi speciale, se vor judeca de catre instantele de judecata dupa legile ordinare.

Caracterizand aceasta perioada, cu prilejul motivarii unei decizii, instanta suprema a aratat ca particularul nu putea cere decat despagubiri pe calea dreptului comun actul administrativ continuand sa-si produca efectele.

In aceasta perioada, dupa cum mentiona profesorul Rarincescu in temeiul exceptiei de ilegalitate, instantele judecatoresti verificau legalitatea unor acte administrative si, daca le apreciau ca sunt ilegale, la pronuntarea solutiei nu tineau seama de cuprinsul acestora. Aceasta practica a instantelor judecatoresti se baza pe dispozitiile cuprinse in art. 385 alin. (9) din Codul Penal Roman, potrivit carora 'se vor pedepsi cu amenda acei care vor calca regulamentele facute dupa lege'.[3]

In numeroase acte normative era prevazut dreptul instantelor judecatoresti de a verifica pe calea apelului sau a recursului in casatie, legalitatea unor acte administrative. In lipsa unor texte de lege competenta instantelor s-a format pe calea jurisprudentei, din interpretarea principiilor generale, precum si a unor texte in legatura indirecta cu contenciosul administrativ.

Aceasta perioada, dupa cum se observa, nu a creat un contencios administrativ in sensul propriu al cuvantului, rolul instantelor ordinare nefiind decat acela de a stabili daca actul administrativ este ilegal sau nu si de acest lucru legea lega desdaunarea celui pagubit. Mai mult, nici nu existau norme speciale administrative care sa stabileasca ce acte administrative pot fi atacate si care nu, de aceea nici nu s-a pus problema aparitiei unor exceptii le la aceasta forma de control.

3. Contenciosul administrativ in perioada 1905 – 1923

Pentru aceasta perioada istorica, datorita multiplelor modificari legislative, vom face o analiza a fiecarui act normativ in parte, deoarece de acum incep sa apara germenii adevaratului contencios administrativ.

1.3. Legea din 1 iulie 1905 pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie

Prima reforma a contenciosului administrativ ceruta cu multa insistenta, atat de cercurile juridice, cat si de unele cercuri politice, a fost infaptuita in anul 1905, cand la conducerea Statului s-a aflat partidul conservator.

Prin Legea din 1905 pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatiune si Justitie, s-a realizat cea mai clara reglementare a contenciosului administrativ prin reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie. Sistemul introdus prin aceasta lege se caracterizeaza prin doua trasaturi esentiale:

se acorda dreptul particularilor sa atace pe calea unui recurs principal si direct actele administrative ilegale si sa ceara instantelor judecatoresti sa pronunte anularea lor ;

pentru judecarea acestui recurs in cadrul Inaltei Curti de Casatie, ca instanta obisnuita, se infiinta o a treia sectiune, Sectiunea Contencios Administrativ.

Este de mentionat faptul ca „aceasta curte nu a avut o competenta generala, ci una redusa si limitata la materiile riguros precizate in norma respectiva”[4].

Prin legea mentionata, Sectiunea a III-a a Inaltei Curti de Casatie si Justitie a devenit competenta sa judece recursurile in contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdictie.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Sectiunea a III-a judeca recursurile in contra hotararilor date in materie comerciala. Tot ea judeca recursurile conform Constitutiei din iulie 1866 prevazute in art. 131:

- in contra deciziilor Curtii de Conturi ;

- in contra deciziilor date in materie de expropriere pentru cauza de utilitate publica ;

- in contra deciziilor date in materie de pensiune ;

- in contra deciziilor comisiilor de apel si hotararilor judecatoresti in materie administrativa sau fiscala precum si in materie de contraventiune la legile fiscale, la legile monopolului statului si legea de urmarire, ori de cate ori prin legi speciale era deschisa calea recursului ;

- in contra deciziilor date de consiliile judetene sau comunale in cazul cand se cerea inscrierea in bugetul comunei sau a judetului a unei datorii certe, lichide si exigibile, recunoscuta in mod legal sau constatata prin titlu executoriu ;

- in contra deciziilor Curtii de Apel in cazurile prevazute de art.10 din Legea numelui ;

- in contra regulamentelor si ordonantelor facute cu calcarea legii de puterea centrala, judeteana, comunala sau de alte autoritati publice in afara de actele de guvernamant;

- recursurile functionarilor numiti in mod legal, care ar fi inlocuiti, numiti sau pusi in retragere in contra legii;

- in contra deciziilor si a ordonantelor prefectilor, primarilor si a altor autoritati publice prin care s-ar fi violat un drept patrimonial, precum si in contra refuzului acestor autoritati de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept.

Desi aparent larga aceasta competenta, ea era insa limitata la un numar de 6 acte administrative de autoritate, cum ar fi :

- ordonantele date in conformitate cu art.153 din Legea sanitara, art. 96 si art. 98 din Legea pentru organizarea comunelor urbane;

- deciziile date de prefect si de primarii comunelor urbane, de inspectoratul comunal, incheierile consiliului de igiena, in cazurile prevazute de art. 143 si 147 din Legea sanitara;

- deciziile date de consiliile judetene sau comunale, de prefecti, primari, delegatii judetene sau alte autoritati administrative prin care se respingea sau se admitea numai in parte o cerere facuta de un particular in cazurile prevazute de art. 59 si art. 96 din Legea pentru organizarea comunelor urbane;

- deciziile Camerelor de Comert si Industrie in cazurile prevazute de art.10, 52 si 60 din Legea meseriilor din 1902;

- deciziile ministrului de domenii, date potrivit art.7 si 16 din codul silvic;

- deciziile autoritatilor administrative prin care s-ar fi retras unui industrias avantajele ce-i fusesera acordate potrivit legii pentru incurajarea industriei nationale.

In art. 34, punct 7 din aceeasi lege se mai instituia inca o eliminare pentru care in articolul mentionat se prevedea ca: 'cererile in casatie in cazurile enumerate in art. 4 si date in competenta sectiunii a III-a nu vor fi primite decat pentru motivul de exces de putere, incompetenta, denaturare a actelor si violare a legii sau a unui regulament si numai in cazul in care numai printr-unul din actele enumerate din acel articol s-ar viola un drept al recurentului”[5].

In alineatul ultim al art. 62., este reglementata raspunderea functionarilor publici pentru nerespectarea hotararilor pronuntate de Sectiunea a III-a, in cauzele de contencios administrativ, in sensul ca administratorii care, dupa o noua cerere a partii interesate, nu vor tine seama de decizia Curtii de Casatie, vor fi ei personal raspunzatori cu daunele catre parte vatamata.

Din succinta prezentare a prevederilor relative la contenciosul administrativ cuprinse in Legea pentru reorganizarea Inaltei Curti de Casatie si Justitie din 1 iulie 1905, rezulta ca pe langa faptul ca acest contencios administrativ avea in vedere un numar relativ unic de categorii de acte administrative de autoritate, el era numai un contencios administrativ in anulare, in acest sens, in art. 6 se prevedea ca: 'actul administrativ casat se socoteste ca si cum nu ar fi fost si nu mai are nici o putere'.

Dupa cum observam, legiuitorul momentului stabilea o lista limitativa de acte de autoritate care puteau fi atacate rezultand de aici ca celelalte acte nu puteau fi atacate in contencios. Exista o limitare extrem de mare a dreptului celui vatamat de a se apara impotriva unui act administrativ ilegal.

Un alt neajuns al Legii din 1 iulie 1905 este acela ca nu instituia un contencios de plina jurisdictie, ci unul in anulare.

2.3. Legea din 25 martie 1910

Prin Legea Curtii de Casatie si Justitie din 25 martie 1910, cunoscuta si sub denumirea de Legea Toma Stelian, sistemul de contencios administrativ instituit prin legea din 1905 a fost desfiintat iar cauzele de aceasta natura se solutionau de catre tribunalele judetene. Art. 74 prevedea ca: 'pricinile dintre particulari si stat, judete si comune sau alte autoritati publice pentru vatamarea drepturilor particularilor din acte administrative de autoritate, venite inaintea instantelor judecatoresti conform principiilor generale ale dreptului, se vor judeca de urgenta si cu precadere asupra tuturor celorlalte afaceri '[6].

In art. 75 din Lege erau cuprinse norme care reglementau modul de executie a creantelor particularilor de catre autoritatile administrative obligate la plata.

Caracterizand contenciosul administrativ reglementat prin aceasta lege, profesorul C. Rarincescu arata ca, desi contenciosul din 1905 fusese desfiintat, totusi ideea lui de baza isi facuse drum in constiinta generala juridica si ca, datorita acestei constiinte juridice, tribunalele noastre au dat o interpretare larga prin art. 74 din Legea din 1910, care „deferea pricinile de contencios administrativ judecatii acestor tribunale, conform principiilor generale ale dreptului’’.[7]

Motivele, cel putin aparente, ale revenirii la judecarea litigiilor dintre administratie si particulari la instantele ordinare, au fost motivate pe considerentul ca Legea din 1905, deoarece a dat dreptul unui organ al puterii judecatoresti, cum era Curtea de Casatie, de a anula actele administrative, aducea o atingere a principiului constitutional al separatiei puterilor in stat, dupa cum se constata in expunerea de motive a legii.

In fond se poate sa fi intervenit si motive de ostilitate a oamenilor politici ai timpului care nu se impacau cu ideea ca actele administrative si, indeosebi, ale ministrilor sa fie cenzurate de vreo instanta judecatoreasca.

3.3. Legea din 17 februarie 1912 pentru reorganizarea Curtii de Casatie

Competenta stabilita prin Legea Curtii de Casatie si Justitie din 1910 nu a durat decat doi ani pentru ca, prin Legea de reorganizare a Curtii de Casatie si Justitie din 17 februarie 1912 denumita si Legea Cantacuzino, cauzele de contencios administrativ au fost atribuite din nou Sectiunii a III-a.

In acest sens, art. 5 prevedea ca aceasta sectiune judeca 'recursurile acelora care s-ar pretinde vatamati in drepturile lor printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legii si recursurile in contra refuzului autoritatilor administrative de a rezolva o cerere relativa la un asemenea drept'. Subliniem faptul ca pentru prima oara in legislatia noastra apare categoria de acte administrative de autoritate.

Sectiunea a III-a a Curtii de Casatie si Justitie era competenta sa judece si recursurile militarilor impotriva actelor autoritatilor militare superioare, insa numai in privinta decretelor de punere in retragere sau pentru cuantumul pensiei.

De aici rezulta o limitare a accesului la actiunea in contencios administrativ.

Acestei sectiuni i se mai da competenta sa judece recursurile in contra judetelor si comunelor de a inscrie in bugetele lor o datorie constatata prin titlu executor. Pentru a obtine modificarea unui buget comunal sau judetean, pentru exercitiul anului financiar imediat urmator, cererea de recurs trebuia introdusa cel mai tarziu pana la data de 1 februarie a anului aflat in curs.

Prin Lege „era reglementat dreptul partii vatamate de a se adresa si organului ierarhic superior celui ce a adoptat sau emis actul administrativ de autoritate vatamator”[8].

Articolul 31 alin. (2) prevedea ca recursul pe cale contencioasa inaintat Curtii de Casatie se putea face, fie inainte, fie dupa exercitarea recursului ierarhic, iar potrivit alineatului ultim, recursul in casatie nu impiedica autoritatile administrative superioare de a statua asupra apelurilor si recursurilor in cazurile date prin lege in competenta lor.

Observam ca prin Legea din 1905, ca si prin cea din 1912, cererile de contencios administrativ se putea formula pentru motivul de exces de putere, incompetenta, denaturare a actelor, violare a legii sau a unui regulament si gresita apreciere a faptelor si numai in cazul cand prin unul din actele enumerate prin acel articol.

Potrivit art. 63 Curtea de Casatie, Sectiunea a III-a, admitand recursul in contra unui act administrativ de autoritate, nu anula acest act, dar  arata ca actul este ilegal pentru recurent si invita autoritatea administrativa sa faca cererea, sa desfiinteze sau sa modifice actul.

Decizia curtii se comunica autoritatilor administrative parate si li se arata ca actul era ilegal. Aceasta nu constituia numai o invitatie de a restabili legalitatea. In text se prevedea ca, daca in curs de 30 de zile nu se dadea nici o urmare deciziei, curtea, dupa cererea recurentului, prin simpla petitie si fara taxe de recurs cita de urgenta, in camera de consiliu, pe recurent si pe administratie si condamna administratia sa plateasca recurentului daune de cel putin 200 de lei pe fiecare zi de intarziere, cu incepere de la expirarea celor 30 de zile aratate mai sus. Aceste daune erau cu titlu definit si nu puteau fi reduse.

4. Contenciosul administrativ in perioada 1923 - 1948

1.4. Contenciosul administrativ reglementat de Constitutia din 1923

Constitutia adoptata la 29 martie 1923 a reglementat in art.99 dreptul celor vatamati printr-un decret sau o dispozitie semnata sau contrasemnata de un ministru de a obtine despagubiri in acest sens, articolul mentionat prevedea ca 'orice parte vatamata de un decret sau o dispozitiune semnata sau contrasemnata de un ministru care violeaza un text expres al Constitutiei sau al unei legi, poate cere statului, in conformitate cu un drept comun, despagubiri banesti pentru prejudiciul cauzat'.

In alin. (2) al aceluiasi articol se prevedea ca 'fie in cursul judecatii, fie dupa pronuntarea hotararii, ministrul poate fi chemat dupa cererea statului in urma votului unuia dintre corpurile legiuitoare inaintea instantelor ordinare la raspunderea civila pentru dauna pretinsa sau suferita de stat'.

In sfarsit in alin. (3) se prevedea ca 'actul ilegal al ministrului nu descarca de raspundere solidara pe functionarul care a contrasemnat, decat in cazul in care acesta atras atentia ministrului in scris'.

O importanta deosebita pentru aceasta institutie juridica, o au prevederile art.107 din Constitutia din 1923 care in alin.(1) arata ca autoritatile specifice de orice fel cu atributii de contencios administrativ nu se pot infiinta. Alineatul (2) mentiona: 'contenciosul administrativ este in caderea puterii judecatoresti potrivit legii speciale'.

Alineatul (3) al art.107 consacra principiul conform caruia cel vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ ilegal, poate cere instantelor judecatoresti recunoasterea dreptului sau in acest sens prevedea ca: 'cel vatamat in drepturile sale fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune facut cu incalcarea legilor si regulamentelor fie in rea vointa a autoritatilor de a rezolva cererea referitoare la un drept, poate face cererea la instantele judecatoresti pentru recunoasterea dreptului sau'

In alin. (4) al aceluiasi articol este determinata competenta instantelor de judecata in solutionarea principiilor de contencios administrativ, in sensul ca: 'organele puterii judiciare, judeca daca actul este legal, il pot anula sau pot pronun-ta daune civile pana la data restabilirii dreptului vatamat, avand si caderea de a judeca si cererea de despagubire, fie contra autoritatilor administrative chemate in judecata, fie contra functionarului vinovat”.

In alineatul ultim al aceluiasi articol se prevedea ca 'puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant, precum si actele de comandament cu caracter militar'. Aici apare prima limitare expresa a exercitiului actiunii in contencios administrativ, stabilindu-se exact care sunt actele administrative care nu pot fi atacate. De explicarea acestor categorii de acte ne vom ocupa la punctul urmator.  

Dupa cum putem observa Constitutia Romaniei din 1923 reprezinta un moment de cotitura pentru realizarea unui control judecatoresc real si eficient al activitatii administratiei publice, ea stabileste in mod expres competenta acestui control in sarcina puterii judecatoresti.

2.4. Legea contenciosului administrativ din 23 decembrie 1925

In aplicarea prevederilor constitutionale cuprinse in art.107 din Constitutia din 1923 citat in intregime, a fost adoptata Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925, moment considerat in evolutia contenciosului administrativ in Romania ca fiind inceputul unei noi perioade care a durat pana in iulie 1948.

Potrivit art.1 din Legea contenciosului administrativ din 1925, „cine se pretinde vatamat in drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate facut cu calcarea legilor si a regulamentelor sau prin rea vointa autoritatilor administrative de a rezolva o cerere privitoare la un drept, se face cererea pentru recunoasterea dreptului sau la instantele judecatoresti competente”.

In legatura cu acest articol, instanta noastra suprema a statuat ca cel care intenteaza o actiune in contencios trebuie sa dovedeasca ca intr-adevar a fost vatamat interesul prin actul administrativ pe care il ataca, ceea ce inseamna ca, daca nu face aceasta dovada, nu are dreptul de a intenta asemenea actiune impotriva acestui act administrativ, chiar daca acel act ar fi facut cu incalcarea legii si a regulamentelor.

In art. 2 si 3 erau prevazute categoriile de acte care nu puteau fi controlate de instantele de contencios administrativ si anume :

- actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar ;

- actele privitoare la exercitarea tutelei administrative si controlul ierarhic;

- deciziile date de consiliile disciplinare si declarate de statutul functionarilor sau alte legi definitive si executorii ;

- actele administrative de autoritate si actele de gestiune ale Presedintelui Senatului si ale Presedintelui Adunarii Deputatilor sunt supuse controlului exclusiv al Adunarii Plenare a corpului legislativ ce prezideaza Curtea de Apel Bucuresti solutionand cauza in care s-a cerut anularea actului administrativ de autoritate a presedintelui uneia dintre cele doua camere ale Parlamentului.

5. Desfiintarea contenciosului administrativ in perioada 1948-1965

Reglementarea controlului judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative intre anii 1948-1965 a fost marcata de adoptarea Decretului nr. 128 din 1948 prin care s-a desfiintat contenciosul administrativ.

Aceasta masura a fost explicata pe baza principiul socialist al „unitatii puterii de stat”, considerandu-se ca in baza acestui principiu toate organele statului, inclusiv organele judecatoresti sunt subordonate Marii Adunari Nationale, ceea ce nu ar ingadui un control al organelor judecatoresti asupra activitatii administratiei organelor de stat.

Cu o asemenea structura nu se mai putea concepe ca actele de autoritate sa fie puse in discutie de catre particulari, iar acestia sa mai aiba dreptul sa cheme statul in judecata, pentru ca actele lui sa fie cenzurate de catre o autoritate subordonata.

Asa se explica de ce, dupa 1945, instantele judecatoresti de drept comun au ramas numai cu dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe cale actiunii directe numai in mod exceptional, in cazuri expres prevazute de lege, iar pe calea exceptiei de ilegalitate ori de cate ori  “intentia legiuitorului de a le recunoaste aceasta competenta se desprinde in mod neindoielnic din interpretarea legii”.

Din 1945 si pana la adoptarea Constitutiei din 1965, regula in legislatia noastra a reprezentat-o inexistenta unui control judecatoresc asupra actelor administrative pe cale actiunii directe.

6. Contenciosul administrativ in perioada 1965-1990

In perioada 1965-1990 controlul judecatoresc asupra actelor administrative, a avut ca fundament art. 35 coroborat cu art.103 din Constitutia din 1965, precum si Legea nr.1 din 1967. Prin art.35 din Constitutie se pretindea ca s-a consacrat un nou drept care, alaturi de dreptul de petitionare, a fost inclus in categoria drepturilor garantii.

Articolul 35 mentiona ca cel lezat intr-un drept al sau printr-un act ilegal al unui organ de stat poate cere organelor competente, in conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei. Cum un asemenea act ilegal putea fi si un act administrativ, iar atacarea acestora in fata instantelor judecatoresti nu se putea face decat daca acestea dobandeau o competenta speciala, in art.103 din Constitutie se mentiona ca “Tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative, putand sa se pronunte in conditiile legii si asupra legalitatii acestor acte”[10]. Legea la care se facea trimitere a fost adoptata la doi ani de la adoptarea Constitutiei, fiind Legea nr.1 din 1967.

Prin urmare, o prima caracteristica a controlului judecatoresc asupra actelor administrative din aceasta perioada a fost generalitatea. Astfel s-a spus ca era un control de principiu formulandu-se doua concluzii :

- „actele ce nu puteau fi atacate in fata instantelor judecatoresti reprezentau o exceptie de la regula si trebuiau sa fie prevazute expres de lege;

- ori de cate ori un litigiu referitor la legalitatea actelor administrative nu era dat prin lege in competenta unor organe administrative sau obstesti, solutionarea sa era de competenta instantelor judecatoresti”[11].

Pe de alta parte, acest control a mai fost caracterizat ca un control strict al legalitatii si nu al oportunitatii. Se exercita numai asupra actelor administrative ce emanau de la organele administratiei de stat.

In spiritul terminologiei specifice epocii, institutia contenciosului administrativ mai era calificata ca: “o garantie juridica superioara exercitarii depline a drepturilor cetatenesti”, insa in realitate era vorba de o institutie pur formala, fara relevanta practica.

Exceptiile erau foarte numeroase, ceea ce a transformat regula in exceptie si exceptia in regula.

Institutia contenciosului administrativ a avut, in realitate, un rol pur propagandistic, fiind pur formala, fara relevanta in apararea drepturilor cetatenilor si contractarea abuzurilor autoritatilor administrative. Intr-un stat totalitar, in care nu s-a putut vorbi de statul de drept, de independenta si de inamovibilitatea judecatorilor, nici nu era de asteptat ceva mai mult.

Desi in general aceasta lege inspirata din Legea din 1925 era bine redactata, partea negativa a acesteia rezulta din aceea ca, de regula, cererile celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale erau respinse, pentru ca judecatorii care solutionau aceste conflicte juridice, erau „alesi” de consiliile populare ale caror comitete executive adoptau sau emiteau actele administrative care vatamau drepturile celor care cereau instantelor judecatoresti anularea acestor acte.

Fata de aceasta practica cei vatamati renuntau la introducerea unor cereri la instantele judecatoresti bazate pe aceasta lege. Aceasta a dus la reducerea an dupa an a numarului cauzelor solutionate de instantele judecatoresti de contencios administrativ.

Este rolul Legii contenciosului administrativ nr.29 din 7 noiembrie 1990 de a face din contenciosul administrativ un mijloc efectiv de control al legalitatii activitatii organelor administratiei publice, organe ale puterii executive de catre instantele judecatoresti. Acest fapt este demonstrat si de cresterea numarului cauzelor inregistrate la instantele de contencios administrativ in ultimii ani de aplicare.

7. Contenciosul administrativ reglementat de Legea contenciosului administrativ din 1990

In anul 1990 este emisa Legea 29 privind contenciosul administrativ, lege care era intregita cu dispozitii ale altor legi referitoare la controlul judecatoresc asupra legalitatii actelor administrative.

Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ a fost elaborata inainte de adoptarea Constitutiei din 1991 si marcheaza un important pas pentru constructia acestei institutii marcante pentru statul de drept. Acest act normativ a folosit in parte reglementarile Legii contenciosului administrativ din 1925, cu precizarea ca stabileste mai multe categorii de acte administrative carora nu i se aplica, fie ca erau supuse reglementarilor altor acte normative, fie ca erau pur si simplu exceptate de la controlul judecator in contencios administrativ.

Din acest punct de vedere, Legea 29/1990 nu dadea o reglementare satisfacatoare constituirii unui contencios administrativ unitar si compact . Totusi Legea 29/1990 imbina contenciosul de anulare cu contenciosul de plina jurisdictie, ceea ce duce la aplicarea rationala a principiului separatiei puterilor in stat.

Exercitand controlul judecatoresc in actiunile in contencios administrativ instantele beneficiau de o competenta ce le permitea sa inlature eventualele abuzuri sau greseli ale autoritatilor administrative.