Notiunea, ratiunea si trasaturile contenciosului administrativ

NOTIUNEA, RATIUNEA SI TRASATURILE CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV

1. Notiunea contenciosului administrativ

Controlul judecatoresc al activitatii organelor administratiei publice sau, pe scurt, contenciosul administrativ, reprezinta o constructie juridica care are drept obiectiv apararea drepturilor cetatenesti impotriva eventualelor abuzuri ale organelor administratiei publice si a functionarilor publici ce-si desfasoara activitatea in cadrul acestor organe. Oricine se considera vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ al unui organ al administratiei publice, poate cere si poate obtine anularea sau modificarea actului administrativ si repararea pagubei cauzate.

In acest sens, art. 52 din Constitutia Romaniei prevede urmatoarele :

„ (1) Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.

(2) Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica.

(3) Statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare . Raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si nu inlatura raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea-credinta sau grava neglijenta  .”

Autoritatea competenta in a solutiona cu putere de lege aceste conflicte este instanta de judecata care, in baza controlului de legalitate asupra actelor administrative emise de organele administratiei publice, reconstituie ordinea de drept incalcata.

Procedura stabilita de lege pentru solutionarea conflictelor dintre autoritatile administrative si cetateni constituie contenciosul administrativ.

Trebuie sa observam ca acest control de legalitate se raporteaza la doua elemente esentiale, care trebuiesc clarificate:

contenciosul administrativ si

actele administrative, ca principala forma de manifestare a activitatii administratiei publice.

Legatura dintre contenciosul administrativ si actele administrative este evidenta, sub urmatoarele aspecte:

– nu ar putea exista un contencios administrativ, daca nu ar exista acte administrative care sa poata fi contestate;

– sfera de actiune a contenciosului administrativ poate fi limitata, dupa cum vom vedea, in functie de natura actului administrativ care se doreste a fi contestat.

Din punct de vedere etimologic, cuvantul contencios vine de la adjectivul latin contentiosus, care se traduce prin contestat, litigios, provenit la randul sau din verbul latin contendo,-ere, care insemna a lupta. Termenul contencios exprima conflictul de interese, contradictorialitatea acestora.

Notiunea contenciosul administrativ imbraca doua sensuri, dupa cum urmeaza:

– in sens general, prin contencios administrativ, intelegem totalitatea litigiilor juridice in care se afla administratia cu cei administrati;

– in sens restrans, contenciosul administrativ desemneaza ansamblul litigiilor juridice in care organele administratiei publice folosesc regimul juridic de drept administrativ.

Astfel, Codul de procedura civila, atunci cand reglementeaza competenta materiala a instantelor judecatoresti, arata in art. 2 si 3, ca tribunalelor si curtilor de apel le revine competenta de a rezolva “procesele si cererile in materie de contencios administrativ”.

De aici rezulta impartirea contenciosului administrativ in doua categorii, respectiv:

– contenciosul de drept comun, care este alcatuit din totalitatea litigiilor de competenta organelor judecatoresti propriu-zise, de natura civilo-comerciala si penala;

– contenciosul administrativ propriu-zis, compus din totalitatea litigiilor de natura administrativa, de competenta, fie a tribunalelor de drept comun, fie a unor tribunale speciale administrative, dupa sistemul de drept pozitiv adoptat in diverse state.

Instantele judecatoresti carora li se confera competenta judecarii acestor litigii juridice sunt denumite instante de contencios administrativ.

In aceasta ordine putem sa observam ca notiunea contenciosului administrativ imbraca si alte sensuri, in afara celor prezentate, astfel:

– un sens material, care desemneaza litigiile ce trebuiesc rezolvate, mai bine zis suma acestor litigii;

– un sens organic, care desemneaza instantele judecatoresti carora le revine competenta rezolvarii acestor litigii. In acest sens este conceputa si Legea nr. 554/2004[1], legea contenciosul administrativ, care reprezinta dreptul pozitiv in aceasta materie.

Intr-un sens mai restrans, notiunea contenciosului administrativ se refera numai la instantele de contencios prevazute de lege. Asa este cazul prevederilor art.122 alin. (5) din Constitutia din 1991[2] si art.135(1) din Legea 215/2001, legea administratiei publice locale, unde se prevede ca: „in urma exercitarii controlului de catre prefect, asupra legalitatii actelor administrative adoptate sau emise de autoritatile administratiei publice locale ori judetene, acesta le poate ataca in fata instantei de contencios administrativ”.

Notiunea contenciosului administrativ, in acest caz, are un sens “sui generis”, cu totul altul decat cel pe care l-am mentionat inainte, adica cel care priveste litigiile juridice dintre administratie si cei administrati.

Notiunea contenciosului administrativ, in cazul citat mai sus, se refera numai la atribuirea de competenta catre instantele de contencios administrativ pentru rezolvarea litigiilor dintre prefect si autoritatile administratiei publice locale, ambele autoritati facand parte din sistemul administratiei publice.

Document online: Pozitia geopolitica a Romaniei Eseu: Principalii factori de risc si amenintare la adresa stabilitatii si pacii

Tot intr-un sens restrans, apare notiunea contenciosului administrativ si atunci cand se refera la procedura folosita pentru rezolvarea litigiilor dintre administratie si cei administrati.

Prof. Victor Onisor observa, atunci cand vorbeste de rezolvarea litigiilor, ca aceasta se face prin solutionarea a doua chestiuni: chestiunea de fapt si chestiunea de drept (quaestio facti, quaestio juris).

Contenciosul administrativ[3] nu este altceva decat lupta pentru apararea ordinii de drept din stat, intemeiata pe principiul legalitatii, punand in mana cetatenilor administrati caile de atac si mijloacele de aparare in contra actelor ilegale ale organelor administrative ale statului, facute in functionarea serviciilor publice si in executarea legilor.

Legea 554/2004 defineste contenciosul administrativ ca fiind activitatea de solutionare, de catre instantele de contencios adminstrativ competente potrivit legii, a litigiilor in care cel putin una dintre parti este o autoritate publica, iar conflictul s-a nascut fie din emiterea sau incheierea, dupa caz, a unui act administrativ, in sensul legii, fie din nesolutionarea in termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

In urma analizei facute pana acum, putem defini contenciosul administrativ ca fiind acea forma de control a activitatii administratiei publice, care cuprinde totalitatea litigiilor nascute intre administratia publica si particulari, procedura folosita in judecarea acestor litigii juridice si modul de distribuire a competentei, conform regulilor si principiilor dreptului administrativ, catre instantele de contencios, ca organe abilitate sa solutioneze aceste litigii, cu putere de lege.

2. Ratiunea existentei controlului judecatoresc asupra legalitatii activitatii administratiei publice

Organele administrative in indeplinirea functiilor lor, in aplicarea normelor juridice unor cazuri concrete, pot aduce atingere drepturilor si intereselor legale  individuale ale cetatenilor.

Cetatenii, administrati prin aplicarea normelor de drept, sunt supusi unor dispozitii ale organelor administrative, prin care li se ordona sa faca ceva, li se interzice sau le este permis.

Organele administratiei in activitatea lor de multe ori depasesc limitele stabilite de lege atunci cand dispun o anumita conduita, fie lucrand dupa instructiunile organelor superioare, fie din initiativa proprie. Prin depasire ele cauzeaza prejudicii cetatenilor administrati. Consecintele depasirii regulilor de drept nu pot fi inlaturate, de multe ori, de catre aceleasi organe administrative si de catre organele superioare lor.

Pentru asigurarea drepturilor subiective ale cetatenilor si, in general, pentru repararea ordinii de drept tulburate, prin actele organelor administrative, in cadrul unui stat de drept,  trebuiesc instituite organe cu atributii de judecare a actelor emise de organele administrative.

Cetatenii trebuie sa aiba posibilitatea de a se plange unei instante independenta fata de sistemul de organe al administratiei publice si fata de orice autoritati publice.

Aceasta instanta are rolul de a analiza actele administrative atacate de cetatenii vatamati in drepturile lor, de a constata daca acele acte intr-adevar au depasit regulile de drept si de a se pronunta asupra reinstaurarii ordinii de drept incalcate.

Dispozitiile legale sunt o limita pentru organele administrative ale statului. Normele juridice sunt cele care stabilesc modul de realizare a sarcinilor fiecarui  organ component al sistemului administratiei publice. Prin ele se infraneaza arbitrariul acestor organe, normele juridice sunt cele care stabilesc pana unde se intinde dreptul de interventie a organelor statului si care sunt limitele de exercitare a drepturilor cetatenesti.

Prin normele de drept se garanteaza libertatile cetatenilor fata de puterea organelor statului. Daca drepturile cetatenilor administrati nu ar fi determinate prin normele de drept, daca modul de lucru al organelor administrative nu ar fi fixat, puterea acestora s-ar exercita in mod arbitrar.

In evolutia organizarii unui stat – plecand de la statul intemeiat exclusiv pe putere si pe arbitrar, catre idealul statului de drept, in care situatia fiecarui organ si a cetatenilor este reglementata – se creeaza norme juridice si instructiuni menite sa precizeze, pe de o parte, limitele activitatii, drepturile si obligatiile fiecarui organ administrativ si, pe de alta parte, limitele de valorificare a drepturilor cetatenilor administrati.

In cursul evolutiei reglementarilor s-a ajuns la crearea institutiilor contenciosului administrativ, pentru a asigura prin garantii, situatia de drept creata, limitand puterea arbitrara, dand mijloace de aparare si cai de atac in caz de depasire a normelor, prin care se ingradeste puterea organelor administrative si se garanteaza situatia de drept a administratilor[4].

Raspunderea civila, disciplinara si penala a functionarilor publici, oricat de riguros ar fi reglementata, nu poate sa inlature incalcarile de drept ale organelor administratiei publice. Incalcarile nu se fac totdeauna cu dol sau culpa, greseli se pot face din bunacredinta, exces de zel sau prin orice eroare scuzabila.

In organizarea contenciosului administrativ, in general, nu este chemat la raspundere functionarul (raspundere subiectiva), ci insasi autoritatea administrativa, din care face parte functionarul (raspunderea autoritatii).

In judecarea actului administrativ atacat se examineaza procedura, modul de rezolvare a chestiunii in raport cu norma de drept obiectiva, care formeaza limita de ingradire pentru organul administrativ.

Din toate aceste consideratiuni s-a format in statul modern contenciosul administrativ, cu scopul de a repara incalcarile de drept savarsite de organele administrative in exercitiul puterii publice si in aplicarea normelor juridice.

Contenciosul administrativ reprezinta, in esenta, un control judecatoresc al legalitatii activitatii administratiei publice.

Astfel, activitatea de organizare a executarii legii, pana la realizarea concreta a acesteia, necesita controlul conformitatii cu legea, acesta reprezentand numai aspectul obiectiv al problemei, pentru ca organizarea executarii legii are loc in stransa legatura cu respectarea drepturilor omului, drepturi pe care le au subiectele de drept, persoane fizice si juridice si care sunt statuate de actele normative in vigoare. Aspectul subiectiv al acestei forme de control, rezulta din acea posibilitate a particularilor de a se plange in fata unei instante, daca un organ al administratiei publice, in exercitarea competentelor pe care le are, incalca drepturile acestora.

Existenta acestei forme de control se desprinde din modul de organizare si functionare a celor trei puteri in stat, respectiv puterea legislativa, puterea judecatoreasca si puterea executiva, conform principiului separatiei puterilor in stat, care impune atat o colaborare, dar si un control reciproc intre aceste puteri.

Legat de latura obiectiva a necesitatii existentei controlului judecatoresc asupra activitatii administratiei publice, putem spune ca puterea judecatoreasca ofera garantia cea mai mare in misiunea sa de protector al drepturilor subiective, tocmai datorita independentei de care se bucura fata de sistemul organelor administratiei publice.

Latura subiectiva deriva din dreptul fundamental pe care il are orice cetatean sa se planga unei instante judecatoresti care sa decida, cu putere de lege, in cazul unui conflict de drept.

Dintr-un alt punct de vedere, ideea necesitatii acestui control se desprinde si din rolul statului de conducator al comertului juridic, lucru pe care il face nu numai in ce priveste raporturile dintre particulari, ci si in ce priveste raporturile dintre particulari si organele sale.

3. Principii de organizare si functionare a contenciosului             

administrativ

Din punct de vedere istoric, data formarii contenciosului administrativ difera de la stat la stat. In evolutia acestei institutii speciale a statului s-a ajuns la crearea organelor de contencios administrativ, cand a putut fi inlaturata prejudecata de a nu aduce in fata unei instante judecatoresti un organ al statului. Inlaturata fiind aceasta prejudecata si instaurandu-se conceptia ca prin supunerea actelor administrative judecatii unei instante judiciare, nu se slabeste nicidecum increderea in autoritatea administrativa, s-a organizat contenciosul administrativ.

Acest proces a fost strans legat si de ridicarea valorii constiintei juridice a societatii, ca izvor formal al dreptului.

Ca principiu de organizare s-a pus in discutie daca sa se creeze noua institutie in cadrul structurii administrative sau in cadrul structurii instantelor judecatoresti. Solutia a fost data prin raportare la principiul separatiei puterilor in stat.

In legislatiile statelor se regasesc ambele modalitati de organizare a contenciosului:

- instante de contencios in cadrul sistemului de organe al administratiei publice (tipul franco-german) si

- contenciosul administrativ in cadrul puterii judecatoresti (sistemul anglo-american).

A doua problema de organizare a fost aceea a rezolvarii litigiilor, fie ca in cadrul puterii judecatoresti sa se infiinteze instante judecatoresti speciale, fie ca litigiile sa fie deferite instantelor judecatoresti ordinare.

Cei care au aderat la prima solutie au invocat ca pentru a judeca aceste procese de natura administrativa este necesara o pregatire speciala; cunoasterea organizarii activitatii de executare a legii infaptuita de administratie reclama un studiu deosebit, aplicarea legilor administrative si interpretarea lor au alte puncte de vedere decat legile de drept civil; cunoasterea vietii publice si a raporturilor ei speciale sunt determinante in judecarea litigiilor de drept public. Altul este interesul public si altul este interesul particular. Litigiile administrative, prin urmare, nu pot fi solutionate obiectiv decat prin oameni care au cunostinte de specialitate in domeniul administrativ si in ce priveste raporturile administrative.

Aderentii celei de a doua solutii sustin ca dreptul este acelasi in toate raporturile juridice, functionand dupa aceleasi principii de organizare a justitiei (una eademque justitia), prin urmare nu este necesar sa se organizeze instante judecatoresti speciale pentru litigiile administrative.

Organizarea justitiei administrative in cadrul puterii judecatoresti se poate realiza ca instanta cu totul separata si putand sa se ocupe numai de litigiile administrative sau incadrata in organizarea justitiei ordinare, functionand in baza principiului specializarii, precum justitia penala, civila, comerciala, maritima, etc.

A treia problema importanta in organizarea justitiei administrative este aceea daca trebuie sa se extinda caile de atac asupra tuturor litigiilor rezultate din aplicarea legilor administrative sau din functionarea serviciilor administrative sau ele sa se refere numai la actele administrative, prin care se vatama un drept subiectiv al unui administrat. In primul caz se asigura repararea incalcarilor de drept savarsite in toate domeniile organizatiei administrative, in al doilea numai pentru anumite acte administrative [5].

Intrebarea care s-a pus a fost aceea a determinarii categoriilor de acte administrative ce pot fi supuse controlului in contencios administrativ. Legiuitorii aveau doua solutii:

- prima pe calea stabilirii in lege a regulii generale si

- a doua prin enumerarea actelor administrative ce pot fi atacate.

Dupa regula enumerarii actele administrative, sunt insirate caz cu caz, cu indicarea normei juridice in care este prevazut actul administrativ. Conform procedeului regulii generale, cazurile deferite contenciosului administrativ sunt prevazute printr-o norma generala, care subsumeaza toate dispozitiile si actele administrative, care pot fi supuse judecatii contenciosului.

Metoda specificatiei are dezavantajul de a nu fi completa, astfel un contencios administrativ intemeiat pe aceasta metoda, poate fi considerat un contencios exceptional. Cu mult mai aproape de ideal este metoda regulii generale. Diferitele legislatii ale statelor lumii aplica ambele metode.[6]

La aceste probleme legislatiile statelor au dat diferite solutii: unele legislatii admit calea de atac in contencios in contra unui act administrativ, facut de organul administrativ in prima instanta, altele prevad indeplinirea mai intai a cailor prealabile de atac in ierarhia administrativa iar la contencios sa se recurga numai in contra hotararii aduse pe cale administrativa in ultim faza. Unele admit cai de atac si in ierarhia administrativa si la contencios.